五年規劃與中國發展奇跡

京張高鐵是國家及北京市“十三五”規劃的重點建設項目，圖為中鐵七局工作人員在京張高鐵北京北動車所巡視檢查。新華社記者 馬寧 攝

政府工作報告提出，今年要編制好“十四五”規劃，為開啟第二個百年奮斗目標新征程擘畫藍圖。凡事預則立，不預則廢。五年規劃是中國經濟社會發展的指南，是引導各項具體經濟、社會政策的綱領。從1953年至今，中國已制定和實施了十三個五年計劃/規劃。

新中國發展取得了巨大成就，用幾十年時間走完了發達國家幾百年走過的工業化歷程，成為世界第二大經濟體。1952至1978年間年增長率達6.1%，1979至2019年經濟增長率達9.4%，創造了人類經濟增長史上規模最大、速度最快與持續時間最長的高速增長奇跡。同時，中國實現了經濟社會政治文化生態的全方位發展。70年過去了，中華民族迎來了從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍。中國在發展歷程中，始終堅持國家規劃制度，並持續地進行轉型，不斷發揮其推動國家發展的顯著優勢。

引領中國實現了階段性、跨越式發展

建設時期的五年計劃對於國民經濟社會發展起到了大推動作用。新中國的工業化是從“一窮二白”起步的，當時中國的人均GDP隻有119元，工業比重很低，資本極度匱乏，1952年人均儲蓄隻有1.5元，中國不可能走西方發達國家走過的通過殖民、掠奪等方式來完成工業化原始積累的老路，隻能依靠計劃體制集中全社會的有限資金來發動與推進工業化，使得中國經濟發展突破低水平均衡陷阱。這一時期我們保持了很高的積累率，大量資金投入到增長的基礎部門，對基礎設施、工廠建設進行大規模投資，國家大約投入了7000多億元資金，建設了3000多個大中型項目，這消除了增長瓶頸，促進了經濟起飛﹔超越了簡單的比較優勢發展模式，在西方經濟封鎖的條件下，將重工業作為優先發展部門，建立了具有自主能力的、獨立完整的工業體系。推動了工業化快速發展，1953至1978年間，工業年增長率達到了11.4%，工業比重每年平均提高1個百分點。五年計劃能夠引導有限的社會資源向弱勢群體流動，通過糧食統購統銷、農村合作醫療、普及初級教育等方式，在收入水平較低的情況下，很大程度解決了幾億人民的基本民生問題。

改革開放初期的五年計劃為市場經濟轉型提供了穩定機制。改革開放后，與蘇聯東歐前社會主義國家的“休克療法”不同，中國走了一條漸進的市場經濟轉型道路。通過指令性計劃、指導性計劃、市場調控三條軌道並行，並逐步縮減指令性計劃與指導性計劃的范圍，擴大市場調控的范圍，逐步減少計劃對於微觀經濟的直接干預，逐步向市場經濟過渡。計劃軌道為經濟體制轉型提供了穩定機制，保障了關系國計民生的經濟部門穩定，避免了轉軌國家普遍出現的惡性通貨膨脹、商品短缺、國有資產大規模流失、經濟增長出現漫長衰退期的現象。

市場經濟體制時期的五年規劃起到了發展調控的功能。五年規劃不是凱恩斯主義經濟學意義上的宏觀調控工具，而是對於宏觀調控起到戰略導向功能的發展調控工具，為國家發展提供指引與調控的宏觀框架。宏觀調控主要針對的是成熟經濟體的周期性波動，進行相機抉擇的財政政策與貨幣政策調整，而發展調控則是綜合運用目標治理、項目制、政策籃子等一攬子綜合手段，對發展經濟體的發展方向、速度與模式進行調控，以實現特定時期的發展目標。

黨的十八大以來，五年規劃的發展調控功能進一步強化。市場經濟條件下的規劃定位進一步明晰，一是市場主體的行為導向﹔二是政府履行職責的重要依據﹔三是全國各族人民的共同願景。發展規劃的戰略導向功能更加明確，推動構建規劃定方向，財政做保障，金融為支撐，其他政策相協調的宏觀政策協調機制。規劃體系進一步理順，推動構建國家發展規劃發揮統領作用，空間規劃發揮基礎作用，專項規劃和區域規劃發揮支撐作用，下位規劃服從上位規劃，下級規劃服務上級規劃的規劃體系。

推動中國經濟發展走向更高水平的均衡

供需均衡。市場並不能自發地實現總供給與總需求的均衡，這也是資本主義經濟周期性危機的根源。規劃通過發展戰略選擇能夠促進總供給與總需求的平衡，拉動經濟增長，降低經濟增長波動性。改革開放初期，我國處於消費品短缺經濟階段，頭幾個五年計劃大力發展農業、輕工業，滿足了人民的消費需求。20世紀90年代末以后出現了消費品過剩，通過擴大投資，發展重工業，推動了新一輪的經濟增長。“十三五”時期，通過推進供給側結構性改革，削減了無效供給，提升了有效供給，促進了市場出清。“十四五”時期，中國有效需求不足將成為突出挑戰，需要通過積極政策擴大有效需求，以實現新的均衡。

時間均衡。短期理性的事情，長期未必理性，反之亦然，短期的消費者利益最大化不等於長期的人民福祉最大化。與市場隻關注短期不同，規劃能夠兼顧短期長期，實現時間均衡。規劃體制使得中國政策能夠長遠謀劃、長遠布局，例如，改革開放前30年的一代人通過節衣縮食，艱苦奮斗共同去建設一個強大的國防體系、獨立完整的工業體系與國民經濟體系，這為改革開放后40年的中國成為世界工廠奠定了基礎。“十四五”規劃是強國階段與邁向第二個百年奮斗目標的開局規劃，需要前瞻性謀劃一批為實現2050年強國目標奠定基礎的重大工程與制度安排。

空間均衡。長期以來，國家計劃就需要考慮人口、產業布局與資源空間分布的均衡，而主體功能區規劃則在更大范圍內考慮人口、產業、資源、生態等要素在空間上分布的均衡，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發與禁止開發。“十四五”空間均衡核心是要充分實現空間規劃的基礎作用，真正將不同類型規劃的空間布局整合到統一藍圖中，實現有序的空間治理。

生態均衡。自然生態系統的均衡經常被破壞，這主要由於人類的過度開發活動造成的，同時也有自然因素自身的作用，在恢復生態平衡上，市場機制是失靈的，需要用規劃之手，積極加以引導。開發活動不能超越自然資源的承載力，逐步由以需定供轉向以供定需，根據水、環境容量等自然要素供給能力來確定開發強度。從擴大生態赤字轉向積極推動生態反哺，通過生態投資，實現生態保護、生態修復與生態文明建設。推動不同生態要素的均衡，構建山水林田湖草生命共同體。

內外均衡。發展不但是國內市場的小循環，同時還有國內與國際的大循環，需要在全球范圍內考慮供需均衡，外部宏觀條件經常是不確定的，不能隻依靠市場的力量，而是需要規劃進行前瞻性地謀篇布局。例如，“九五”計劃以后我國就出現了國內資源短缺的約束，由資源淨出口國變為淨進口國，2000年就明確提出了充分運用國內國際“兩種資源、兩個市場”。今天，國內市場已經面臨著嚴重的有效需求不足問題，需要通過布局國內國際兩個生產、兩個市場，推動國內國際相互促進的兩個大循環。國內循環要穩定優化產業鏈，擴大有效需求，國際大循環要面向“一帶一路”國家推進資源品——制造業的大循環，制造業——建設項目大循環，農產品、輕工業品——消費市場的大循環，生產服務業——貿易投資的大循環。

體現了中國規劃制度的顯著優勢

戰略引領優勢彌補了市場的短視性。五年規劃使得中國決策站得更高、看得更遠、看得更全面，五年規劃制定期間幾上幾下的集思廣益過程，就是戰略共識形成的過程，五年規劃實施過程也是戰略理念引領發展過程，更是制度落實落地的過程。例如，在“十三五”規劃中提出的五大發展理念，就深刻引領了中國經濟發展由高速度向高質量轉型，五年規劃戰略引領優勢，彌補了市場的短視性。

目標治理優勢彌補了市場的分散性。五年規劃的目標一旦通過，就轉化為國家意志，需要集中各方資源、動員各方力量，各部門各領域綜合發揮作用，實現資源的整合，從而形成一種強大的合力，使各部門、各領域共同促成目標的達成。通過對歷次五年（計劃）規劃目標實現情況進行評估，總體而言，中國具有很強的國家目標實現能力，雖然其中有好有差，但是總體上實現了目標，而且改革開放以后總體上比改革開放之前完成情況要好，而且完成率趨於上升，“十一五”規劃22個指標完成了20個，“十二五”規劃24個指標完成了23個。“十三五”規劃由於受突如其來的新冠肺炎疫情影響，預計25項指標能夠實現20項。強大的目標治理能力，使得中國能夠形成全社會的合力，彌補市場的分散性，推動國家發展每五年上一個大台階。

規劃調控優勢彌補了市場的盲目性。市場是分散性運用機制，規劃是整體性運用機制，基於分散知識的市場微觀均衡並不能實現宏觀協調，規劃在宏觀層面調控了國家發展的整體方向。規劃彌補了市場機制在宏觀層面的盲目性，彌補了市場在非純私人品資源配置上的失靈，提高了國家發展的方向性與統籌性，提高了社會總體的資源配置效率。

總之，中國走的是社會主義市場經濟的新路，與自由市場經濟不同的是，我們有國家發展規劃，能夠發揮規劃和市場經濟有機結合的顯著優勢。

（鄢一龍 作者系清華大學國情研究院副院長）