把制度配套作為貫徹《政府信息公開條例》的堅實保障

新修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》（下稱《條例》）自2019年5月15日起施行，這是我國推進行政法治征程中具有裡程碑意義的大事。如何加強《條例》的制度配套建設，增強制度執行力，從而把《條例》制度優勢轉化為治理效能，更好滿足人民群眾生產生活需要，是行政機關面臨的一項重要任務。

一、加強《條例》制度配套的核心要義

這次《條例》修訂是《政府信息公開條例》施行11年后首次修訂，江蘇省參與了《條例》修訂的部分基礎論証工作，我們感到，新修訂的《條例》具有鮮明時代特色和現代法治特征，主要表現在以下幾個方面：

體現新時代要求。在中國特色社會主義進入新時代之際，新《條例》應時而生，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，重新安排政府信息公開制度，翻新篇，開新路，為保障社會公眾知情權、參與權、表達權、監督權，更好滿足人民群眾對美好生活的向往提供了制度保障。

緊扣實踐之問。總結梳理條例施行11年來的經驗和教訓，直面實踐中存在的問題，對“堅持和鞏固什麼，完善和發展什麼”作出明確回答。比如，修正“信息公開制度是又一維權渠道”的偏差，回歸建設法治政府的本源﹔對反映突出的濫用申請行為進行規制等。特別是將很多行之有效的實際經驗做法上升為法律規定，制度設計更加具有操作性、實效性。

統籌世界經驗和中國特色兩個視野。深入考察世界范圍信息公開法的發展趨勢和規律，參考80余個國家地區的立法經驗，以此確立我國信息公開制度的主體框架、基本規則和程序環節等，塑造“國際姿態”。同時，堅持以我為主，在工作體系設置、主動公開制度運用、豁免條款設定等方面，充分考慮現實國情，制定具有中國特色的制度方案。

凸顯現代立法理念。針對行政機關各自引用“政府信息”概念拒絕公開信息，從而引發大量糾紛的問題，新《條例》跳出這一思路，劃定不予公開范圍，增強了制度的可操作性﹔針對行政機關以“誰制作、誰公開”為由拒絕公開，新《條例》做出“誰收到申請、誰負責公開”創新性規定，從制度上消除政府部門互相推諉、申請人多頭跑路的弊端，展現了科學立法、客觀立法、人本立法的新理念。新《條例》頒布施行，構建起適應新時代要求的中國特色政府信息公開制度。而光有好制度是不夠的，還要加強制度配套，健全內部工作制度，豐富程序規范，增強制度的權威性和執行力，讓《條例》釋放應有的制度力量。根據新《條例》規定，《條例》制度配套的核心要義有以下幾條。

第一，確定負有法定公開義務的行政機關。在龐大的政府機關體系內，是不是所有的政府機關都要承擔信息公開法定義務？這次新《條例》進一步明確了作為信息公開義務主體的行政機關的含義，強調行政性、獨立性和外部性。政府信息公開工作機構應當根據這三條標准，抓緊劃定本級政府負有法定公開義務的行政機關范圍，夯實政府信息公開工作基礎。

第二，深化細化主動公開制度。新《條例》規定了行政機關應當主動公開的15類共性的、基礎性的信息。根據規定，除了公布統一適用的共性主動公開內容外，還要公開“法律、法規、規章和國家有關規定規定應當主動公開的其他政府信息”，政府信息公開工作機構應加快政府信息公開指南和目錄制定工作，統一把握主動公開范圍、進度和格式等，最大限度規范行政機關的主動公開行為。

第三，制定統一的依申請公開辦理規范。新《條例》作為一部行政法規，應當全國統一使用。特別是其中的依申請公開制度邏輯清晰、層次分明，規定具體明確，為行政機關執行《條例》提供了法律依據。因此，不宜再制定本地區本部門的依申請公開配套規定，這樣將可能導致內容與《條例》高度雷同，或者可能存在與《條例》不同的內容，從而違反上位法。對政府信息公開工作機構而言，制度配套的著力點，應放在《條例》第四十五條規定的“政府信息公開申請登記、審核、辦理、答復、歸檔”等內部工作制度上，以全鏈條的對內管理規范，支撐《條例》良性實施。有條件的地區可以探索依申請公開答復規范，進一步增強制度落地效果。

二、江蘇推進制度配套的探索實踐

近年來，江蘇省認真貫徹執行《政府信息公開條例》，大力推動主動公開，依法依規辦理依申請公開，不斷滿足企業群眾對政務信息的需求，取得了扎實成效。特別是在新《條例》的論証修訂過程中，緊緊依靠國務院辦公廳信息公開辦的指導，解放思想，主動作為，以貫徹落實新《條例》為主線，加強制度配套，完善程序規范，形成了“中心兩翼型”的制度建設新格局。

“一中心”是以“便民指南”為中心，為群眾提供透明便利信息服務。主要有三個迭代升級過程：第一步，制定《申請獲取政府信息10項指引》。2018年1月，我們針對群眾對依申請公開具體辦理不夠了解的突出問題，會同13個市和45個省級部門，在全國首家制定了《申請獲取政府信息10項指引》，向社會公布。10項指引從引導群眾如何申請、告知行政機關如何辦理、如何多渠道獲取信息等方面作出細致解答，大大方便了申請人。第二步，制作《江蘇省政府信息公開須知》。2019年5月新《條例》頒布施行后，我們迅速對照《條例》

規定的新變化，對原10項指引進行調整優化，制作發布了《江蘇省政府信息公開須知》，從具體如何申請政府信息公開、提交申請時應注意哪些事項、合法權益受到侵犯時尋找哪些途徑等八個方面指引和告知，打造“便民指南”升級版。第三步，編制《江蘇省政府辦公廳政府信息公開指南》。2019年10月，按照《條例》最新規定和國辦信息公開辦格式要求，整合集成《10項指引》和《信息公開須知》有關內容，編制發布新《江蘇省政府信息公開指南》，從本機關持有信息情況、對外發布信息情況、依申請公開事項以及信息公開工作機構情況等四個方面做出指引和承諾，便民導向更加鮮明，指南內容更加簡明，提高了信息公開權威性公信力和透明度。

“兩翼”是以“程序規范”和“實體規范”為支撐，保障信息公開制度有序有效落地。在程序規范上，江蘇省全面梳理行政機關依申請公開辦理流程，制定出台了《關於規范政府信息依申請公開辦理程序的意見》，共明確申請接收、登記、補正、擬辦、征求第三方意見、審核、做出答復、送達、存檔9個環節，對每個辦理環節進行程序性規范，確保申請人和行政機關有章可循，依申請公開有序運轉。在實體規范上，正在會同有關方面抓緊編制《政府信息公開申請答復要點》，擬通過“補不補”、“該不該”、“有沒有”、“給不給”、“當不當”5個步驟，對行政機關實體審查程序統一規范。為了增強實體辦理的針對性、可操作性，我省還計劃制定程序處理文書和實體處理文書答復模板，供各市縣和省有關部門參照使用，進一步提升全省依申請公開辦理質量。

通過制度配套和程序規范建設，江蘇省進一步織密了信息公開制度之網，初步建立起以新《條例》為統領、“中心兩翼”規范為保障的制度體系。從實施情況看，效果是好的。行政機關依申請辦理日益規范，復議訴訟案件糾錯率明顯下降。2019年上半年，全省涉及行政復議訴訟的信息公開案件1455件，糾錯86件，復議訴訟案件數量和糾錯量同比下降約30%。“便民指南”作用發揮明顯，《政府信息公開申請須知》在省政府門戶網站和微博江蘇的訪問量突破400萬次，新《政府信息公開指南》在省政府網站訪問量達52萬人次，

且目前仍以每天800-1000人次的訪問量穩定增長。更重要的是，我們強化人本便民導向的制度配套建設，得到了司法機關、復議機關的大力認同，構建起各方協同努力、共同實現《條例》制度初心的良好氛圍生態，展現出政府信息公開制度的獨特優勢和蓬勃生機。

三、持續深化制度配套的下步安排

黨的十九屆四中全會強調，把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能，堅定了我們加強政府信息公開治理的方向和信心。作為省級政府信息公開工作機構，我們將以貫徹執行新《條例》為核心，在持續深化制度配套上下更大功夫，釋放政府信息公開制度的暖人光芒。

探索建立政務信息全生命周期規范管理制度。政務信息是政務活動的客觀記載，是彌足珍貴的“礦藏”。目前，行政機關普遍存在政務信息底數不清、體系不完善問題，下一步，我們將按照全國政府信息公開工作主管部門要求，加強政務信息特別是核心信息、關鍵信息的日常管理，盡快建立完善政務信息制作、獲取、保存、處理等方面制度，實行全鏈條、全生命周期規范管理。

制定“政策簡明問答”制作發布導則。從去年起，我省推出近20期“政策簡明問答”，從黨委政府政策文件中提煉“干貨”，通過問答式、場景式宣傳解讀政策，受到企業群眾歡迎。我們將總結有關經驗做法，制定政策簡明問答規范，以制度性安排加以推動，擴大政策知曉度與傳播力，助力“放管服”改革。

深化拓展政府信息依申請公開辦理規范。江蘇依申請公開總體情況是好的，但新《條例》實施后，一些行政機關人員存在認識不全面、新舊思想“打架”現象，有的還存在等待觀望思想。針對這個問題，我們將充分征求有關方面意見，盡快制定出台政府信息依申請公開答復規范，統一行政機關答復行為。推行行政機關協商辦理制度，減少群眾申請次數，方便申請人獲取政府信息。

探索建立政務公開信息化促進機制。為了以信息化促進規范化、程序化、標准化，我們將對現有“江蘇省依申請公開政府信息網上管理系統”進行優化升級，探索建設全省統一聯動、分層負責、協同辦理、智慧服務的“江蘇省政府信息公開平台”，再造平台辦理流程規范，保障行政機關按程序“操作”，使政府信息公開工作有序在線辦理、數據交互共享、監督便捷高效，提升政府信息公開的質量和水平。（作者系江蘇省政府辦公廳政務公開辦公室主任）

（文章來源：《中國行政管理》2020年第2期）