為高質量創新提供良好制度支撐

　　我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，創新成為發展的第一動力。高質量發展就是貫徹新發展理念的發展，就是要推動發展方式從數量型向質量型發展轉變，從速度型向效率型發展轉變、實現經濟增長從依靠要素投入轉向依靠要素生產率提升，促進產業價值鏈的升級，進一步提高有效供給能力，從而更好滿足人民日益增長的美好生活需要。實現高質量發展，離不開高質量創新的有力驅動。因此，進一步完善創新體系和政策，提高創新質量和效率，以高質量創新促進高質量發展，既是貫徹新發展理念、破解當前經濟發展突出矛盾和問題的關鍵所在，也是加快轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的重要抓手。

　　我國的創新發展正從數量積累向質量升級轉型

　　改革開放以來，特別是黨的十八大提出實施創新驅動發展戰略以來，我國的國家創新體系建設取得了重大進展，為經濟可持續發展提供了重要動力。目前，我國的創新發展正處於從數量積累向質量升級轉型的關鍵時期，機遇與挑戰並存。

　　其一，創新能力建設進入新的階段。經過多年的積累，我國創新能力大幅提升，從過去以跟跑為主進入跟跑、並跑和領跑並存的階段。相關報告顯示，中國的創新指數已經位居世界第十七位。

　　一是科技投入和產出數量居世界前列。中國研發經費支出總量居世界第二﹔研發人員總數居世界第一﹔2018年研究開發支出佔GDP的比重達到2.18%，超過部分高收入國家的水平﹔國際科技論文總量和被引用量居世界第二，近年來專利申請量持續居世界第一。

　　二是新技術、新業態、新產業快速發展。新材料、新能源、機器人等新興產業快速發展，在線醫療、在線教育、移動支付等新業態保持高速增長，為經濟轉型升級提供了新活力。目前，我國信息經濟總體規模僅低於美國，而且趕超勢頭強勁，一些大型互聯網企業居世界同領域的前列。同時，我們全面深化商事制度改革，搭建創新創業創造服務平台，改善營商環境，促進創新創業創造活動。2018年，全國日均新設企業超過1.8萬戶，市場主體總量超過1億戶。高技術制造業、戰略性新興產業的增長快於工業平均增長。

　　三是創新要素向企業集聚，創新型企業數量不斷增加。目前，企業的研究開發支出佔全社會的比例超過75%，企業科研人員數量佔比超過70%，國內發明專利申請和授權中，企業佔比超過60%，涌現出華為等一批創新型企業。我國創新型企業在國際上的地位快速提升，數量不斷增加。

　　其二，創新政策體系不斷健全完善。科技是國家強盛之基，創新是民族進步之魂。這些年來，我國高度重視科學技術進步，提出建設創新型國家的目標，制定了一系列創新政策，逐步構建更廣泛的創新政策框架。特別是黨的十八大以來，我們提出創新驅動發展戰略，明確了目標、原則、戰略部署和任務，強調堅持科技體制機制改革和經濟社會領域改革同步發力，突出了創新對經濟發展的支撐引領作用。

　　一是創新政策內容更加綜合。目前，我國的創新政策已經從以科技政策為主轉向覆蓋創新鏈各環節的綜合政策體系，政策工具從財政資助和稅收優惠為主轉向更加普惠、更加注重體制機制改革和調動全社會的創新積極性。

　　二是區域創新體系各具特色。區域創新體系是國家創新體系的重要部分。我國構建區域創新體系的政策重點是以試點示范為抓手，以體制機制改革為重點，因地制宜地營造有利於創新的制度和政策環境。這些年來，區域創新政策的重點從優惠政策為主轉為向體制機制改革要動力﹔區域創新環境建設的內容從建設高新區、創新型城市拓展到建設區域創新中心、打造具有全球影響力的科技創新中心。通過優化區域創新要素布局，打造區域經濟增長極。目前，京津冀、長三角、粵港澳大灣區等創新中心正在逐步形成。

　　三是創新治理體系不斷完善。這些年來，我國的知識產權法律法規不斷完善，在採用國際標准方面取得了明顯進展﹔加強執法並增強了執法的獨立性。修改促進科技成果轉化法，促進科技成果的產業化應用﹔科技成果轉化收益分配向研究團隊和發明人傾斜﹔培育專業技術轉移機構，加強對專業服務的投入。特別是出台《關於深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》，將近百個科技計劃和專項合並為5大類﹔實行專業機構管理科技計劃的試點﹔相繼出台人才和科研經費管理的政策﹔等等。

　　雖然我國在創新能力提升、創新政策體系建設上取得了顯著成效，但仍存在不少問題和不足。總體來看，我國的創新正處於轉型階段，原有創新治理模式尚不能完全適應新形勢的要求。

　　從創新能力看，一是科技支出結構有待優化。基礎研究投入偏低，與發達國家相比仍有較大差距。二是科技產出質量仍需進一步提升。論文引用率、專利質量等指標和數量與領先國家相比仍有差距，成果轉化效率還有較大改善空間。三是原始創新能力不足，關鍵核心技術受制於人。產業配套能力比較齊全，但是基礎工業配套能力不強。供應鏈的一些關鍵環節仍然脆弱，對外的依賴性較強。四是企業創新不普遍，管理能力不強，技術擴散較慢。五是地區創新環境差距較大。

　　從制度和政策方面看，主要是政出多門、政策不協調、落實不到位的問題仍比較突出﹔知識產權保護明顯改善，但仍需加強﹔質量標准體系不健全和執法不到位、政府採購對創新的支持力度較小、創新成本高等問題，影響了企業的創新動力﹔大學和科研機構的治理結構與功能的匹配仍需改進，產學研的職能定位時有錯位﹔等等，這些都影響了創新體系的效率。

　　改善創新系統以提升創新質量和效率

　　當前，我國經濟發展正處於轉型升級的關鍵時期，創新驅動發展已經成為國家戰略。經過多年的發展和積累，我國創新能力明顯增強。面對高質量發展要求和新一輪科技革命和產業變革趨勢，迫切需要提升創新的質量和效率，有效發揮創新對經濟轉型升級的引領作用。傳統的創新管理不適應創新驅動發展，下一階段的關鍵任務是在新形勢下如何改善龐大的創新系統，轉變創新治理模式，為創新發展提供制度支撐。在這一過程中，重點是要處理好政府和市場的關系，建立產學研協同創新體系，營造有利於創新的生態環境，調動全社會創新積極性。

　　第一，有效發揮政府作用。科學技術的外部性較強，創新過程中存在較多市場失靈現象，政府主要在社會效益較大、市場難以發揮作用、企業無力或不願投入的領域，發揮引導作用。一是健全政策協調機制。加強政策效果評估，提高政策協調性，加大政策落實力度。二是優化政府支出結構，提高公共支出效果。政府重點在外部性較強的領域加大投入，如加大在基礎研究、共性技術、國家重要戰略領域投入，加強科技基礎設施平台和公共服務平台建設等。面對新一輪科技革命和產業變革，對新興前沿技術提前布局，對核心關鍵技術重點支持。三是堅持“自上而下”和“自下而上”有機結合，對各類科技計劃實行分類管理。對國家戰略目標導向和追趕類科研項目可考慮以“自上而下”為主的方式推進﹔對前沿技術和探索類科研計劃可考慮採取“自下而上”為主的方式，更多發揮社會力量和市場選擇作用。四是健全和完善與創新相關的法律法規，制定科技領域的倫理道德規范，促進負責任的創新。

　　第二，完善創新體系，提高科技成果供給質量，促進科技成果轉化和新技術擴散應用。一是優化科技投入結構，增加基礎研究投入，提高科技成果供給質量。統籌基礎研究和應用研究的需要，加大科學研究支出比重﹔完善科學研究的評價考核體系，注重質量和長期效果。二是合理確定大學、科研院所和企業在創新體系中的分工定位，充分發揮各自優勢。在基礎研究和共性技術研究中應更多發揮大學和科研院所的作用，為企業創新提供有力支撐。企業應主導創新過程，在創新決策、研發投入、成果產業化中發揮主體作用。鼓勵有條件的企業以多種方式參與基礎研究。三是構建有效的產學研合作機制。建設一批支撐高水平創新的基礎設施和合作平台，加強高校和科研院所的專業化技術轉移隊伍建設，完善大學、科研機構和企業之間的合作與技術轉移機制。合理分配成果轉移轉化收入，調動發明人、投資方和科研依托單位等各方參與成果轉化的積極性，為多種轉移轉化方式提供政策保障。四是加強技術推廣體系建設，促進新技術的應用和擴散。對信息技術、綠色技術等需求規模大的通用性技術，從配套基礎設施、專業服務機構、企業技術改造等方面入手，建立技術推廣網絡。發揮龍頭企業帶動上下游技術升級的作用，提升全產業鏈的創新能力。同時，堅持開放創新，分層次建立長效合作機制，完善國際科技合作的政策環境，形成互利共贏的合作創新機制。

　　第三，建立公平競爭的市場環境，轉變市場監管方式。一是要營造公平競爭的市場環境，發揮市場配置創新要素的作用。進一步放開市場准入，減少行政性壟斷，建立公平競爭的市場秩序，加強產權保護，為各種所有制、各種規模、各種技術路線的企業提供公平獲得創新資源和參與市場競爭的機會，真正形成優勝劣汰的競爭機制。二是要有效發揮標准體系的作用，構建從研發、推廣到產品檢驗檢測、監督執法的全鏈條標准化體系，提高標准的適用性和有效性。三是要有效保護知識產權，促進知識產權高效運用。加強新領域的知識產權立法，加大對侵權假冒的處罰力度，提高執法標准的統一性。四是要盡快完善鼓勵創新的政府採購政策。加大政府對創新產品和服務的採購力度。加強對中小企業創新的支持，充分發揮中小企業在科技創新體系中的生力軍作用。五是構建鼓勵創新包容審慎的市場監管體制，促進新產業和新技術發展。減少行政審批，對市場實行負面清單管理，建立以質量、環境和安全等標准為重要依據的市場准入規則。對商業模式創新和新業態持開放包容的態度，允許先行先試，先准入、后規范，逐步促進新興產業規范健康發展。

　　第四，培養造就創新型人才梯隊。創新需要各種層次的人才，不僅需要科學家和工程技術人才，還需要大量高素質的一線管理人才和技能人才，特別是需要具有創新精神的企業家。要優化教育結構，增加人力資本投入，培養適應創新需求的多層次人才。制定多層次的人才政策，構建體現智力勞動價值和適合各類人才發展的薪酬體系，有針對性地激勵各類人才的創新積極性。支持職業技能教育和培訓，健全職業資格認定制度，實行技能與待遇挂鉤的薪酬制度。改進和完善人才評價體系，發揮市場和用人單位在引進人才中的作用，完善用人機制，做到“引得進、留得住、用得好”。

　　第五，積極推進數字化技術驅動的創新。目前，數字技術正在推動全球創新。中國是世界上最大的互聯網市場，數字經濟規模已居世界前列。數字技術正在成為中國創新能力的一個重要基礎，也是中國經濟未來增長的關鍵驅動力。當前和今后一個時期，我們既要加強數字基礎設施建設，加快構建數字政策法律框架，實現數字保護與運用、創新的平衡，還要優先鼓勵數字技術在智慧城市、智慧醫療、智慧教育、智慧農業、智慧交通等領域的應用，真正惠及大眾。

　　（作者系國務院發展研究中心創新發展研究部研究員）