補上突發公共衛生事件防控法律制度短板

在2月14日召開的中央全面深化改革委員會第十二次會議上，習近平總書記強調，針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，並明確要求認真評估傳染病防治法、野生動物保護法等法律法規的修改完善，盡快推動出台生物安全法。新冠肺炎疫情暴發、蔓延和防控中出現的一些問題，暴露了我國突發公共衛生事件防控法律制度的一些短板，需要盡快補上。

概括起來，短板主要有以下四個。第一，權力責任要更明晰。權責清晰是公權力規范運行的基礎。在職權設定方面，現行法律法規還有不明確的地方。在法律責任配置方面，最為突出的問題是，所有的刑事責任都規定在刑法。刑事責任適用條件和刑罰后果分別由行政法和刑法規定，很容易造成刑事責任規定的不明和執行、適用及遵守的困難。第二，權利保障仍需加強。應對突發公共衛生事件，首先要保障行政隔離、疫區封鎖、行政征用等行政應急權的有效行使。但行政應急權的行使不可避免地影響到民眾人身權和民眾、法人及其他組織的財產權。從以往應對突發事件的實踐看，存在征用補償標准由行政方單方確定且過低，以及補償時間過晚等問題。第三，正當程序需要補足。應對突發公共衛生事件，程序可以適當簡化，但不能完全忽視。應急的正當程序原則要求行使隔離、征用等緊急權時，應盡可能遵循通知、說明理由、聽取意見、申辯和書面決定等基本流程。第四，權力制約有待加強。法治的核心使命是規范約束公權力、保障私權利。行政緊急權的配置和行使，也應當加強不同權力之間的制約。此外，現行法律制度也還存在一些漏洞和弱項，如一些法律規定的義務沒有配置相應或相當的責任。

完善突發公共衛生事件防控法律制度，需要從以下幾個方面發力。

第一，進一步優化立法規劃，避免立法領域的“各自為政”“各管一攤”。建設完備的突發公共衛生事件防控法律體系，必須強化規劃的引領作用，通過科學的立法規劃布局立法項目、明確立法節奏，處理好不同法律之間的關系，避免應急立法、重復立法及立法遺漏。

第二，革新立法觀念，改變“宜粗不宜細”的立法思路。我國現行法律總體還比較原則概括，還沒有做到“事無巨細”（一部法律動輒好幾萬字甚至十多萬字）。這種狀況的出現與過去很長一段時期堅持“宜粗不宜細”的立法思路有很大關系。從此次疫情防控實踐看，現行的突發公共衛生事件應對立法仍然存在過於原則而操作性不強的問題。突發公共衛生事件防控法律制度的完善，必須革新立法觀念，堅持行政緊急權賦予和民眾基本權利限制的法律保留原則，織密法律之網，用明確、具體的法律規定明晰權責、權利和程序，為行政機關、社會大眾提供明確的指引，為司法機關提供清晰的裁判依據。

第三，注重立法中權力與權利、實體與程序、義務與責任間的平衡。平衡妥當規定權力與權利、實體與程序、義務與責任，是改變前述法律責任、權利保障、正當程序等短板的必然要求，也是實現法律規范結構合理的可行途徑。

第四，改變刑事責任完全由刑法統一規定的刑事責任配置模式。我國刑法自1997年修訂之后，推行所有犯罪均由刑法統一規定的刑事責任配置模式。刑事責任統一由刑法規定，有利於刑事責任的體系化配置，可以避免多頭配置刑事責任帶來的混亂和刑事責任被濫用，以及刑事責任之間的不平衡。但這一模式也帶來一些問題，如，行政法的禁止內容與刑法內容分離，不利於法律規范的完整性和行政犯罪的認定，也不利於發揮刑法的威懾作用，相關執法人員和從業人員隻了解行政法的命令禁止內容，不知道刑法的禁止規定，“以為隻違反了行政法，實際上卻構成了犯罪”。而且，刑事責任的分離不利於刑事責任隨著行政法的修改而及時跟進完善，也不利於不同責任類型的統籌協調配置。已經進入全國人大常委會審議程序的《生物安全法（草案）》統一規定了刑事責任和行政責任，這是很好的嘗試，希望能夠開啟並引領刑事責任配置模式改革。

新冠肺炎疫情給國家和人民帶來巨大的影響，所暴露出的法律制度建設短板必須引起高度重視。我們要加快立法體制改革，優化立法機制，提高立法技術，提升良法供給能力，盡快補上突發公共衛生事件防控法律制度短板。