打贏脫貧攻堅戰是治理能力現代化的成功實踐

現代化是人類社會近代歷史發展進程中的重要主題。當前，國家治理能力現代化己成為世界各國關注的焦點。中國實施改革開放四十多年來，社會主要矛盾發生顯著變化，這對於中國共產黨推動國家治理體系與國家治理能力現代化提出了新的挑戰和要求。2013年，中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議正式提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”這一時代命題。習近平總書記指出：“我們的國家治理體系和治理能力總體上是好的，是有獨特優勢的，是適應我國國情和發展要求的。同時，我們在國家治理體系和治理能力方面還有許多亟待改進的地方，在提高國家治理能力上需要下更大氣力。”隨后，黨的十八屆四中全會進一步明確指出，中國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現，並提出“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”的總體目標。可以說，推進國家治理現代化是全面深化改革的必然要求，為中國推動國家治理提供了前進的方向和道路。

堅持以人民為中心的發展思想，不斷保障和改善民生、增進人民福祉，走共同富裕道路是中國國家制度和國家治理體系的顯著優勢。作為社會主義國家，不同於西方傳統意義上依賴社會福利減貧的路徑模式，我國自新中國成立以來就形成了以國家行政力量為主導的減貧實踐模式，即充分發揮社會主義制度優勢和政治優勢，將政府外部干預與貧困地區貧困人口自力更生相結合，推動貧困地區經濟社會整體發展以及貧困人口脫貧致富，從而實現共同富裕。因此，中國的貧困治理是國家治理的重要組成部分。一方面，國家治理現代化水平影響和制約著貧困治理現代化水平，減貧成功與否有賴於制度建設及社會環境的健全和完善﹔另一方面，貧困治理也影響著國家治理體系和治理能力現代化水平，有效的貧困治理能夠推進國家治理體系和治理能力的現代化。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央著眼於全面建成小康社會，把脫貧攻堅工作納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，全面打響脫貧攻堅戰。在此過程中，中國脫貧攻堅取得了顯著成效，形成了具有中國特色的貧困治理體系，並與國家治理相互促進、相互推動，脫貧攻堅治理實踐為國家治理體系和治理能力現代化提供了成功經驗和示范。

作為我國貧困治理的成功案例，脫貧攻堅是新時代國家治理的重要組成部分

貧困問題是世界各國特別是發展中國家經濟社會發展過程中面臨的共同挑戰。自18世紀以來，西方有關貧困的認知逐漸從個人問題轉向社會公共問題，在國家干預主義思想下，解決貧困問題成為各國重要的責任，貧困及其緩解開始成為一種國家建構，世界各國在發展過程中形成了相應的反貧困話語體系、制度安排以及專門性的組織機構等。自新中國成立以來始終致力於在推動經濟社會發展的整體進程中解決農村貧困問題，經歷了從救濟式扶貧、廣義扶貧到建立正式扶貧制度、推行區域瞄准的開發式扶貧、扶貧瞄准對象的村級轉移和參與式扶貧、扶貧開發與社會保障“兩輪驅動”、精准扶貧等不同發展階段，取得了顯著成效，走出了一條具有中國特色的貧困治理道路，逐漸構建起中國的貧困治理體系。

中國的貧困治理可以理解為政府、市場以及社會等多方主體共同參與下，協調調動各項資源，合力幫助貧困人口實現消減貧困目標的過程和狀態。即在政府的主導下，充分調動全社會力量和資源形成合力，針對具體的貧困問題採取相應的減貧舉措，從而消減和擺脫貧困。在宏觀層面，貧困治理涉及政府、市場、社會三者在解決貧困問題中的關系和責任，為消除貧困所採取的戰略和政策工具以及貧困治理過程中的責任和問責﹔在微觀層面，則涉及對貧困的識別、分析、監測和評估等一系列行動模式。因此，從本質上來看，貧困治理是一個社會再動員、再組織和再塑造的過程，內在地蘊含於國家治理體系當中。

當前全面建成小康社會背景下的脫貧攻堅，不僅對貧困治理體系的進一步完善提出了全新要求，也明確將貧困治理納入國家治理體系當中，提出以脫貧攻堅統攬經濟社會發展全局，把脫貧攻堅作為頭等大事和第一民生工程推進等。一方面，全面建成小康社會，困難群眾不落一戶、不落一人。因而實現脫貧攻堅目標是解決現階段農村經濟社會發展過程中突出性問題，決勝全面建成小康社會的重要內容。黨的十八屆四中全會提出將“堅持和完善統籌城鄉的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要”作為推進國家治理體系和治理能力現代化的具體要求。在此意義上，脫貧攻堅是當前統籌城鄉發展的重要內容和迫切任務，是當前全面建成小康社會的必要條件，是國家步入經濟發展新常態下的戰略抉擇，是滿足人民美好生活需求的必經之路。另一方面，長期以來，國家主導成為中國農村貧困治理的顯著特征和總體性要求，即堅持“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的政策原則和管理體制。從中國共產黨執政和政府過程行為的視角看，脫貧攻堅是國家自上而下進行的社會治理過程，也是充分發揮社會主義制度優勢的集中體現，內在地成為國家治理體系的重要內容。同時，脫貧攻堅階段的貧困治理體系在習近平總書記關於扶貧開發工作重要論述指引下，以精准扶貧精准脫貧的基本方略不斷優化提升貧困治理的投入、動員、實施、監督、評估和考核體系，貧困治理的現代化水平和治理能力得到顯著提升。

脫貧攻堅的制度安排和實踐經驗，有效推動了國家治理體系的進一步完善

國家治理體系和治理能力的現代化，本質上要求國家治理適應時代發展，符合國家經濟社會發展的整體要求，通過創新國家治理的方式和手段，積極回應國民社會生活需求，推動國家治理體系制度化、科學化、規范化，從而取得顯著的治理成效。就中國而言，國家治理現代化具有兩個層面的涵義：一是制度層面，要求國家治理制度設計和制度結構安排的科學化、合理化，突出治理體系的現代化﹔二是治理能力層面，要求實現國家治理能力的現代化，即作為治理主體的國家在治國理政過程中所具備的能力和水平。

中國農村貧困治理經歷了從非制度化到制度化的演進歷程。在此過程中，中國逐漸形成了有關農村扶貧開發的職能機構——國務院扶貧開發領導小組，並推動實施開發式扶貧、集中連片區域開發等系列舉措。農村貧困治理從新中國成立之初普遍性的社會救助逐漸走向專門性、系統性的扶貧開發制度體系。當前中國打贏脫貧攻堅戰進程中，國家提出精准扶貧精准脫貧基本方略作為農村貧困治理的主要制度安排，並逐步形成了有關精准扶貧對象識別、幫扶、退出、考核、評估等一系列的政策建構，以及堅持黨的集中統一領導、堅持全國一盤棋，發揮中國特色社會主義制度優勢以及集中力量辦大事優勢，有效推動了國家治理體系的完善。

總的來看，中國脫貧攻堅制度體系的頂層設計，突出強調各級政府都要承擔起責任，發揮好中央和地方“兩個積極性”，形成上下聯通、高效協同的管理體制。按照習近平總書記“五級書記一起抓扶貧”的指導思想，各省自上而下地形成了省、市、縣、鄉、村五級書記一起抓扶貧的領導責任體制。部署東西部協作扶貧、定點扶貧，以及社會各界合力攻堅，不僅有效增強了國家貧困治理體系的資源動員能力，也不斷推動著貧困治理領域的改革創新。同時，建立了與脫貧任務相適應的投入體系，解決好資金、資源的問題，保障脫貧攻堅各項目標如期實現。在實施體系層面，國家提出“六個精准”“五個一批”實施路徑，包括在貧困地區實施基礎設施建設、產業發展、就業培訓、生態建設、醫療健康服務、公共文化服務、社會保障等多項舉措。在監督考核層面，逐步建立起比較完善的脫貧攻堅監督和考核評估體系，運用多種形式、相互配合的監督、考核和評估制度和方法，對脫貧攻堅政策和規劃的落實情況、扶貧對象識別、政府扶貧績效、財政專項扶貧資金和貧困退出等進行考核評價。由此，中國脫貧攻堅形成了包含責任體系、組織體系、投入體系、動員體系、政策體系、監督體系、考核體系等在內的“四梁八柱”，不僅為決勝脫貧攻堅戰、全面建成小康社會提供了有力的制度支撐，也促進了國家治理體系的進一步完善。脫貧攻堅治理體系在實踐中不斷調整完善，具有鮮明的創新性、科學性、指導性。基於此，國家各項治理的體制機制得以完善，基層社區治理能力得以加強，社會成員協作得到推進，從而強化了黨的執政能力建設，鞏固了黨的執政基礎。

脫貧攻堅中貧困治理體系的創新發展，推進了國家治理體系和治理能力現代化

新中國成立七十年來，中國政府主導的扶貧開發工作取得了顯著成效，同時也推動世界減貧事業的發展。伴隨著扶貧工作進入“啃硬骨頭、攻堅拔寨”的沖刺期，中國仍面臨嚴峻的貧困問題。一方面，剩余貧困人口大多分布在一些深度貧困地區，自然條件惡劣、發展資源不足、經濟基礎薄弱是其主要特點，在幫扶政策和方式上，對扶貧政策及其執行方式的精細化、專業化水平要求較高﹔另一方面，在以往國家大力持續投入扶貧財力和人力資源的現實情況下，需要進一步創新和提升扶貧開發工作的方法和效率，以充分發揮國家主導扶貧開發的制度效用。

黨的十八大以來，習近平總書記提出精准扶貧精准脫貧基本方略，中國國家貧困治理體系經歷了一系列調整創新，在信息汲取能力、政治保障和制度保障能力、綜合回應能力、資源動員能力以及政策執行能力等方面都有顯著提升。可以說，以精准扶貧為主的有關脫貧攻堅的一系列制度安排和實踐策略是中國貧困治理體系因應新時期減貧形勢變動和打贏脫貧攻堅戰“時代呼喚”所作出的戰略調整，其實踐過程是國家貧困治理體系現代化和治理能力提升的過程，也是進一步推動中國國家治理能力現代化的過程。

具體而言，中國脫貧攻堅進程中，著力構建起政府、市場、社會協同參與的“大扶貧”格局，綜合發揮政府、市場、社會在貧困治理中的作用，進一步提升政府的資源整合能力和社會動員能力﹔利用市場機制“看不見的手”進行宏觀層面的資源配置，通過促進貧困地區經濟發展，實現帶動貧困人口脫貧致富的“涓滴效應”﹔發揮社會組織靈活、高效的特點和優勢，使其在幫扶救助特殊貧困地區及特殊貧困人口過程中發揮專業性、補缺型作用。在政策供給層面，提出以“繡花”功夫強化“因村因戶因人施策”，解決幫扶措施不精准的問題，提高貧困治理的精細化管理水平。圍繞“五個一批”實施路徑，各地貧困地區因地制宜，創新形成了“扶貧車間”“消費扶貧”“電商扶貧”“構樹扶貧”等一系列精准扶貧模式，不僅彰顯了政府對於貧困地區和貧困戶多元化、差異化需求的綜合性回應能力，也凸顯了基層政府高效、創新的政策執行能力。同時，通過精准扶貧實施過程中簽訂目標責任狀、層層壓實責任以及嚴格的精准考核和評估機制，脫貧攻堅治理實踐進程充分發揮了中央和地方的積極性、創造性，有效提升了脫貧攻堅治理體系在不同貧困地區應對不同貧困問題的適應性和執行力，集中體現了中國國家治理體系將社會主義制度與市場經濟有機結合，不斷解放和發展社會生產力，以及堅持改革創新、與時俱進，善於自我完善、自我發展的顯著優勢。

貧困治理的成功實踐為國家治理體系和治理能力現代化提供了經驗

新時代中國脫貧攻堅取得了顯著成效，也充分彰顯了中國共產黨的執政宗旨以及國家制度和國家治理體系具有多方面的顯著優勢。在此過程中，以精准扶貧、政府主導為主要理念和特征，中國積累了豐富的減貧實踐經驗，進一步推動中國特色貧困治理體系的豐富和完善，這為提升國家治理體系和治理能力的現代化提供了經驗。

貧困問題是一項復雜的、與整個經濟社會系統密切相關的問題和現象，其在人類社會發展過程中不僅具有經濟、社會、文化、心理等不同的表現形式，在致貧原因的討論上也形成了道德缺陷致貧說、資源匱乏致貧說、制度結構致貧說、文化心理致貧說等不同解釋觀點，因此解決貧困問題的方式亦在不斷創新和發展，從而走向了更加多元化、多層次、多維度的綜合性治理方式。中國農村扶貧開發進程中，逐漸形成了經濟開發與社會保障並重的扶貧“兩輪驅動”舉措。特別是脫貧攻堅階段，中國提出實施精准扶貧精准脫貧基本方略，以綜合性減貧策略回應發展中國家貧困問題的復雜性和艱巨性。當前中國的貧困治理體系，強調精准識別、精准幫扶，提出因地制宜，因人、因戶、因村施策，針對貧困人口不同需求採取更加具有針對性的扶貧措施，提高扶貧資源供給與貧困人口需求的銜接度。由此，“精准”或者說“精細化”成為當前中國國家治理體系建設當中重要的實施策略和目標取向，不僅強調政府政策供給與政策需求的匹配度和針對性，也強調了提升政策的綜合性，應對人民群眾多元化、差異化需求的重要意義。

同時，中國注重發揮政府在減貧中的主導作用，通過落實“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的管理體制，由政府主導貧困人口識別、幫扶、退出、評估的各個階段，精准扶貧轉化成為地方政府的中心任務，同時打破以往政府內部行政治理條塊之間的明確界限，動員起各個部門的資源和力量投入到脫貧攻堅進程中，有效提升了地方政府的統籌整合能力和資源配置能力。通過實施駐村幫扶、“第一書記”等制度安排，促使黨員干部深入貧困地區基層前線，切實幫助貧困地區開展精准扶貧，不僅助力貧困地區改變貧困現狀，提升基層治理水平，也進一步密切了黨群關系、干群關系，鞏固了中國共產黨的執政基礎，成為新時代中國貧困治理進程的顯著特色和成功經驗，集中體現了“緊緊依靠人民推動國家發展的顯著優勢”。這對於國家其他發展領域治理體系和治理能力的現代化產生了積極的借鑒和示范意義。

國家治理能力“是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面”。我國自新中國成立之日起開始了消除貧困、改善民生的實踐探索，特別是20世紀80年代正式啟動了有組織、有計劃、大規模的扶貧開發進程，減貧發展成為國家治理的重要組成部分。實踐過程中，中國政府主導下的扶貧開發取得了突出成就，逐步形成和建立了具有中國特色的貧困治理體系。當前，新時代脫貧攻堅的治理實踐伴隨著中國經濟社會發展步入新常態、社會主要矛盾發生重大轉變以及全面建成小康社會進程，中國對扶貧開發作出的最新戰略安排內在地成為國家治理體系的一部分。同時，脫貧攻堅進程中形成的一系列制度安排以及實踐策略模式，提升了國家治理體系以及治理能力的現代化水平，其實踐經驗為國家治理體系和治理能力現代化提供了經驗。同時，我們也要清醒地認識到，中國脫貧攻堅治理實踐仍然處於不斷完善發展的動態過程之中，需要進一步的實踐檢驗和理論提升，而脫貧攻堅治理實踐經驗的可持續性及其在其他國家治理領域的適用性、邊界性、可復制性等問題有待進一步的審視和檢驗，脫貧攻堅治理實踐對其他國家治理領域的影響意義，以及如何進一步參與全球治理，為構建人類命運共同體不斷作出貢獻等，都將是值得繼續深入挖掘和研究的問題。

（作者為北京師范大學中國扶貧研究院院長、教授，北京師范大學中國扶貧研究院劉欣對此文亦有貢獻）

【注：此文是教育部重大攻關項目“貧困治理效果評估機制研究”（項目號16JZD025）的階段性成果】