民法典為環境公益損害救濟提供實體法依據

十三屆全國人大三次會議審議通過的《中華人民共和國民法典》，蘊含著系統完備的“綠色條款”體系，特別是民法典侵權責任編較之此前的侵權責任法增加規定了生態環境損害的修復責任和賠償責任，這就為環境公共利益救濟提供了實體法依據，對於進一步貫徹落實習近平生態文明思想，實行最嚴格的生態環境保護制度意義重大。

一

從理論上辨析，某一污染環境或破壞生態的行為，可能使民事主體蒙受環境侵權損害，也可能造成生態或環境本身的損害。前一類損害以生態或環境為媒介，表現為民事主體的財產損失、人身傷害、精神損害﹔后一類損害則直接指向生態或環境本身，表現為人為活動已造成或可能造成生態或環境的任何組成部分或其任一多個部分相互作用而構成的整體的物理、化學、生物性能或生態服務功能的重大退化。

為救濟上述后一類被現行法律稱為“生態環境損害”的區別於傳統環境侵權的新型公共利益損害，10余年來，我國通過立法探索、司法解釋、改革試點和大量實踐，逐步建立起了社會組織環境民事公益訴訟、檢察民事公益訴訟和生態環境損害賠償並行的救濟機制，這一機制在實踐中發揮了重要作用，但也存在重程序、缺實體，尤其是缺乏有關責任構成規則和責任承擔方式等實體性法律規范問題，具體表現為：

為救濟生態環境損害，我國2012年修改民事訴訟法新增第55條，授予法律規定的機關、有關組織針對因污染環境而損害社會公共利益的行為提起環境民事公益訴訟的訴格。2014年修改環境保護法新增第58條，細化社會組織獲得環境民事公益訴訟原告資格的具體條件。同年，最高人民法院制定了《關於審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》。2015年7月，檢察機關經授權開展提起公益訴訟試點。為沉澱改革成果，2017年10月修改民事訴訟法新增第55條第2款，規定人民檢察院具有環境民事公益訴訟原告資格。同年11月，最高人民法院制定了《關於審理海洋自然資源與生態環境損害賠償糾紛案件若干問題的規定》，為涉海國有自然資源損害和生態環境公共利益損害的救濟提供司法規則。2018年，最高人民法院、最高人民檢察院制定《關於檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，明確檢察機關作為民事公益訴訟原告的特殊司法程序性規則。據最高人民法院2019年11月公布的統計顯示，新環境保護法實施以來，各級法院受理社會組織提起的民事公益訴訟案件298件﹔從檢察公益訴訟試點以來，受理檢察公益訴訟案件3964件。盡管成效顯著，但也不難看出，現有環境公益救濟的法律規范多為程序性規范，正因如此，已有司法實踐多以“准用”環境侵權責任實體規則等司法技術來避免裁判困境。

2015年，中辦國辦印發《生態環境損害賠償制度改革試點方案》。2017年中央全面深化改革領導小組審議通過了《生態環境損害賠償制度改革方案》。為了貫徹落實該改革方案的任務分工，2019年最高人民法院制定《關於審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》。該司法解釋起草也為實體法缺乏而困擾，如第6條有關原告舉証責任的規范就以生態損害賠償責任構成准用環境侵權規則為前提假設。據生態環境部2020年5月公布的數據顯示，自2018年全國試行生態環境損害賠償制度以來，全國共辦理生態環境損害賠償案件945件。要在2020年在全國范圍內初步構建責任明確、途徑暢通、技術規范、保障有力、賠償到位、修復有效的生態環境損害賠償制度，有賴以法律形式明確實體規范。

二

民法典的“綠色條款”，有助於改變環境公益救濟缺乏明確實體法規范的困境。貫徹民法典總則第9條的綠色原則，侵權責任編在“環境污染和生態破壞責任”章專設第1234條規定了生態環境損害的修復責任。這一重要條款，必將在實踐中發揮重要作用。

明確了生態環境損害修復責任的構成要件。具體包括：行為人違反國家規定﹔行為人實施了污染環境或破壞生態的加害行為﹔存在生態環境本身的現實損害﹔行為人的加害行為與生態環境損害之間具有因果關系﹔被損害的生態環境能夠修復。此外，該種責任是否採用過錯責任歸責原則，從該條“違反國家規定造成生態環境損害”的表述即可推出行為人知道或應當知道國家有關保護生態環境的規定而違反之的“潛台詞”，故推知應適用過錯責任原則。就歸責原則而言，民法典第1229條與第1234條、第1235條分別構成一般與特殊規定之關系。

明確了生態環境損害修復的本位責任和替代責任。即生態環境能夠修復的，侵權人應在合理期限內承擔修復責任，並以此為首選的本位責任﹔若能修復但侵權人未在期限內修復的，國家規定的機關或者法律規定的組織可以自行或者委托他人進行替代修復，並由侵權人負擔所需全部費用，此即為備選的替代責任。

明確了生態環境損害修復的責任主體和請求權主體。滿足前述生態環境損害修復責任構成要件的主體即為“侵權人”，是法定責任主體﹔“國家規定的機關或者法律規定的組織”則是請求權主體，結合前述現行法律、司法解釋等，目前這類請求權主體的類型應包括檢察機關，環保社會組織，省級、市地級人民政府及其指定的相關部門、機構或受國務院委托行使全民所有自然資源資產所有權的部門等。

該章第1235條明確列舉了生態環境損害的賠償責任及范圍。結合前一條進行體系解釋，生態環境損害能夠修復的，作為賠償責任請求權主體的“國家規定的機關或者法律規定的組織”有權請求構成生態環境損害修復責任的侵權人承擔過渡期損害賠償責任，即賠償生態環境受到損害至修復完成期間內存在的因生態服務功能喪失而導致的損失。若生態環境損害無法修復的，則請求權人有權請求構成生態環境永久性損害賠償責任的侵權人賠償“生態環境功能永久性損害造成的損失”。這類責任的構成要件包含前述生態環境損害修復責任構成要件的前4項，並應同時滿足“生態環境損害無法修復”這一要件。此外，對前述兩種賠償責任，在求償時也可同時要求賠償合理、必要的“生態環境損害調查、鑒定評估等費用”“清除污染、修復生態環境費用”和“防止損害的發生和擴大所支出的合理費用”。

民法典第1234條和第1235條使得指向救濟生態環境損害的環境民事公益訴訟和生態環境損害賠償獲得了最起碼的實體法依據。除此之外，鑒於這兩條規定已納入造成“環境污染”或“生態破壞”應承擔的法律責任這一章名的法定應有外延，使得旨在救濟生態環境損害的環境民事公益訴訟和生態環境損害賠償訴訟得以准用同一章的相關條款，包括加害原因行為涵蓋污染環境和破壞生態兩類（第1229條）﹔舉証責任倒置（第1230條）﹔按份責任劃分規則（第1231條）﹔違反法律規定故意加害的懲罰性賠償責任（第1232條）﹔向有過錯第三人和侵害人選擇求償，及侵權人追償權（第1233條）。基於該章立法體系的前述解釋路徑，有望緩解現行環境公益救濟司法的實體法依據匱乏之困境，相對於現行部分司法解釋的擴張解釋更具合理性。

三

黨的十九屆四中全會對“堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生”作出系統安排，彰顯了生態文明制度體系在推進國家治理體系和治理能力現代化中的重要意義，為提升生態環境治理現代化提供了行動指南。生態環境治理現代化離不開“政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”。民法典生態環境損害責任相關條款為負有監管和保護職責的機關通過公益訴訟或生態環境賠償，以最嚴格法治追究加害人承擔責任提供了更有力的法律保障﹔用益物權行使的綠色義務、合同履行的綠色附隨義務等綠色條款為企業和公民明確了民事行為的綠色指引﹔生態環境損害責任條款也有助於公眾通過公益訴訟更加有效地參與環境共治。

此外，提升生態環境治理現代化水平，也需要生態環境執法與環境司法互相支撐、互為保障。民法典生態環境損害修復和賠償責任等綠色條款以追究損害責任為導向，有助於強化違法擔責，提高違法成本，及時修復生態環境，並以嚴格法律責任威懾潛在加害人，防范損害發生。這部烙有綠色印記的民法典，必將助推司法機關結合民事法律救濟環境公共利益，為以行政手段為主的傳統生態環境治理方式提供有效補充。

（作者：竺效，系中國人民大學法學院教授、首都發展與戰略研究院研究員）