嚴明生態環境保護責任制度

習近平總書記近日在山西調研時指出，“要牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念”“統籌推進山水林田湖草系統治理”“加快制度創新，強化制度執行，引導形成綠色生產生活方式，堅決打贏污染防治攻堅戰”。習近平總書記作出的這一系列重要指示，再次表明了堅持生態文明建設，走生態優先、綠色發展之路的決心和意志。黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》將“堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生”單列一章，提出了“嚴明生態環境保護責任制度”的重點任務。生態環境保護責任制度貫穿了源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的生態文明建設全過程，是生態文明制度體系中的一項基礎性制度，是貫徹落實習近平生態文明思想的具體實踐和制度保障。要實現環境治理體系和治理能力現代化，加快建設美麗中國，促進人與自然和諧共生，就必須堅持鞏固、完善發展、嚴格執行生態環境保護責任制度。

1.嚴明生態環境保護責任制度的緊迫性

習近平生態文明思想作為新時代生態文明建設的根本遵循和行動指南，深刻回答了為什麼建設生態文明、建設什麼樣的生態文明、怎樣建設生態文明等重大問題。黨的十八大以來，我們黨圍繞生態文明建設提出了一系列新理念新思想新戰略，開展一系列根本性、開創性、長遠性工作，生態文明理念日益深入人心，污染治理力度之大、制度出台頻度之密、監管執法尺度之嚴、環境質量改善速度之快前所未有，推動生態環境保護發生歷史性、轉折性、全局性變化。比如，生態文明績效評價考核和責任追究制度基本建立，生態環境和自然資源管理體制改革取得重大突破，生態補償財政轉移支付制度持續推進，自然資源資產產權制度改革、國土空間規劃和用途統籌協調管控制度改革等重大基礎性改革邁出重要步伐，等等。這些成果彌足珍貴、來之不易，我們必須堅持鞏固、持續深化。

中央深改委第十一次會議審議通過了《關於構建現代環境治理體系的指導意見》，指出要以環境治理體系和治理能力現代化為目標，建立健全領導責任體系、企業責任體系、監管體系等7個體系。7個體系的關鍵是落實各類主體責任，最終都要落到生態環境保護責任制度實踐上來。新冠肺炎疫情不可避免會對經濟社會造成較大沖擊，當前形勢越是嚴峻復雜，我們越要以改革促進制度建設和治理效能更好轉化融合，健全生態環境保護責任制度，完善環境治理體系，明晰和壓實政府、企業、公眾等各類主體權責，暢通參與渠道，形成全社會共同推進生態保護和環境治理的良好格局。

黨的十九大將污染防治攻堅戰作為決勝全面建成小康社會的三大攻堅戰之一，強調要著力解決突出環境問題。為打好打贏污染防治攻堅戰，以習近平同志為核心的黨中央多次出台重要文件進行部署，並開展了兩輪中央生態環境保護督察及“回頭看”。比如，近期召開的中央深改委第十三次會議審議通過了《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃（2021－2035年）》，科學統籌謀劃布局生態修復和污染防治工作。我們要嚴明生態環境保護責任制度，確保實現污染防治攻堅戰階段性目標，為決勝全面建成小康社會圓滿收官奠定堅實生態環境基礎。

2.嚴明生態環境保護責任制度的根本保証和目標取向

堅持黨的全面領導。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢。要堅持和加強黨的全面領導，堅決落實“黨政同責、一崗雙責”，切實把黨的全面領導有力有效貫徹到生態環境保護責任制度構建全過程、生態環境保護履責追責問責各方面。同時，要充分發揮好黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，充分利用我國社會主義制度集中力量辦大事的政治優勢，最嚴密構建和最嚴格執行生態環境保護責任制度，加快建設美麗中國。

堅持以人民為中心。良好的生態環境是最普惠的民生福祉。習近平總書記指出：“環境就是民生，青山就是美麗，藍天也是幸福。”要堅持把民之所望作為政之所向，嚴明生態環境保護責任制度，動員各方力量，重點解決好老百姓身邊的突出生態環境問題，加大力度提供更多更優質生態產品，在生態環境上充分彰顯社會公平正義。同時，生態文明是全社會共建共治、共享共有的事業，嚴明生態環境保護責任制度也必須依靠群眾、發動群眾，建立健全群眾參與、評價和監督生態文明建設的機制，形成多元參與、良性互動的格局。

聚焦生態環境改善。我國生態系統較為脆弱，資源環境約束日益趨緊，生態環境質量持續好轉、穩中向好的基礎尚不牢固，國土空間治理能力也有待提升。要圍繞實現生態環境根本好轉的目標，通過嚴明生態環境保護責任制度，一方面，加大力度推進生態修復、污染治理，解決好存量問題，提升資源環境承載力﹔另一方面，踐行綠水青山就是金山銀山理念，從源頭上實現綠色轉型，降低資源消耗、減少污染排放、防止生態破壞，解決好增量問題，走綠色發展之路。

突出系統集成協同。生態環境具有“山水林田湖草生命共同體”特征，需要按照生態系統的整體性、系統性以及內在規律，抓住山水林田湖草和人之間不可分割的內在規律，從系統工程和全局高度，統籌兼顧、整體施策。生態環境保護責任制度貫穿了生態文明建設和生態文明體制改革全過程，涉及政府、市場、社會等各方責任主體，更需要堅持系統集成協同的基本原則和工作思路，健全行政、市場、法治、科技等多種手段綜合運用體制，完善財政、稅收、產業、投資、區域等政策協同發力機制，讓各項舉措有機銜接、融會貫通。

3.嚴明生態環境保護責任制度的現實路徑

明責知責是前提。各類主體應該清楚明白自己在生態環境保護中的責任與擔當。首先，明晰各級政府的財政事權和支出責任，真正在生態環境保護中形成權責清晰、上下協調、空間均衡、分配有效的生態公共品供給制度。由於生態產品與服務的受益范圍差異大，並且具有強烈的外部性，中央政府應該主導全國性和跨區域的生態產品與服務的供給，明確中央對地方一般轉移支付的事權范圍和財政支出責任﹔在地方上下級政府和地區之間的縱向事權與橫向責任的界定上也要按照匹配原則明確省以下一般轉移支付和地區間橫向轉移支付支出責任的落實，明確制定不同層級政府的事權清單和與之對應的支出責任清單。通過財政支出的數量對支出責任進行量化，更加精准地落實和評價生態環境保護責任制度。其次，明晰市場主體和社會公眾的責任。企業是法律法規規定的污染防治責任主體，承擔了生態環境保護的主體責任。社會組織和公眾既是生態環境保護中的直接實施者，也是社會秩序的監督者、組織者，對政府、企業的行為起到監督作用。最后，科學界定政府和企業在生態環境保護中的邊界。特別是要健全自然資源資產產權體系，明確產權主體，完善自然資源資產價格形成機制。通過在實物量統計核算比較精准的基礎上科學編制自然資產負債表，通過自然資源資產表的實物量和價值量的核算，既可以明晰地方政府部門以及主要責任人的自然資源保護的保值增值責任，又可以體現市場主體、社會公眾作為產權主體時的保護成效。

履責盡責是關鍵。推動各類主體履責盡責，是嚴明生態環境保護責任制度的關鍵。首先，財政是各級政府履責盡責的物質基礎，也是推動政府履行主導責任的有效手段。受疫情等多方因素影響，地方財政保基本民生、保工資、保運轉的特征更加明顯，更需要提高生態環境保護領域財政資源配置效率。廣泛推進財政綠色支出預算績效評價和考核制度，通過大數據、互聯網技術實現財政綠色支出績效考評的雲計算、雲服務。認真履行生態環保資金支出者使用者的責任，嚴格落實花錢必問效、無效必問責，真正從源頭上管好用好財政綠色支出。與此同時，生態環境是跨區域的公共品，需要不同層級、不同區域的政府目標同向、責任共擔。因此，要聚焦責任共擔、效益共享、合作共治，有效建立跨區域生態環境保護長效機制，構建區際利益補償機制和縱向生態補償機制，完善財政轉移支付制度，不斷提升對重點生態功能區轉移支付的有效性。其次，在體制機制建設中推動企業履行主體責任。特別要聚焦生態環境保護的監測評價基礎能力建設，通過健全生態環境監測統計評價制度，加強生態環境監測網絡建設，構建科學、獨立、權威、高效的生態環境監測、統計和評價工作機制，實現生態環境質量監控預報預警，並完善與生態環境質量挂鉤的財政獎補政策，倒逼企業主動扛起法律法規規定的污染防治主體責任。最后，在完善制度設計中提高社會組織和公眾參與積極性。完善公眾參與機制，拓寬公眾參與渠道，全面推進政務公開，積極推行環保志願者等公益活動機制，大力發展環保公益組織，建立健全論証會、聽証會等政府公眾溝通機制。

追責問責是手段。打好打贏污染防治攻堅戰、推動生態環境根本好轉是全黨和各級政府的政治責任、政治任務。首先，切實強化全面從嚴治黨的政治擔當，對黨政部門破壞生態環境或對生態環境保護不力的行為，從嚴進行政治追責問責。就公共財政資金的使用來說，要加強財政支出績效評價結果的約束作用，對違規違法使用甚至過失使用等財務行為進行經濟追責和行政法律懲戒。其次，建立針對市場主體和社會公眾的，以經濟懲戒和賠償為中心的經濟追責和法律問責聯動制度。對企業和社會個體在生產生活中造成的水、大氣、土壤污染等進行經濟法律追責問責，大幅提高環境損害成本。同時，也要積極引導社會力量參與環境保護執法，依法保障其行使提起環境公益訴訟等權利，構建政府專業執法和社會組織個人協同監督的追責問責網絡。最后，加強追責問責工作隊伍和工作機制建設，把查處違法行為的責任壓實。組建統一的生態環境保護綜合行政執法隊伍，推進行政執法與司法銜接，推動執法重點向基層下沉，強化屬地執法，創新執法方式，堅定不移地打擊各類生態環境違法行為。有效銜接、協同推進生態環境損害賠償制度、生態環境公益訴訟制度等制度建設，嚴格實行生態環境損害責任終身追究制度，明確生態環境損害責任終身追究的實施主體和責任承擔主體，統一規范責任終身追究的標准和程序，健全責任倒查機制，完善配套法律制度。

（作者：蔣金法 京方程。蔣金法系江西財經大學黨委副書記﹔蔣金法 京方程均系江西省中國特色社會主義理論體系研究中心特約研究員。本文系國家社會科學基金重大項目“建構基於生態文明建設的公共財政體制研究”〔15ZDB159〕階段性成果）