牛佔華：優化政府組織結構

　　中國特色社會主義行政體制是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是黨和國家決策部署貫徹落實的重要保障，在促進經濟社會持續健康發展、滿足人民日益增長美好生活需要、推動美麗中國建設等方面發揮著重要作用。優化政府組織結構，是堅持和完善中國特色社會主義行政體制的必然要求，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。持續推動政府機構設置更加科學、職能更加優化、權責更加協同，是優化政府組織結構的主要目標。黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），全面闡述了堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系總體要求，為優化政府組織結構指明了方向、提供了重要遵循，要認真學習領會，堅決貫徹落實。

　　一、在社會主義市場經濟體制的建立和發展中我國政府組織結構不斷得以優化

　　科學、合理的政府組織結構是政府履行職責的重要保障。黨中央一直高度重視政府組織結構優化，新中國成立后，我國逐步建立起與我國社會主義基本制度相適應的政府組織機構，為治國理政、推進社會主義建設發揮了重要作用。改革開放以來，適應黨和國家工作重心轉移、社會主義市場經濟發展的要求，政府組織結構一直在不斷調整優化。從1981年到2018年黨和國家機構改革前，我國先后集中進行了7次較大規模的機構改革，每一次都把優化政府組織結構作為重要任務。從計劃經濟體制到社會主義市場經濟體制的轉變過程中，黨中央大力推進政企分開、政事分開，大幅撤並了一批專業經濟部門和職能交叉的機構，將綜合經濟部門的職能重點轉到宏觀調控上來，著力減少對企業和市場的干預，提高宏觀調控能力﹔對國有資產監管、環境保護、金融監管、食品安全、安全生產、流通管理、社會保障等領域的管理體制和組織機構進行了完善，政府社會管理和公共服務職能得到加強。在職能轉變、妥善處理政府和市場關系方面邁出了較大步伐，基本實現了從計劃經濟條件下的機構職能體系向社會主義市場經濟條件下的機構職能體系的重大轉變。

　　黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出了“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，緊緊圍繞完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化這個總目標全面深化改革。黨的十九大作出中國特色社會主義進入新時代、我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間矛盾的重大判斷，並確定了“兩個一百年”奮斗目標。基於對新時代中國特色社會主義的新形勢新任務的分析判斷，黨中央對深化黨和國家機構改革作出了全面部署，在加強黨的全面領導基礎上，對政府組織結構進行了系統性、整體性重構。為推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，更好履行經濟調節職能，調整優化了發展改革、科技、農業農村、審計、物資儲備等機構設置和職能配置﹔為建立統一開放、公平競爭、誠實守信的市場體系和營商環境創造有利條件，加強事中事后監管，組建了市場監管總局、銀保監會，強化了知識產權機構職能﹔為保証人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安，更好保障和改善民生，組建了應急管理、退役軍人事務、移民管理、衛生健康等機構﹔為更好地滿足人民日益增長的文化需求，推動文化大發展大繁榮，組建了文化和旅游部，完善了廣播電視管理體制﹔為從根本上解決影響和制約生態文明建設的制度性難題，進一步加強生態文明建設，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責、統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責、統一行使生態和城鄉各類污染排放監管與行政執法職責，組建了自然資源、生態環境、林業草原等機構。通過上述改革，為構建起職責明確、依法行政的政府治理體系，加快建設人民滿意的服務型政府奠定了堅實基礎，也充分體現了我們黨與時俱進、銳意進取、勇於實踐的改革創新精神。

　　二、准確理解和深刻把握優化政府組織結構的重要原則

　　優化政府組織結構是一項復雜的系統工程，必須面向“兩個一百年”奮斗目標，立足於社會主義初級階段的基本國情，堅持目標導向和問題導向，助力破解經濟社會發展中的深層次矛盾和問題。

　　（一）堅持加強黨的全面領導。黨的全面領導是優化政府組織結構的根本保証。一是要繼續堅持黨和國家機構改革中形成的加強黨的全面領導的寶貴經驗，繼續推進理論創新、制度創新、實踐創新，不斷完善在行政管理體制和政府組織機構中黨對重大工作領導的體制機制，進一步強化黨統攬全局、協調各方的制度性安排，確保黨的領導全覆蓋，使黨的領導更加堅強有力。二是要保障黨中央決策議事協調機構發揮好謀大事、議大事、抓大事的作用，科學設置決策議事協調機構的辦事機構，完善與職能部門的工作關系。三是要進一步加強黨政機構職能統籌，繼續堅持黨的有關機構同職能相近、聯系緊密的政府部門實行合並設立或合署辦公，整合優化力量資源，發揮整體效能。

　　（二）堅持以人民為中心。全心全意為人民服務是我們黨的根本宗旨，增進人民福祉是我國改革發展的根本目的。政府組織結構的優化，必須貫徹立黨為公、執政為民的理念，堅持以人民為中心的工作導向，著眼於從完善體制機制和優化政府組織結構上解決人民群眾最盼最急最憂的突出問題，切實做到人民有所呼、改革有所應，圍繞實現人民對美好生活的向往，加快建設人民滿意的服務型政府，使人民群眾更有獲得感。

　　（三）堅持優化協同高效。這一原則不僅是深化黨和國家機構改革的明確要求，也是不斷優化政府組織結構的著力點。優化就是機構職能要科學合理、權責一致，協同就是要有統有分、有主有次，高效就是要履職到位、流程通暢。要把完善政府組織結構同促進政府職能轉變、理順部門職責關系統籌結合起來，進一步促進內部機構、職責和業務的有機融合，既有“物理變化”，又有“化學反應”，使機構設置更加科學、職能配置更加優化、權責更加協同。

　　（四）堅持社會主義市場經濟改革方向。通過持續優化政府組織結構，加強綜合部門，強化宏觀管理職能，鼓勵和引導政府部門內設機構綜合設置，減少細化的行業、專業內設機構，推動職能轉變。一方面，進一步簡政放權，厘清政府和市場的邊界，大幅減少微觀管理事務和具體審批事項，讓各類市場主體更有活力，實現資源配置效益最大化和效率最優化。另一方面，推動政府管理方式轉變，更多通過制定和落實法規、政策、規劃管理經濟社會事務，最大限度減少政府對市場活動的直接干預，加強事中事后監管，真正管住管好那些市場管不了或者管不好的事，切實提高政府管理科學化水平。

　　（五）堅持以法治思維推進改革。改革和法治是兩個輪子，要注重發揮法治規范和保障改革的作用，高度重視運用法治思維和方式推進改革。在優化政府組織結構過程中，需要制定或修改法律、行政法規的，及時通過法定程序進行，確保改革在法治軌道上運行。

　　三、全面落實優化政府組織結構的要求

　　發展永無止境，改革同樣永無止境。要適應經濟社會發展需要，著眼於統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，不斷適應我國社會主要矛盾變化以及深化供給側結構性改革要求，補齊行政管理短板，推動政府組織結構更加成熟、更加定型。

　　（一）推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。提高機構編制管理水平，不能隻憑經驗，必須加強制度建設、法規建設。機構編制法定化是深化黨和國家機構改革、鞏固改革成果的重要保障，要依法依規設置機構、配置職能、明確權限和責任、規范管理程序。要按照《決定》要求，著力推動機構編制法規制度的落實。一是黨中央印發的《中國共產黨機構編制工作條例》，為黨管機構編制作出了制度性安排，是機構編制工作的基本遵循，要認真學習和貫徹執行，把黨中央確定的各項制度規定落實到位。二是全面正確履行好部門“三定”規定。“三定”規定作為黨內法規，對明確部門定位、規范部門權力運行、強化機構編制剛性約束具有重要意義。要嚴格執行“三定”規定確定的部門職能和機構編制，避免合意則取、不合意則舍，保証“三定”規定落實不變形、不走樣。三是全面實行政府部門權責清單制度，實現清單同“三定”規定有機銜接，規范和約束履職行為，讓權力在陽光下運行。四是加大機構編制違紀違法行為查處力度，嚴肅追責問責，維護機構編制管理的權威性、嚴肅性，禁止條條干預。

　　（二）優化行政區劃設置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優化配置能力。我國發展的空間結構正在發生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載各種發展要素的重要載體。行政區劃是國家行政管理的基礎，合理調整行政區劃是經濟社會發展的必然要求，也是發揮中心城市和城市群帶動作用，推進城市化、鄉村振興戰略和新型城鎮化的有力舉措。《決定》提出要優化行政區劃設置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優化配置能力，對於統籌資源、提升行政效能、促進區域協調發展具有重要意義。一是要逐步完善財政、土地、戶籍、人員流動等政策，加強公共服務、民生保障、公共安全保障、基礎設施建設，創新管理體制，提升城市管理水平，使中心城市和城市群的經濟、人口、資源、生態環境等綜合承載能力穩步提升。二是發揮中心城市和城市群的人才、技術、產業、信息、公共服務等優勢，提升資源優化配置能力，推動集約發展、高質量發展，並充分發揮輻射帶動作用，促進區域協調發展。三是要科學把握新形勢下城鎮化發展對優化行政區劃設置的新需求，相應完善設市設區標准，繼續探索符合條件的縣和特大鎮有序改為市，推動經濟發達鎮行政管理體制改革擴面提質增效。四是以協調推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略為抓手，健全城鄉融合發展體制機制，逐步縮小城鄉發展和居民生活水平差距，加快農業轉移人口市民化進程，切實推進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置，重塑新型城鄉關系。

　　（三）形成高效率組織體系。認真貫徹落實《決定》要求，減少行政管理層次，精干設置機構，實行扁平化管理，構建起上下貫通、運行順暢、充滿活力、令行禁止的組織體系。一是堅持政府部門綜合設置的方向。綜合設置並不是簡單的機構撤並，看機構數量多少，更重要的是在堅持優化協同高效的基礎上，圍繞職能轉變和理順職責關系，綜合設置職責相同或相近的機構，提高管理效能。要按照習近平總書記的要求，機構宜大則大、宜小則小，關鍵看怎樣擺布符合實際、科學合理、更有效率。二是堅持省市縣主要機構職能同中央保持基本對應，確保地方有效實施黨中央方針政策和國家法律法規。在這一前提下，鼓勵地方根據本地區經濟社會管理和公共服務需要，在限額內因地制宜設置機構、配置職能。要優化中央部門對地方機構的工作指導方式，既允許“一對多”，由一個機構承接多個上級機構的任務，也允許“多對一”，由不同機構向同一個上級機構請示匯報。三是著眼於服務方便人民群眾、符合基層事務特點，構建簡約高效的基層管理體制，鼓勵地方對職能相近、聯系緊密的機構加大統籌設置和綜合力度，實行扁平化和網格化管理，持續推進審批服務便民化，最大限度方便群眾。

　　（四）嚴格機構編制管理，統籌利用行政管理資源。機構編制資源是重要政治資源、執政資源。目前我國行政編制和事業編制總量已經不少，必須把好鋼用到刀刃上。要統籌使用各類編制資源，加大部門間、地區間編制統籌調配力度。《決定》進一步提出要“嚴格機構編制管理，統籌利用行政管理資源，節約行政成本”，對加強和創新機構編制管理提出了新的更高要求。總的是要堅持“嚴控總量、統籌使用、有減有增、動態平衡、保証重點、服務發展”的思路。一是繼續從嚴從緊控制機構編制，強化剛性約束，嚴格機構編制管理權限和程序，嚴禁越權審批，不該增的機構編制堅決不增，把機構編制規模控制在合理、可持續的范圍內。二是做到“瘦身”與“健身”相結合，一方面對因職責任務變化、審批權限下放、管理手段升級等可以有效騰出編制資源的部門和領域加大精簡力度，把該減的機構編制堅決減下來﹔另一方面適應新的形勢和任務發展要求，做到該加強的加強，在總量內優先保障一些重點領域和關鍵環節的機構編制需求。三是積極創新管理，加大挖潛力度，統籌利用行政、事業等各類行政管理資源，研究制定跨地區、跨部門、跨層級、跨種類的編制調整辦法，逐步打破層級和領域壁壘，優化結構，合理配置機構編制資源，充分調動中央和地方兩個積極性，既要管住又要用好，不斷提升機構編制資源使用效益，提高行政效能。