在金融危机蔓延，各国经济不景气，失业率飙升的大背景下，缺乏工作经验的大学生“毕业即失业”的难题深受各国政府关注。法国拥有本科学历的毕业生失业率已由2010年的9.6%升至2011年的10.7％。美国截止2011年12月，年龄低于25岁且拥有学士学位的年轻人约53.6％失业或低就不对口的工作，为11年来最糟。2010年，英国大学生失业率接近10％，2012年只有12％的毕业生安排“空档年”，和10年前相比，减少了2/3。2012年我国将有680万大学生毕业，中国社科院的数据显示，2010年大学生失业率为12％，2011年为17.5％，而外媒发布的数据更为严峻，美国《福布斯》杂志《中国令人吃惊的失业问题》一文指出2010年中国超过25%的大学毕业生找不到工作[1]。大学生就业难的问题成为世界各国关注的社会问题。为了促进就业，世界各国政府纷纷出招，完善大学生公共就业服务供给机制。

一、发达国家大学生公共就业服务供给模式

发达国家公共就业服务体系相对发展中国家来说比较完善，大学生公共就业服务作为其中的一部分也积累了不少经验，比较成熟。发达国家大学生公共就业服务供给模式大体可以分为三种类型。

一是政府主导的模式。这种模式以日本为代表。国家层面负责大学毕业生就业的政府部门是文部科学省和厚生劳动省，文部科学省负责制定大学生就业促进政策和引导高校将就业能力作为大学教育的一部分，统计分析毕业生就业与考研比率、签约率、就业率等，总体把握毕业生就业形势。厚生劳动省负责职业供需信息、就业指导、就业援助等。日本政府各层级相关部门分工明确，以厚生劳动省为例，明确了对应届大学毕业生就业援助的主要承担者是设在东京都的“学生职业综合支援中心”。厚生劳动省在各地方分支机构设有学生职业中心，负责职业咨询，用人信息收集、发布，举办供需见面会等，厚生劳动省派驻基层的单位是公共职业安定所，负责职业介绍、职业指导等具体事务。日本大学生公共就业服务体系政府主导，上下三级联动，确保大学生公共就业服务供给到位。日本文部科学省和厚生劳动省的调查显示，截止2012年4月，日本春季毕业大学生就业率达到93.6％。日本大学生低失业率的背后，与日本公共就业制度体系中，“终身雇佣制”( lifelong employment system )和“新卒采用制”( Simultaneous Recruiting of New Graduates)的传统就业制度特色分不开。

二是市场主导模式。这种模式以美国为代表。美国大学生就业和其他群体采取同等对待的政策，联邦政府不直接干预，依照市场规律运行。在市场机制的基础性作用下，美国倡导政府、高校、社会组织、用人单位等在各个层面的合作伙伴关系。美国劳工部（United States Labor Department）负责全国公共就业服务工作，劳工部下属劳工统计局，负责基础性的供需数据和预测分析。美国劳工部向社会公布不同时期美国就业市场的职业需求状况以及不同职业对技能和知识的要求，预测就业环境变化和就业趋势。美国高校是大学生就业公共服务供给机制中的重要提供主体。高校均设有毕业生就业指导中心，按在校生学费的5％向中心投入经费，按照学生人数1：200的比例配置专业就业指导人员，强调就业指导专业化、职业化。美国有职业咨询师16万人，其中80％在高校工作。美国的社会组织在大学生公共就业服务供给机制中承担桥梁作用，最具影响的是全美高校和雇主协会（National Association of Colleges and Employers），该协会帮助大学生选择并获得满意的工作，帮助雇主制定有效的人员招聘计划并向雇主提供优秀人选。至2012年该协会已成立56年，目前1800多家高校（约占全美高校总数的70％）和1900多家用人单位是其会员。活跃在州级政府及以下地方政府的劳动力投资委员会是政府与民营企业联系的纽带。劳动力投资委员会基本上由商界知名人士担任主席，主要职责是增加就业机会，增加劳动力。美国高校与企业界有非常紧密长期的合作关系，学校与企业良性互动促进了大学生就业。美国大学生就业公共服务供给充分发挥市场作用，公、私资源整合，责任共担。

三是混合模式。这种模式以德国为代表。政府在高校与用人单位之间积极协调，起到沟通和衔接作用，促成政校企联盟。大学、企业界与劳工部门将大学生就业作为共同的任务，全方位合作。德国联邦劳工部和各地区劳工局与高校密切配合，设立专门的高校服务组。劳工局高校服务组是高校学生获得就业信息和就业指导的一个主要渠道。它的主要职责是为高校在校生和毕业生（毕业后一年以内）提供就业市场和劳工局服务信息，指导学生根据个人特点充分利用信息获取工作机会，提供职业申请指导和培训等。劳工局专业委员会负责开设职业咨询课，每位工作人员负责1-2家高校，到校授课。高校服务组多设在大学附近，方便学生获得相关就业服务。德国要求学生高中毕业后，一般要具有1-3年不等的工作经验，或服兵役或从事公益服务等，有此经历后再申请接受大学教育。高校设立就业市场学院，培训学生的职业能力，高校就业协调中心积极与政府、企业界保持有效沟通。企业定期向政府主管部门或有关信息机构申报现岗位缺员及新增岗位情况，委托相关政府部门或高校就业协调中心挑选、推荐毕业生。企业常年为大学毕业生提供实习基地，以项目、人才联合培养等方式进行合作。德国政校企合作共赢，发挥了各主体的优势，确保了大学生公共就业服务质量。截止2011年11月，德国的青年失业率为8.1％，为全欧盟最低水平。

二、发达国家改善大学生公共就业服务供给机制的做法

1.政府通过政策引导就业，做好预测与保障

金融危机爆发后，发达国家纷纷出台政策，促进大学生就业。一方面对处境不利人群，如残疾青年和缺乏工作经验的大学生，针对他们制定适度倾斜政策，引导就业方向，提供救济保障；另一方面，政府相关部门联手合作，准确收集相关基础性数据，据此预测经济发展对未来就业需求的影响；指导高校培养与社会所需接轨，降低结构性失业。2009年，美国出台《美国复苏与再投资法案》（ARRA）为教育界提供了约40万个就业机会。启动了“2009青年塑造计划”（Youth Build USA2009）倡导青年，特别是大学毕业生为社区奉献自己，为他人做贡献。与此同时，加大力度推进美国公共服务行动计划（A call to serve: leaders in education allied for public service）。据2005年的一项调查显示，接下来5年，超过50%的联邦雇员可能符合退休，包括超过70%的高级经理[2]。美国公共服务行动计划旨在通过提供奖学金和实习机会，使学生认识公共服务事业的意义，鼓励有才华的年轻学生投身政府公共服务工作。美国鼓励就业的补偿政策也较为有效，例如：对连续5年在指定的小学或中学作为全职教师，从事低收入家庭，从事低收入家庭学生的教学服务工作的大学生，可以享受贷款减免政策。

2009年9月，英国政府会同英国小企业联合会，推出“万人小企业实习计划”向一万名大学毕业生提供在小企业的实习机会。这一计划向毕业生提供12周的实习机会，由政府拨款，小企业可获得100英镑的实际工资补助，其余不足部分由小企业负担。这一政策一举两得，一方面小企业对英国经济复苏至关重要，英国小企业一直苦于招不到高素质人才，其发展在一定程度受到制约，该计划帮助了小企业网络人才；另一方面，经济持续低迷，没有工作经验的大学生就业困难，该计划帮助毕业生获得实际工作经验，也增加了大学生就业率。

发达国家充分发挥政府在大学生就业公共服务中的引导作用，以市场配置为基础，但并不放弃政府责任。政府重点做好战略研究、制定规划、系统设计政策、策划重点行动计划。通过宏观引导、政策激励、利益联结，不断提升政府在大学生就业公共服务供给中的统筹能力与保障能力。

2.广纳社会力量参与，提供方式多样化

一是吸引社会组织参与。例如德国社会组织一方面提供众多就业岗位，另一方面提供就业服务。如艾伯特基金会、BTZ培训与工艺基金会、弗里德里希基金会等组织乐于资助就业培训，又直接提供就业培训服务。加拿大行业委员会为大学生提供用人单位需求信息，为大学生提供就业指导，为用人单位提供大学生的各种信息。美国成熟、发达的营利与非营利的就业中介组织为美国利用市场机制良性调节大学生就业发挥了不可替代的作用。

二是鼓励企业提供实习机会。在经济不景气的背景下，美国企业以继续为大学生提供实习机会作为承担社会责任的途径之一。美国的微软、通用电器、惠普等大公司一如既往推出“实习生计划”，做出了很好的示范。有些企业给实习生提供与新聘雇员相近的工资。再如高校与企业合作推出带薪“CO-OP”课程，在美国、加拿大的“CO-OP”课程中，只有经企业和学校考核合格，才能取得学分，考核合格的学生将获得相关证明。“CO-OP”课程让学生学以致用，提前接触业内优秀公司，积累工作阅历，增加成功就业“法码”。俄罗斯 “青年实践”项目，由政府劳动部门牵头，大学毕业生与企业签订一年或半年的实习合同，实习期间的工资和费用一半由企业出，另一半由劳动就业部门出。

三是购买服务。公共就业服务主要在就业培训方面采用购买服务的方式，将培训发包给其他公共或私营部门完成。培训课程为特殊群体量身定做，就业困难的大学毕业生也包括在内。澳大利亚通过契约管理，由私人部门提供就业服务，通过市场机制，由求职者和雇主来选择，政府通过定期的星级评定，创造就业服务市场的良性竞争环境。美国部分州给失业者发放“培训券”，让其自主选择培训课程，培训结束后，考核合格者领取结业证书，交“培训券”。 在德国、法国、加拿大，接受必要的培训已是失业者领取失业金的前提条件。

3.强化个性化服务，推行“一站式就业服务”

发达国家将大学生就业服务作为一个系统工程，政府投入资金鼓励大学提高大学生就业能力。就业服务并不是毕业时才提供，像美国、英国、法国、日本等国将职业能力培养贯穿整个大学时期，是一个连续的过程，并强化个性。如法国高校重视实践，大学生从踏入大学校门就开始为将来就业准备，没有实习经历的大二以上在校生很少。美国推行四年职业规划项目，大学期间每一年有不同的内容，结合每位学生专业、兴趣、性格逐渐确定职业发展方向。英国孩子3-18岁年龄段有完善的职业教育体系，在此基础上，英国对大学毕业生的就业指导体现个性化，根据学生个人特征和企业需要，帮助学生计划职业发展，培养职业能力。日本从二年级起就会对学生的就业意愿进行调查，根据其意愿联系相关的就业体验企业。

便捷、高效、人性化是发达国家公共就业服务的发展趋势。一方面建立强大的就业服务信息系统，充分运用信息化技术，拓展自助服务渠道；另一方面将相关从事具体就业服务机构集中一起办公，推行“一站式就业服务”。如美国在20世纪90年代初建立了与各州联网的国家级“美国职业信息库”（AJB）和“美国人才信息库”（ATB）。ATB是为求职者免费发布个人简历的信息库，在AJB发布空岗信息的雇主可免费在ATB上实现空岗匹配。美国和加拿大公共就业服务的改革方向是建立“一站式服务”（one stop service），将职业介绍机构、培训管理机构和失业保险经办机构在工作内容、机制、场地上整合，提供高质量、高效服务。有的“一站式服务”中心为求职者提供特别人性化的服务，甚至还有为求职者即时应聘准备的衣服、鞋和化妆品等。

三、完善我国大学生就业公共服务供给机制的对策建议

1.明确政府角色定位，发挥引导和保障作用

大学生失业问题不单是一个教育问题，更是一个社会问题。随着社会、经济的发展，有些政府职能弱化，有些却需强化。在我国大学生失业率不断攀升的背景下，相应地大学生就业公共服务职能需要强化，完善大学生就业公共服务供给机制。

首先，结合国民经济和社会发展，预测就业环境变化，结合各行业发展规划和相关专业领域的人才规划，做好专业人才需求预测。政府通过宏观政策引导高校结合市场需求有针对性培养人才。在中央层面，相关职能部委要做好就业基础性数据的收集与权威发布，建立统一、规范的信息标准，加强就业信息化建设。

其次，职能部门加强协作，政策衔接到位。例如扶持中小企业与促进大学生就业政策结合起来，做到利益联结、政策激励，财政、教育、人力资源与社会保障与等职能部门协同、系统设计政策，做好各政策项目衔接配套与政策效果评估。再如，“十二五”期间发展基本公共服务，加强社会建设，应将开发社会管理和公共教育、医疗卫生、文化等领域就业岗位与引导大学生从事公共服务事业结合起来。

最后，政府责任不能缺位。避免大学生就业援助“走过场”、形式化，尤其需在毕业后一年内持续跟踪、重点帮扶就业困难大学生，及时予以救济，提高政府对大学生公共就业服务的保障能力。

2.发挥高校主体作用，促进高校就业指导专业化、队伍职业化

我国就业指导起步晚，高校就业指导能力发展滞后。加大就业指导投入，鼓励地方政府将部分公共就业资金投入高校毕业生就业工作，帮助高校充分保障就业指导机构、人员、经费、场地等，充分发挥高校对大学生就业指导的主体作用。

转变就业指导只是针对毕业生的观念，开发建立职业生涯发展和就业创业指导课程体系，将职业能力培养贯穿整个大学教育过程。完善大学生实习制度，改变当前大学生实习沦为“打杂”、廉价甚至免费劳动力的现状。政府通过政策引导激励公共部门、私人部门提供实习机会 ，学校根据各专业的教学要求和就业定位，设计好学生的实习，加强政校企合作，真正通过实习提高就业能力。

建设一支专业化的就业指导队伍，提高就业服务能力。就业指导理念从管理向服务转变，就业指导工作从一对多“批发式”向一对一“零售式”转变。加快推进培养和充实就业指导队伍，建立常态化培训制度。细化就业指导岗位分工，包括就业管理、就业培训、就业咨询，对外联络员、秘书等。不断提高就业指导队伍的专业化、职业化水平，做好事务性工作的同时加强调查研究，建立毕业生动态就业跟踪与反馈系统，提高高校人才培养与社会需求的匹配性。

四、就业服务提供主体多元化，实现人才培养与社会需求对接

各地公共就业人才服务机构、高校毕业生就业指导服务机构及其他就业服务机构要加强合作。政府是公共就业服务的安排者，但不一定作为直接提供者。加快培育和发展公益性就业服务组织，发挥行业协会作用，引导社会资本投入就业中介服务业，政府采取购买服务的方式引入竞争机制，形成就业服务提供主体多元化的新格局。

减少结构性失业，高校人才培养与社会需求对接，关键还是深化教育管理体制改革，建立政校企联动机制。我国高校人才培养与社会需求脱节的问题，深层次的原因是管理体制政事不分，管教育与办教育界线不清的问题。建议深化教育改革与分类推进事业单位改革结合起来，建立高校法人治理结构，真正赋予高校管理自主权，自主根据市场需求，动态调整专业设置与招生规模。管理部门建立就业质量与公共财政投入适度挂钩的制度，实现人才培养、社会需求与就业的良性互动。

来源：《行政管理改革》2012年第11期