经历了全球金融危机之后，人们进一步认识到：“市场需要政府，政府需要市场”。因此，探索建立“政府力量和市场力量”相互转换机制就更加有意义。

一、市场和政府的关系

市场和政府的关系是一个长期、严肃的问题。17世纪中叶古典经济学产生以来，许许多多的经济学人致力于研究现代经济发展的内部联系以及运行规律，其中最突出的主题就是市场和政府的关系。现代市场经济要不要发挥政府的作用？市场真的是万能的吗？这些问题在学术界和实践中长期争论不休。

亚当·斯密强调市场这只“看不见的手”的作用，主张通过自由竞争和自由贸易达到促进经济发展之目的。以阿尔弗雷德·马歇尔为代表的后继者进一步完善亚当·斯密的自由经济学说，强调个人效用，形成新古典经济学，认为自由市场经济是一架完全可以自动调节的机器，能够自行解决各种矛盾。20世纪30年代经济大危机不仅重创了资本主义经济，而且证明经济并不能自发地实现均衡。约翰·梅纳德·凯恩斯的政府干预理论应运而生，对各国政府加强宏观经济管理有一定的指导作用，特别是其经济技术分析手段，如资本边际收益率分析，是很有用的工具。但是，凯恩斯没有提出具体的经济管理路径和机制。20世纪50年代到60年代，凯恩斯主义分成两派：一是剑桥学派，以琼·罗宾逊为首，将新古典经济学与凯恩斯主义完全隔离，强调经济学说具有明显的阶级性，主张国家采取措施，以实现收入 “均等化”；二是综合学派，由保罗·萨缪尔森为首，强调将政府干预与市场结合，宏观与微观结合。萨缪尔森特别建言中国经济应走适度中间路线，对市场和企业进行民主监管。20世纪60年代威廉·阿瑟·刘易斯的发展经济学二元经济模型，是计划经济的理论基础，指出发展中国家的经济是由传统部门和现代部门两个不同的经济部门组成，这对指导发展中国家经济发展，特别是促进民族工业发展有积极意义，但这一理论忽视了市场功能的作用。70年代罗纳德·麦金农提出金融压抑和金融深化问题，首先分析金融压抑对经济发展的危害，强调金融、外贸、财政政策的作用， 但是没有回答发展中国家金融经济发展的机制设计和体制建设问题。新制度经济学鼻祖罗纳德·哈里·科斯,把制度作为经济的内生变量，阐明交换成本和产权在经济组织和制度结构中的重要性及其在经济活动中的作用，指出市场机制运行是有成本的，通过形成一个组织，并允许某个权威机构支配资源，能够节约某些市场运行成本。80年代，以弗里德曼为首的新自由主义经济学开始兴起，认为政府的干预会降低市场的效率。世界政治舞台诞生了美国里根政府和英国的撒切尔政府，他们遵循新自由主义的意识形态，将大政府、福利国家等这些支撑二战后的经济框架统统打碎。采取了放宽金融的做法，推进市场自由化，为20世纪末经济泡沫和2008年出现的金融危机埋下苦果。世界各国不得不反思，寻找对策。以美国为首的市场经济发达国家面对新兴发展中国家快速发展的态势，为了摆脱国内外不利因素，纷纷走到市场经济的前台，适时调整政府职能，即发挥市场这只“看不见之手”的作用，也更加重视政府这只“看得见之手”的作用。这些情况说明政府和市场的关系，是一种动态波动的关系；政府以及政治因素参与经济活动是社会实践的自然现象。因此，有必要结合发展中国家情况，特别是结合中国国情，研究政府职能转变趋势，分析政府力量和市场力量相互转换的特点，探索政府作用传导机制。

二、政府职能转变

1.政府在市场中的作用，与经济发展水平和政府职能的转变密切相关。政府作用的发挥取决于其职能的确定，随着发展环境的变化，政府的职能也在进行相应的调整。在资本主义发展初期，经济快速发展主要归功于市场力量的推动，但是市场的力量并不足以维护国家的安全与稳定，这方面的局限为政府在某些特殊时期和特定条件下的职能扩张提供了机会。第一次世界大战的经历，使人们对政府在集中社会资源应对紧急事件方面的高效率有所认识。在战争时期，军事物资的供给和防卫力量的征集一般是不能按照市场规律运作的，在这种情况下，政府往往比市场更有效率，而且在非常状态下，政府越过原定的职能界限能够为民众所理解，这在社会心理和政治文化上为后来的政府职能的扩张奠定了基础。因此，当20世纪30年代经济大危机来临时，罗斯福政府介入市场的努力并没有遭到社会太多的反对和抵触，在危机顺利渡过之后，纠正市场失灵也成为和平时期政府职能扩张的主要理由。经济危机和战争改变了政府与市场的关系，同时也改变了人们对政府干预的看法，使政府职能获得更多的扩张机会。二战后，西方国家政府在经济活动过程中不仅要维持市场秩序、充当市场的监护人，而且要采取积极主动的行为，克服市场缺陷，改变市场条件，这表明西方国家政府已经从“守夜政府”过渡到“能动政府”。特别是发展中国家的政府和社会主义国家的政府，比较重视赶超型发展战略，习惯用集中化的计划方式来强化国民经济基础。政府在经济发展过程中不仅要发挥“导航人”作用，甚至直接组织和参与整个国民经济活动，从而演变成为“主动政府”，其职能几乎囊括社会经济生活所有方面。“主动政府”过多的干预，过多的包办，使政府的作用走向另一种极端。物极必反，上个世纪70、80年代以后随着这些国家计划经济向市场经济转轨，政府职能范围大幅度收缩，构建有效政府成为政府改革的重要方向。

2.发挥政府在市场建设中的组织增信作用，是国际社会的惯例做法。即使在发达国家，为克服某些领域的市场失灵和体制缺损，政府在市场建设中发挥组织增信作用，直接出资创办若干开发性金融机构，解决银行贷款和资本市场间的连接问题，弥补市场和制度建设中的结构性缺损。二战后，美国政府为了保证退伍军人“居者有其屋”，针对市场不稳定等问题，从市场建设着手，成立多家开发性金融机构，如Fannie Mae(美国联邦国民抵押贷款协会)以及后来的Freddie Mac(联邦住房贷款抵押公司)，作为政府与市场之间的中介，承担创立住房抵押贷款二级市场的任务。为加速市场建设，政府运用组织增信，赋予开发性金融机构优惠政策，如隐性的债务担保、税收减免、财政部提供信用额度、低风险证券及其他业务特许权等，支持开发性金融机构市场化运作。美国这两家机构在房贷二级市场建设方面取得显著成绩，市场缺损不断得以消除，大众住房拥有率显著提高，比较好地实现了政府目标，市场的力量成为政府的力量，使政府发挥更加主动的调控作用。20世纪90年代，这两家机构的净资产回报率达到20％以上，远远超过保险、商业银行和储蓄机构的水平。美国联邦国民抵押贷款协会和联邦住房贷款抵押公司两家机构的发展道路，体现了政府通过机构建设市场、市场发展促进机构完善的理念和方式。欧洲空中客车就是一个组织增信的典型例子。为对付美国波音的垄断、弥补市场失灵，在法、德、英和西班牙四国政府的支持下，由当时的法国宇航公司、德国戴姆勒宇航公司、英国宇航公司和西班牙宇航公司，采取联合体式的非企业法人主体方式成立空中客车公司。空客把有关成员国的政府财力、科研、开发、生产都协调到一个机构里，通过跨国性组织增信, 以政府协调、政府承诺取代资产负债的存量管理，通过建设治理结构、法人、现金流和信用，最终实现由政府入口到市场出口之间的转化，于2001年成为一家独立的企业，发展成为上市公司。这是多个国家联合发挥政府组织优势使项目走向市场出口的孵化过程，是通过政府主动建设市场、制度和信用，弥补体制缺损和制度不适，取得项目建设和体制建设双成功的过程，是运用组织增信推动市场跨越式发展的过程，是政府职能在新的社会经济发展阶段重要体现。在这里，政府职能表现为协调、促进和服务，政府也因此成为服务型政府。

3.政府职能调整是一个动态的过程。随着社会经济发展，政府职能有一条从“守夜政府”、“能动政府”、“主动政府”到“服务政府”的发展路线图。政府职能经历由外部保障为主到内部调控和社会服务为主的演变过程，有一种由小职能向中等职能和积极职能转型的趋势。小职能着重提供纯粹的公共物品：国防、法律、产权制度、宏观经济管理和基本医疗；中职能在小职能基础上进一步强调基础教育、环保、规范垄断企业、克服信息不完整；综合职能囊括很多方面；积极职能除了包括小职能和中职能外，还特别强调提供协调、促进、调配、再分配、公共服务，保护弱势，促进社会公平。这种政府职能转型是政府组织的理念、结构、体制、功能和方法等从一种类型向另一种类型转换，它是政府为了适应政治、经济和社会发展的需要，通过对自身的系统性变革，以适应社会环境变迁并与之保持新的平衡的过程。作为一个整体范畴，政府转型不是简单地对现有政府管理体制的修补，也不是一般性地调整政府职能，而是建立一个与经济转型、社会转型相适应的系统化改进后的现代政府模式。这种政府职能转型是一个持续不断的过程，只要社会经济发展需要，这一过程就不会停止。这主要是因为，作为上层建筑的政府管理职能需要适应和有利于经济社会发展。

4.管理公共事物是新世纪政府重要职能。21世纪，随着经济全球化进一步加速发展，国际经济秩序正在发生深刻变化，世界经济格局正在发生重大调整。各国政府都在重新审视自身在经济发展中的角色和定位。尽管各国发展水平、发展环境有很大差异，国际社会有一个高度的共识，这就是：政府必须履行其重要职能，在经济社会发展中发挥正确作用。政府的一项重要职能就是管理公共事务，包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。这是一项特殊的公共权力。在新世纪，这项特殊公共权力应该体现在：一是宏观调控，保持宏观经济稳定；二是建立市场规则，维持经济秩序；三是调节社会分配，组织社会保障；四是加强国际合作，共同应对全球性问题。21世纪的政府工作应该有战略性、科学性、可持续性和责任性。21世纪的政府应该是宣传者、规划者、引导者、公共服务者和裁判者。

从国际社会政府转型的经验和趋势来看，政府公共服务职能正在不断演变成为政府的核心职能。因此，政府转型的核心任务应该是处理好政府与市场的关系，使政府和市场能够有效克服自身的缺陷，发挥彼此不能或难以相互替代的作用，实现政府与市场功能的良性互动。这是现代公共服务体系赖以形成的基本前提和制度基础。

三、中国政府转型

21世纪，中国面临两大任务:一项是结构转型,从农业到工业，也就是从第一产业向第二产业和第三产业转移，从第二产业的中低端向第二产业的高端转移，从第三产业低端向高端转移。简单说就是实现工业化和城镇化，这个难度非常大。另一项是体制转型,从计划到市场，建立比较发达的有中国特色的社会主义市场经济体制，这个难度也非常大。双重任务对政府职能提出特别要求:一是发展战略规划职能。政府需要制订工业化和城镇化发展战略,包括人口转移及相关政策等; 二是市场体制设计和组织职能。政府是市场体制改革的重要设计者和主导者，只有发挥政府组织优势才能加快市场体制建设；三是经济调控职能。政府需要具备更大的调控力度，因为中国城乡差异、地区差异比其他国家大；四是社会保护职能。政府在保护生态、缩小贫富差距、保护弱势群体、提供公共产品等方面，有更多的责任；五是作为发展中的大国，中国政府在国际社会当中的作用和影响会越来越大，相应的责任也会越来越大。

特别需要指出的是，中国现行市场经济体制还不健全，经济主体需要更多地培育和发展，政府需要发挥组织协调优势，做好市场建设者和培育者工作，促进市场经济发展。一是政府需要弱化微观经济管理职能，强化宏观管理职能。中国采取渐进方式从计划经济向市场经济转轨，目前还处于初级阶段，政府职能仍带有计划经济色彩，突出表现在政府抓具体的建设项目过多，政府很多该做的事情没有及时做，这与宏观经济管理的大格局是不相符的。政府应该把市场和微观主体可做的事情交给市场和微观主体。二是政府需要加快推进适合经济发展的制度建设。制度安排是一种公共物品,是政府的一项主要工作。各级政府应当进一步完善具有本地特色的中长期战略规划，并制定相应的规章制度，营造良好经济环境，为社会经济健康发展保驾护航。三是政府需要进一步发挥组织优势，加强对各类行业组织及经济主体的指导、监督、培育工作。四是政府需要发挥其独特信用，支持市场信用体制建设。

中国政府转型是经济社会发展的内在需求，是由社会历史发展的客观规律决定的。随着改革开放的不断深入，中国政府职能正在由市场发育期的经济建设型政府向市场成熟期的公共服务型政府转变。这种转变不是源于政府坚持“效率”原则，而是在于政府放弃直接追求效率，把效率机制交给市场，逐步把工作重心转移到建立健全基本公共服务体系、改善市场环境、促进公平竞争等方面。在这个意义上，可以说，市场提供效率，政府维护公平正义，应该是中国市场深化和政府职能转型的基本价值取向。目前，中国不但是在进行经济转型，而且正在社会整体转型。政府职能转型在整个转型过程中，占有很重要的地位，它的成功将有助于经济、社会、政治协调发展。

中国政府职能转型起点较低，比较重视分业管理，容易产生“矫枉过正、市场扭曲”，容易出现“过分强调市场作用”和“过分强调政府作用”现象。中国在创造 “经济奇迹”的同时，经济发展、社会发展也出现了不平衡、不协调，中国的转型出现一些失衡现象。这个失衡是转型中有的快、有的慢引起的。很多政策转了，体制却没转，有些体制转了法律却没转，有些法律转了理念却没转，特别是在市场信用体制建设方面严重存在“信”和“用”的失衡，也就是落后的信用体制与经济社会快速发展所产生的融资需求之间的失衡。诸多失衡问题的产生，说到底与政府管理体制、管理方式、管理手段和公共行政管理能力密不可分，与政府宏观经济调控能力密不可分。解决这个失衡的问题，需要靠政府力量和市场力量的结合。中国政府在加快市场体制建设、促进金融市场发展方面有重要的优势，比如组织优势和政治优势，还有重要的资源优势，包括政府信用、国家金融控制手段等。但是，完全靠政府是不可能解决中国的失衡问题的。中国迫切需要政府和市场互动。政府和市场互动是互为目标、互相推进，是外在力量和内在力量互相促进、共同成长的过程。要正确处理好新时期政府职能转型问题，建立“政府力量和市场力量”相互转换机制，实现政府转型与经济社会转型的良性互动。政府转型和经济社会转型将使中国经济发展模式、管理模式、社会结构和社会生活发生深刻的变化，将决定我们民族复兴和现代化事业能否实现。

（作者：国家开发银行研究院副院长，世界经济论坛全球议程理事会理事）