提出建设美丽中国，就是决心不走先污染后治理的老路，这就需要借助于法律的动力和护卫，依靠法治化的制度安排和运行机制。

党的十八大报告为我们描绘出了一幅全景式的未来中国发展蓝图。其中，生态建设首次与经济、政治、文化和社会建设并列，形成五位一体的布局。而“建设美丽中国”这一诗意的概念不仅仅是一个美好憧憬，它所蕴涵的“实现中华民族永续发展”的奋斗目标，是执政党对人民的庄严承诺。同时，法治的精神贯穿始终，将法治作为创新社会管理的保障，在全国党代会的报告中还是第一次。从提出要把党的领导纳入法治范畴，从而带动整个国家的法治建设，推动依法治国的实现，到首次要求干部要用“法治思维”和“法治方式”来执政，注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，还有“法治思维”新提法以及将“法治保障”定位为社会管理体制的重要组成部分等，都表明法治在社会实践中的作用得到了前所未有的重视。

法治一要加强制度化建设。我们不能像世界上大多数国家那样，在付出巨大的环境代价、进入“环境库兹涅茨曲线的拐点”之后，才痛下决心进行治理。提出建设美丽中国，就是决心不走先污染后治理的老路，这就需要借助于法律的动力和护卫，依靠法治化的制度安排和运行机制。党的十八大报告中指出，我们必须“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”，“要把制度建设摆在突出位置”。这意味着，我们不但要建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度来对生态环境进行源头式的保护，还要建立并强化推行一个完善的环境法律责任制度来作保障。这个体系应当包括行政问责制、环境损害民事赔偿制、“环境公益诉讼”制和环境损害国家赔偿制。另外，我们还要在运行机制上，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。

法治二要加强思想化建设。就是树立公务人员的“法治思维”、法律规则意识，以之统领他们的行为。当前的经济社会发展越来越多元化，社会管理的任务越来越复杂化，而社会管理的方式手段又必须从官本位向民本位转变……所有这些使得公务人员必须要有一定的创造性，不断地创新工作机制。与此同时，作为执法依据的立法却又存在一些缺失和不足：虽然我们已经有了一批环境保护的法律法规，但一些重要的环境资源立法仍然缺失，已有的立法中的法律部门之间、法律层级之间的冲突也并非个别现象所造成的执法短板，需要公务人员必须具备一定的政治智慧。所有这些又都需要一个避免权力在行使过程中碎片化的强有力的统筹机制，而这个统筹机制目前只能是“软法之治”——以“法治思维”、法律规则意识做统领。例如，当面临一个问题有多种解决方式、手段时，以符合法律规定、法治精神、“法治思维”领航行为选择。而且这必须是一个被习惯化了的“法治思维”，因为一个平时没有法治理念的公务人员遇到问题时，是不可能突然形成法治思维的。

法治三要加强程序化建设。以法定的程序化来保障生态管理权力配置、行使的规范化，体现在“法治方式”的运用上，就是用统一的法律规则去公平、公正、公开地解决日常执法活动中越来越多出现的比较疑难的问题。有人认为“建设美丽中国”在执法环节上，情况最为严峻：环保统一监管能力薄弱，横向分散、纵向分离、地区分割、政令不畅，难以发挥整体监管效果。例如，生态环境执法分布在林业、海洋、水利、国土、矿产等10多个涉及到资源开发管理的部门，作为负有整体环境监管职责的环保部门却对资源的开发、管理无法监管。这种各自为政的状况，目前只能采取“另法之治”——以法定的程序化来覆盖社会生态建设管理的全领域，保障步调的一致性。无论分工如何，所有执法者都共同坚守法定程序，以程序正义实现法治要求的实质正义。

作者系广州市社会科学院政治法律研究所所长、研究员