我国目前耕地保护形势十分严峻，与此同时土地的粗放利用却非常突出，尤其是在广大农村，村镇布局分散，宅基地占地、使用无序等闲置浪费土地现象非常严重。近年来，一些地区开始进行农村社区的探索。特别是2006年4月，山东、天津、江苏、湖北、四川五省市被国土资源部列为城乡建设用地增减挂钩第一批试点，《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号）及《山东省人民政府关于加强土地综合整治推进城乡统筹发展的意见》（鲁政发〔2010〕73号）发布后，农村社区建设普遍开展开来。2010年11月，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作，12月《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号）发布，对土地增加挂钩和农村土地整治工作进一步作了规范。自2010年8月以来，我们深入山东省聊城、德州、潍坊等地，对农村社区建设问题进行了较长期的跟踪调研。在社区建设的实践中，聊城、潍坊和德州都有各自的探索，形成了不同的模式。在德州，以“合村并居”为农村社区建设的突破口，通过合并距离近、规模小的自然村，形成统合的基层组织，合村为农村社区的基础设施和服务建设奠定基础，已实现农村社区建设的“规模效应”，并已在经济基础较好的社区也开始了探索。与德州不同的是，潍坊农村社区建设则定位于“服务”，依托于建设辐射周边村落和居民的社区服务中心，完善中心运转的各项制度、规范，并尝试着促进农村居民向中心集聚，从缩小城乡公共服务的差距，实现基本公共服务均等化的角度对农村社区建设进行了实践上的探索。聊城则兼具了德州和潍坊的特点，在统合基层组织的基础上，不断完善农村社区的公共服务。

实践证明，农村社区建设确实可以帮助各地解决城乡统筹“缺抓手”、 农民增收“缺渠道”、工业化城镇化“缺土地”、新农村建设“缺资金”、深化农村土地管理制度改革“缺平台”等一系列问题，是一项顺势而为、行之有效、广受欢迎的好政策。但目前，在农村社区建设方面取得了一些重要进展和成功经验的同时，一些地方也出现了一些值得重点关注和思考的问题。

当前农村社区建设中值得关注的问题

在工业化、城市化进程中，适时推进农民社区建设的确可以收到一举多得的成效，但目前在推进农村社区建设的过程中出现的一些问题值得关注。

（一）盲目大拆大建和形式主义倾向。目前在推进农村社区建设的过程中，部分地区出现了盲目大拆大建和形式主义的倾向。近些年来，随着新农村建设推进和农民收入的提高，农村住房经历了以砖瓦房取代草房和土房；通过村庄整治等活动，许多村庄面貌发生了明显变化，村内的基础设施及公共配套服务有了一定改进。当前，农村社区建设，对于房屋更新周期已到或其他原因需建新房的农户来说，搬迁成本比较小。而对于近些年刚建新房的农户来说，意味着要付出更大的搬迁成本。盲目的大拆大建，就会把农民原来辛苦建设的房屋和村庄基础设施等毁掉，对有限的社会资源造成严重浪费。另外，一些地方为了追求易见“成效”、整齐划一的外观效果，凸现政绩，照搬城市小区建设模式，盲目克隆城市的广场、草坪、运动场，把原先自然的道路、河道全改成直马路、直河道，等等。这些形式主义的“政绩工程”不仅破坏了乡村独有的风貌，也加重了农民的负担。

（二）对农民补偿不足。农民的房屋和宅基地具有生产、生活的双重功能，农村院落具有一定的合理性和必然性，然而在推进农村社区建设的过程中，一些地区存在对农民房产、宅基地补偿不足的问题，主要表现在：一是只对“合法确认”的房屋面积给予补偿，对超出的面积仅仅按成本价补偿，有的甚至不予补偿；二是补偿标准偏低，农民得到的补偿与土地增减挂钩所得到的收益相比，差距悬殊，所获得土地级差收益没有足额返还农民，坐收坐支，侵害了农民权益。

（三）脱离当地实际，违背大多数农民意愿。一些地方不顾当地经济社会发展的实际，在部分农民还不富裕和集体经济实力不强的情况下，强行推进农村社区建设，并硬性规定新居民点建设不准再建二层楼，楼房最低在四层以上，提出了“住宅向高层发展、设施配套向城市看齐”的目标。调研发现，许多农民反映农村社区一个重要的问题是生活成本提高，生产不方便，习惯还难以改变。在许多社区调研发现，虽然生活环境好了，但生活的成本增加了不少。部分农民反映，以前部分蔬菜瓜果都可以在庭院里自己种，现在什么都要到市场去买。农民的日常生活支出平均每户每年增加了2000元至5000元不等，增加的费用主要是蔬菜瓜果、禽蛋等基本生活支出以及物业管理等方面的开支。而且许多农民反映，社区建成后，离自己的耕地较远，农具、粮食等也不方便存放，生活习惯还不太适应，尤其是一些老年人习惯于原来独门独院的生活。

（四）为扩大建设用地指标，强行推进社区建设。随着国家对耕地保护力度的加大，个别市县政府开始以集约利用土地为名，利用城乡建设用地增减挂钩政策增加建设用地为目的，不顾当地实际，违背农民意愿，强行开展农村社区建设活动，然后将节约出的土地置换为建设用地指标，出现了为满足城市用地的需求而在一些条件不够成熟的地区盲目扩大农村社区建设的倾向。不仅脱离了农村社区建设的根本目的，也侵犯了农民的权益。

社区服务中心建设运营的资金来源，农村社区服务中心最终的体制定位、机制建设，如何协调社区与行政村之间的关系等，以及合村过程中不同自然村之间的协调、合村后原有村干部的分流、农村基础设施建设的资金等，都成为农村社区建设所必须考虑和解决的问题。

引导农村社区建设的几点政策建议

农村社区建设是一个系统的工程，而在错综复杂的实践中必然会存在众多的困难和挑战，出现一些问题在所难免，但在当前工作过程中及时发现、研究和解决问题显得尤为重要和迫切。节约土地资源、改善生产环境、提高生活水平、实现可持续发展是农村社区建设的根本目的，因此政府应坚定农村社区建设的总体方向，统筹规划，合理安排，在积极争取农民理解支持和维护绝大多数人根本利益的基础上，稳步推进农村社区建设进程。

（一）因地制宜、区分情况，在条件成熟地区进行农村社区建设。农村社区建设是一个循序渐进的过程，不能违背经济社会发展规律。实施社区建设，必须具备一定的经济社会发展水平、城镇化进程达到一定阶段、农民生产生活方式发生深刻变化、农业生产向规模经营发展、农户新建住宅向中心社区建设的意见比较统一等条件。只有这样，农民从农业生产中脱离出来，才会使农村社区建设成为可能。从区位条件来说，沿海农村社区步伐要快于内陆地区，城镇边缘区农村社区建设条件要优于远离城镇的农村，大企业周边和工矿区农村地区更有条件建设社区。而偏远农村地区，考虑到当地经济条件以及农业生产生活需要，社区建设应适度推进。当然在已经规划的社区建设中，也应因地制宜，宜房则房，宜楼则楼，不搞一刀切。

（二）大力发展农村经济，拓宽农民就业渠道，增加农民收入。农民的居住形态，最终取决于农村经济发展状况。经济落后，农民采取传统农耕生产方式。农村就会相对分散居住；经济发达，农民采取规模化标准化生产，甚至变为产业工人，就会脱离土地的束缚，到农村社区集中居住。随着科学技术的进步，农业机械化程度不断提高，农村剩余劳动力也在不断增加，进城务工只是解决就业的途径之一，更主要的是调整和改善村镇经济结构，大力发展现代农业和二、三产业，提升农业的产业化、规模化、标准化水平，将农业生产过程的产前、产中、产后诸环节联成一个完整的系统，吸纳农村富裕劳动力，从而拓宽就业渠道，提供更多的就业机会；同时，加大培训力度，积极引导农民提高思想和科学文化素质；还要积极推进社会保障体系的完善，让老百姓真正做到老有所养，幼有所托。

（三）保障农民的知情权和参与权，切实尊重和维护农民的权益。农村社区建设涉及到千家万户农民切身利益，保障他们全过程的知情权，调动他们参与建设的积极性和主动性，是农村社区建设成功的关键。在社区规划和实施的过程中，要保障农民全方位了解、全过程参与，真正把农民的知情权、参与权落到实处。政府在这个过程中应该扮演“引导者”的角色，而不是替农民决策，更不能简单地依靠国家行政力量强制推进。当前一些地区在农村社区建设过程中农民不满意的一个重要原因，就是政府在制定政策时没有尊重农民应有的权利和意愿，没有向农民讲明白社区建设的意义和建成后的好处，令农民感觉一切都是政府强加于我，难免会产生抵触情绪。维护农民权益，保障农民利益，是推动农村社区建设的关键。在拆迁补偿上，要公平合理评估农民的宅基地及房屋价值；在就业安置上，增强农民的持续就业能力，通过公益性等岗位妥善解决大龄人员的就业难题；在社区管理及服务上，要延伸城市管理，完善配套设施，增强公共服务；在集体土地权益保护上，要让农民长期分享宅基地整理带来的土地增值收益；在社会保障上，完善社会保障制度，提高社会保障水平，解决后顾之忧。

（四）以农村社区规划为基础，从村庄整治入手，引导农民逐步向农村社区集中。要以农村社区建设为目标，把拟保留的村镇作为整治重点，拟撤并的村作为重要对象，集中进行统一规划，并搞好社区内的基础建设和服务设施规划。按照社区规划，逐步引导农民进入社区，并搞好现有村庄的整治，加强对农民新建住房的管理和引导。农村社区建设不可能一蹴而就，社区建设和撤并村庄的消亡，都应是一个渐进的过程。因此，政府应当因势利导，及早筹划。对于规划中应撤并村庄，一般不应再批新地建新房，尽力动员他们到社区规划点按标准和规范兴建。先进入社区的农民也会发挥示范作用，带动对社区生活有顾虑的农民搬进社区，从而引导农民尽快进入社区。

（五）创新管理制度，加强社区自我管理。农村社区建设是一项复杂的系统工程，不能简单地看成住宅布局的改变，实质上是对村民整体思想认识水平和村级组织整体性的深刻变化。农村社区的文明，应该依靠全体居民素质的普遍提高，继承和弘扬中华民族的传统美德和风俗习惯，共同构建和谐温馨家园。这才是农村社区最有价值的“基础设施”。一是理顺管理体制，建立健全社区居民自我管理组织，确保农村社区居民民主决策、民主管理、民主监督权利得到落实。二是加强社区基础配套建设。为丰富社区基本公共服务职能，不断提升医疗卫生、社区警务、劳动保障、文化体育等方面的公共服务水平, 社区设“五院（园）三店”，“五院（园）”即综合工作大院、文化体育大院、医院（卫生室）、养老院、校园（学校、幼儿园）；“三店”即日用品店、餐饮店、农资店。三是积极开展生产性服务，满足社区居民需求。不仅要做好农村社区的基础设施服务，更要满足社区居民农业生产的需要。重点围绕解决农民群众生产、销售过程中遇到的难题，积极发展农民专业合作组织、推广农业生产技术，开办农资超市、农机维修、邮政通信、金融保险等服务项目，建立良好的生产服务新模式。

（六）加大宣传力度，积极争取农民的理解与支持。农民意愿是政府决策实施的基础和前提。从政府角度，农村社区建设是利民惠民之举，但农民意愿却是政府长远决策能够被农民理解、支持的基础，也是落实工作并取得良好效果的前提。目前，虽然大多数农民对社区建设表示理解，但并不能说明他们对政府行为完全支持，更不能说明他们全面认识到推行社区建设的各项好处，也就是说许多农民并没有完全认可社区建设是件关系到自己以及子孙后代切身利益的大事。应充分利用电视、广播、报纸等各种媒体做广泛宣传，通过进门入户等有效途径耐心宣传、讲解，让老百姓深刻认识居住现状的利弊，理解建设农村社区的意义，使其成为社区建设的真正主体。政府也应尊重农民意愿，结合当地实际，从维护、实现和发展农民群众的根本利益出发，解决他们最直接、最关心、最迫切的现实问题，把这件惠及万民的好事办好、办实、办妥。

（七）整合各种资源，多方筹集建设资金。农村社区建设，无论是住房建设，还是基础设施建设都需要耗费巨大的资金。目前，绝大多部分农村没有区位优势，土地升值潜力有限，地方政府、村级组织以及农民自己都没有足够的资金来支撑。同时，由于置换资金存在缺口及无法落实社会保障，出现了参与置换的农民特别是老年农民生活得不到保障等现实问题，资金不足已成为制约社区建设的重要因素。因此在农村社区建设过程中，要整合各种资源，采取多种方式改建、联建、共建。一方面，抓住城乡建设用地增减挂钩的有利时机，把增减挂钩的土地收益用于社区建设，并把上级各种扶持政策，包括涉农资金、卫生、体育、文化等都往社区建设上倾斜。另一方面要充分发挥市场机制的作用，整合各种民间力量。具体应抓好领导力量、部门资源和涉农项目资金、农村自有资源、社会资源“四个整合”，形成各种资源齐抓共建的合力，争取社会各界对农村社区建设的支持，促进农村社区健康发展。

农村社区建设是党和政府落实科学发展观、全面建设社会主义新农村的战略举措，是一个复杂而庞大的社会系统工程。我们在农村社区建设中应注意保护好农民的建设情感，妥善协调各方面的利益问题，把农村社区建设成为环境优美、设施完善、管理民主、人居和谐、科学文明的社会主义新型乡村，切实把好事办好。

作者单位：山东省政府研究室

来源：《中国发展观察》2012年第11期