党的十八大报告明确要求“大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，支持特殊教育，提高家庭经济困难学生资助水平，积极推动农民工子女平等接受教育，让每个孩子都能成为有用之才”。促进教育公平是今后一个时期我国基本的教育政策，是保障和改善民生的一项重点工作。

以现实主义态度对待教育公平

公平不等于平等，公平是一种质的特性，而平等是一种量的特性。教育平等是对教育资源分配结果或分配状态的描述，它只是回答不同人之间分配的结果是否有差别或者是否有差距，但并不对这种分配结果的“好”与“坏”、“合理”与“不合理”进行评判。公平作为一种质的规定性，是与正义、公正相联系的价值判断。教育公平是用正义原则对教育资源分配过程和分配结果的价值判断。

公平的本质是合理性。对“合理性”的评价因人而异，因此公平观也有多种。但是，尽管如此，人们对教育公平问题或者教育资源配置的合理性问题会形成一些共识，例如：法律规定人人有平等的受教育权，这是公平、合理的；对于不同天赋和智力水平的人，因材施教是公平的；对于弱势学生，给予补偿教育也是公平的；在教育机会均等的前提下，教育的结果不平等、不均等（例如有的考上重点大学，有的落榜）也是公平的。可见，平等与公平是两个相互联系，但又有所不同的概念。平等并不一定意味着公平，公平也不完全等同于平等。教育公平涵盖教育平等，但比后者有更宽泛、更丰富的内涵和外延。

在推进教育公平的进程中，要警惕并反对平均主义和民粹主义倾向，以现实主义的态度对待教育公平问题。

城乡教育二元结构是主要障碍

我国推进教育公平政策面临的最主要障碍是城乡教育二元结构问题。我国目前存在两种形态的城乡教育二元结构。一种是传统的城乡教育二元结构形态，它与新中国成立后形成的城乡二元经济结构和社会结构相对应，主要表现是城乡存在的巨大教育差距，城乡居民法定的平等的受教育权不能得到保障。

另一种是伴随城市化进程而产生的城乡教育二元结构的新形态。农民进城务工成为农民工，是对传统城乡二元结构的突破，是对户籍制度的松动，但农民工是农民与市民间的第三个社会群体，是伴随着城市化进程新生的社会第三元，以此为基础，有学者提出“三元社会结构”的概念。当前，社会的三元结构日渐清晰，教育的“三元结构”也随之显现，这种教育的“三元结构”本质上是在城市内部形成的新的城乡教育二元结构，其外在表现是城市内部教育的双轨制，是对农民工及其随迁子女身份的制度歧视，是以流动人口为代表的弱势群体教育的边缘化。

推进教育的城乡发展一体化

化解城乡教育二元结构、推进城乡教育公平的基本策略是教育的城乡发展一体化。十八大报告要求“推动城乡发展一体化”，“加快完善城乡发展一体化体制机制”。

与城乡教育二元结构的两种形态相对应，城乡教育一体化有两种类型，一种是城乡之间的，一种是城市地区内部的。在我国城市化快速发展进程中，只从城市与乡村两个空间维度来推进教育一体化是不够的。由于农村人口向城市地区的大规模迁移，由于新生代农民工的出现，城市地区内部的“人口维度”的教育一体化、农民工的市民化和社会融入对于教育公平、社会公正以及社会稳定关系重大。

因此，我们需要一个广义的城乡教育一体化，城乡教育一体化中的“城乡”不仅指“城市”和“乡村”两个空间概念，也指共同生活在城市地区的“城市人口”和“乡村人口”两个人口概念。广义的城乡教育一体化不仅要求统筹当地城乡教育发展，缩小城市与乡村的教育差距，也要求统筹城市居民和农民工及其子女的教育问题，缩小城市内部的教育差距。与此相对应，城乡教育一体化的制度建设不仅要求缩小城乡间的教育制度落差，更要求打破城市内部针对农民工及其随迁子女的教育制度歧视。

（作者系北京师范大学教育学部党委书记、教授，教育部小学校长培训中心主任）