提高治理效能 加快推進城市群一體化建設

城市群在贏得國際競爭力和推進我國城市高質量發展中的作用愈發重要。如何解決好城市群在發展過程中存在的問題，有效破除體制機制障礙，進一步推動城市群高質量發展，成為當前和今后一個時期我國城市化發展的重大任務。

近年來，京津冀協同發展、長三角城市群一體化、粵港澳大灣區等城市群發展規劃陸續上升為國家戰略，逐步成為支撐區域協調發展的重要內容，城市群成為推動我國經濟發展的增長極和促進區域協調發展的重要空間載體。然而，當前我國城市群發展存在大而不強、內部協調性欠佳、體制機制障礙等問題，在經濟體量、經濟效率、科技水平方面與世界一流城市群存有一定差距。因此，著力提高城市群治理效能，加快推進一體化發展，對提升城市群發展質量具有重要意義。

提高治理能力推動城市群一體化建設

目前，我國亟需全力提高城市群治理能力，破除體制機制障礙，推動城市群一體化建設。

推動城市群一體化是建設社會主義現代化強國的戰略需要。從空間發展形態方面來看，建設社會主義現代化強國需要有一批現代化的國際大都市、現代化的城市群加以支撐。城市群是城市化發展到一定程度的相對成熟階段，推動城市群一體化建設將是實現社會主義現代化強國的重要空間組織形態。

推動城市群一體化是實現區域高質量發展的重要空間載體。我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，推動區域協調發展,是建設現代化經濟體系、推動經濟高質量發展的重要任務。特別是城市群高質量發展是推動我國區域經濟協調發展和優化區域經濟空間布局的重要組織載體，有利於推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局。

推動城市群一體化是塑造跨區域治理的重要示范。與單個城市治理不同，城市群治理涉及跨區域治理問題，治理主體、治理對象多元化、治理過程復雜化，推動城市群一體化的關鍵在於提高跨區域的治理能力和治理水平，突破城市群跨區域要素流動的障礙。

城市群一體化發展須突破的瓶頸與挑戰

一是城市群治理體系缺失，頂層設計有待進一步完善和優化。現行的管理體制是制約城市群發展的瓶頸。由於缺乏頂層設計，城市群在體制機制方面的障礙制約了一體化發展進程，導致無法充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，資源要素自由流動受限，經濟效率受到影響。

二是碎片化的區域政策，導致城市群部分功能缺失。現行的區域管理體制和管理機制無法承擔區域公共物品和公共服務的供給職能。因碎片化的區域政策，可能會出現城市群基礎設施建設不完善、公共物品有效供給不足等問題。

三是城市群區域合作機制缺失。從共識意識方面來看，我國城市群內各行政主體間合作共識仍未達成一致。從制度設計層面來看，缺乏統一權威的機構對各政府主體間的權責關系進行劃分並予以確認。從組織方式層面來看，缺乏構建政府主體之間利益協商和協調行動的組織平台。從政策操作層面來看，目前缺乏合適的政策工具以提供區域公共物品及公共服務。

推動城市群一體化發展的有效路徑

城市群高質量發展是支撐我國經濟高質量發展的空間組織形態，構建城市群治理體系，提高城市群治理能力是促進城市群一體化和高質量發展的關鍵。

一是強化城市群治理頂層設計。應構建適應當前我國經濟發展和城市化發展階段相適應的城市群治理體系，成立統一的城市群協調組織，完善城市群治理結構。比如，加強區域立法、建立省級會商制度、建立城市群市長聯席會議制度，重點和關鍵是構建能夠破除城市群發展障礙的體制機制，構建起政府、企業、民間組織共同參與協作治理的城市群治理組織架構。

二是構建要素自由流動合作治理機制。要素自由流動能夠顯著提高經濟效率。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，通過要素市場化改革，破解優質要素分布不平衡問題，優化資源配置。更好地發揮政府的作用，加強戶籍制度改革，打破城鄉二元隔離、戶籍壁壘、要素自由流動藩籬﹔加強對外合作開放，建立區域內統一大市場，從共識意識、制度設計、組織方式和政策操作等層面共同推進區域合作治理機制建設。

三是共建產業協同發展體系。城市群內的產業合理分工，能夠有效提升產業鏈整體水平，根據不同等級城市的特征和功能定位，發揮各類城市在資源、土地、科技、人才方面的資源優勢，共建產業協同發展體系，推進產業合理化布局，實現城市群內產業間的協調和錯位發展。探索建立城市間產業協同發展的成本分擔和收益補償機制，借鑒長三角城市群中的上海與安徽共建飛地工業園區，建立利益共享、成本共擔的產業協同發展體系。

四是構建區域公共品供給機制。區域公共品具有跨組織、跨地區空間、跨行政邊界的特征，而區域公共品供給目前存在供給主體多元化、供給過程復雜化、供給對象易“搭便車”等問題。應建立城市群公共品供給的制度保障，通過公私合作、地方政府間合作等多渠道、多供給方式推動城市群在公共品方面的建設合作，積極探索構建公共領域的財稅分享、規劃銜接、生態環境管理、公共服務配置、數據共享等新體制新機制。

五是發揮核心城市引領帶動作用。從發達國家的發展規律來看，區域核心城市發展速度最快，輻射范圍超越了行政邊界。我國通過打造都市圈，強化核心城市的集聚效應和資源配置的統籌能力，在不調整行政區劃前提下，突破行政區劃壁壘，以核心城市的帶動功能，統籌與周邊地區共贏發展。在有條件的地方打造各具優勢的城市群，發揮不同等級城市的資源共享、優勢互補，完善城市群布局和形態，解決城市體系結構失衡，促進大中小城市和小城鎮協調發展。

（作者單位：中共中央黨校習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心）