新時代的“制度大設計”

李君如：原中央黨校副校長

黨的十八屆三中全會提出要完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化以來，我們進一步建構了一個中國共產黨實行全面領導的民主集中型的國家治理體系。這一制度和治理體系的優越性十分明顯。

許耀桐：福建師范大學馬克思主義學院院長

十九屆四中全會站在“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯點上，集中研究了國家制度和國家治理問題，體現了中國共產黨作為執政黨的強烈使命感和擔當意識，展示了中國國家治理的特點和優勢。

辛鳴：中央黨校（國家行政學院）教授

中國特色社會主義制度優勢不僅是每一個優勢的單獨體現，更是作為一個整體而展現出來的整體優勢，是13個方面優勢疊加后的整體制度優勢。

齊衛平：華東師范大學馬克思主義學院特聘教授

從國家治理效能上展示社會主義制度優勢，把制度優勢轉化為國家治理效能，成為推進黨和國家事業發展的新要求，成為堅持和發展新時代中國特色社會主義的新任務。

王雪竹：北京黨建研究基地研究員

好的制度體系不是以制度的多少為標准的，不是越多越好，而是在於管不管用。因此，制定制度要切中問題要害，建立真正管用的制度框架。相比健全完善制度，提高制度執行力更為緊迫。

最大的問題是國家治理問題

主持人：十九屆四中全會審議通過了《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。當前出台《決定》這一重要文件，有什麼重大意義和深遠考慮？

許耀桐：“怎樣治理國家”是我們黨在全國執政后面臨的重大歷史課題。改革開放以來，我們黨以全新的視角深入解析國家制度建設和推進國家治理問題，經過改革開放和現代化建設實踐，積累了一定的經驗。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出了“堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”的全新命題。現在，黨的十九屆四中全會把堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化作為全黨的一項重大戰略任務，並進行了系統總結，提出與時俱進完善和發展的前進方向和工作要求，進一步深化了國家制度建設完善和國家治理現代化的研究，為下一步發展開辟“中國之治”新境界、注入新動力。

主持人：《決定》為什麼把“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全黨的一項重大戰略任務鮮明地提出來？

許耀桐：這是因為，在建立了社會主義國家政權之后，最大的問題就是國家治理問題。這個問題馬克思、恩格斯本人沒有經歷過，列寧也只是做了初步的探索，其后的蘇聯則出現了嚴重的失誤。中國在改革開放前，在國家治理問題上也一直沒有找到適合中國實際的治理道路。改革開放以來，雖然中國共產黨已經成功地回答了“什麼是社會主義，怎樣建設社會主義”“建設什麼樣的黨，怎樣建設黨”和“實現什麼樣的發展，怎樣發展”的重大問題，但是，還要回答“建設什麼樣的國家制度，怎樣治理國家”這一堅持和發展中國特色社會主義的重大課題。十九屆四中全會站在“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯點上，集中研究了國家制度和國家治理問題，全會作出的《決定》，對建設完善國家制度和實現國家治理現代化作出了決策和全面部署，體現了中國共產黨作為執政黨的強烈使命感和擔當意識，展示了中國國家治理的特點和優勢。

齊衛平：改革開放的過程就是體制機制調整、創新、再造和制度完善、成熟、定型的過程，具有系統構造、全面形塑和延伸深化的特征。黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標，這是改革進程本身向前拓展提出的客觀要求，體現了我們黨對改革認識的深化和系統化。全面深化改革隻有以堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化為總目標，才能不斷地深入向前推進。

習近平總書記在關於十九屆四中全會《決定》的說明中指出，中央政治局決定這次中央全會專題研究堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化問題有三方面考慮：這是實現“兩個一百年”奮斗目標的重大任務﹔這是把新時代改革開放推向前進的根本要求﹔這是應對風險挑戰、贏得主動的有力保証。

如果說此前我們關於制度具有根本性、全局性、穩定性、長期性的認識主要側重制度特征的話，那麼，這次十九屆四中全會的指向則更側重制度效能，突出要在國家治理中充分發揮中國特色社會主義制度的根本性、全局性、穩定性和長期性的優勢作用。十九屆四中全會為我們繪制了制度和治理體系的路線圖、時間表。《決定》可以說是新時代的“制度大設計”。隻有加強制度頂層設計，才能在國家和社會治理中彰顯中國特色社會主義制度優勢，才能以更加成熟、更加定型的中國特色社會主義發揮有效治理國家和社會的效能。

中國制度優勢是13個方面優勢疊加后的整體制度優勢

主持人：《決定》提出：“加強制度理論研究和宣傳教育，引導全黨全社會充分認識中國特色社會主義制度的本質特征和優越性，堅定制度自信。”長期以來，中國特色社會主義制度的優越性主要是從哪些方面來分析的？

李君如：新中國成立以來特別是改革開放以來，我國已經建立了一個成體系的中國特色社會主義制度。黨的十八屆三中全會提出要完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化以來，我們進一步建構了一個中國共產黨實行全面領導的民主集中型的國家治理體系。這一制度和治理體系的優越性十分明顯，對此，十九屆四中全會做出了13個方面的總結。如，堅持黨的集中統一領導﹔堅持人民當家作主﹔堅持全面依法治國﹔堅持全國一盤棋﹔等等。這些顯著優勢，是我們堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信的基本依據。

主持人：中國特色社會主義制度為什麼好，為什麼管用？

辛鳴：中國特色社會主義制度為什麼好，為什麼管用，就在於有其他制度不具備、做不到的獨特的顯著優勢。十九屆四中全會作出的《決定》把我國國家制度和國家治理體系的優勢概括為13個方面，這是對中國特色社會主義制度優勢從本質屬性到價值理念、從制度立場到制度目標、從制度績效到制度運行、從宏觀到微觀的全方位立體畫像。我是從制度立場、制度價值、制度績效和制度包容幾個角度來理解中國特色社會主義制度優勢的。

制度立場：中國特色社會主義制度始終站在最廣大人民群眾的立場上。制度哲學研究告訴我們，制度是非中性的，不同的制度有其不同的優勢群體，不同的制度對社會群體利益的關注是很不相同的。對於中國社會這樣一個有著近14億人口的大國，制度的安排必須讓中國社會最大多數的人能掌握這一制度、能使用這一制度，會運用這一制度來保障自己的權利、行使自己的權利。排斥最廣大群眾在外的、少數精英群體自娛自樂的制度安排在中國社會不具有政治合法性，也注定得不到最大多數群眾的支持。中國特色社會主義制度堅持社會主義的性質，堅持以人民為中心，堅持發展為了人民、發展依靠人民的原則，其制度邏輯本質上是有利於保証和實現最廣大人民群眾根本利益的。

制度價值：中國特色社會主義制度始終指向公平正義與共同富裕。中國特色社會主義制度以人民為中心，讓人民當家作主，其制度邏輯是勞動的邏輯、人民的邏輯。習近平總書記指出：“中國執政者的首要使命就是集中力量提高人民生活水平，逐步實現共同富裕。”“共同富裕是中國特色社會主義的根本原則”，“公平正義是中國特色社會主義的內在要求”。從“全面小康一個都不能少”的精准脫貧，到“把不斷做大的‘蛋糕’分好，讓社會主義制度的優越性得到更充分體現”的共享發展，再到“讓人民群眾有更多獲得感”的全面深化改革，制度安排體現著鮮明的價值導向。

制度績效：中國特色社會主義制度可以集中力量辦大事。制度是要用來辦事的，不是用來當擺設的，更不是用來礙事的。因而制度績效是評價一個制度優劣的關鍵指標。集中力量辦大事是社會主義的一大特點，也是中國特色社會主義實踐取得成功的秘訣之一。習近平總書記指出：“我們最大的優勢就是我國社會主義制度能夠集中力量辦大事，這是我們成就事業的重要法寶，過去我們搞‘兩彈一星’等靠的是這一法寶，今后我們推進創新跨越也要靠這一法寶。”

制度包容：中國特色社會主義制度可以調動一切積極因素。中國特色社會主義制度統籌兼顧、求同存異，在消除不利於人民群眾發揮積極性的不利因素，克服阻礙社會群體創新奮進的不良現象，營造各盡其能的氛圍和環境，把各個社會階層和社會群體的積極性和創造性充分調動起來等方面，創造了廣闊的制度空間，提供了有效的制度保障。當國家的路線方針政策這個“平行四邊形”、當中國夢這個“最大同心圓”是來自眾人“合力”，當每一個人的意願都體現在“合力”中的時候，共識也就自然在其中，力量也就自然而充分地集中起來了。

特別需要提出的是，中國特色社會主義制度優勢不僅是每一個優勢的單獨體現，更是作為一個整體而展現出來的整體優勢，是13個方面優勢疊加后的整體制度優勢。這是因為作為“優勢疊加”所產生的不是1+1=2的加法優勢，而是把1+1變成11的宛如原子裂變的優勢。

中國制度優勢更體現為有利於提高國家治理效能

主持人：《決定》提出“到新中國成立一百年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優越性充分展現。”時間表、路線圖有了，目前進展如何？改革開放以來，我們制度的優越性具體在哪些方面得到了有效展現？

齊衛平：中國特色社會主義制度是在黨領導人民立足中國國情的長期探索實踐中歷史地形成起來的，是黨有效治理國家的根本保証。中國特色社會主義制度優勢是得到實踐檢驗的事實，但這樣的優勢既不是書齋裡的理論符號，也不是必然的自發表現。

改革開放以來，我們用足夠的事實充分展示了中國特色社會主義的制度優勢，而且它取得的成就最直觀最耀眼最驚人的就是經濟發展高速、生產力水平劇增、綜合國力躍升。我國用短短幾十年的時間走完了西方發達國家幾百年才走完的工業化歷程，我國以跨越式發展完成了別的國家經歷漫長過程才做成的事，可以說，社會主義在發展生產力方面比資本主義更具有制度優勢的觀點得到了充分証明。但是，制度優勢的展示過程並未完結，隻要中國特色社會主義偉大事業沒有取得最后的勝利，制度優勢就必須繼續延伸下去，就需要繼續得到証明。

黨的十八大后，以習近平同志為核心的黨中央創新治國理政的偉大實踐，以新理念引領中國發展，通過一系列深刻的思想判斷和重大的戰略部署，形成了社會主義制度優勢的認識飛躍。這個飛躍的核心思想就是：社會主義制度優勢不僅要體現為有利於發展生產力，而且更要體現為有利於提高國家治理效能。制度比較的重點伴隨中國特色社會主義進入新時代而轉向，從國家治理效能上展示社會主義制度優勢，把制度優勢轉化為國家治理效能，成為推進黨和國家事業發展的新要求，成為堅持和發展新時代中國特色社會主義的新任務。

系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，是將制度優勢轉化為治理效能的不可或缺的環節

主持人：《決定》提出：“把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能”。應該如何促使這種轉化？

許耀桐：實施國家治理必須講究方法論，掌握正確的工作方法尤其重要。毛澤東曾形象地說：“我們的任務是過河，但是沒有橋或沒有船就不能過。不解決橋或船的問題，過河就是一句空話。不解決方法問題，任務也只是瞎說一頓。”十九屆四中全會提出的系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，就是四個重要的治理原則和方法，是將我國的制度優勢轉化為治理效能的不可或缺的環節。

系統治理，是運用系統性原則和方法進行的治理。國家治理是一項復雜的系統工程，要求運用系統論、工程學的觀點去認識治理的各要素、各部分形成的結構，所處的層級，所產生的功能，以及它們之間互聯互動的關系。著眼於系統治理，就要加強頂層設計，統籌考慮、妥善處理國家治理在各領域、各層級、各方面的需求，進行系統性的改革和創新，獲得治理的速度和效率。如果不講治理的系統性，勢必顧此失彼，亂了章法，陷入困境。

依法治理，是運用法治原則和方法進行的治理。依法治理是依法治國對治理實踐的必然要求，是為了保証治理的各項工作都必須依法進行，實現國家治理的制度化、法治化。在治理過程中，一些黨政干部法律意識淡薄，容易出現“什麼法不法的，先干起來再說”的違法沖動行為，這是絕不能允許的。要提高各級干部運用法治思維和法治方式、發揮法治引領和推動作用的能力與水平。任何組織或個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法。

綜合治理，是多個組織部門聯手、運用多種方法手段對某一領域或某一專項工作開展治理。例如，社會治安就需要綜合治理，如果隻靠政法公安部門，單純運用懲罰手段，很難取得整體效果，必須依靠法律、政治、經濟、行政、教育、文化等多部門聯合行動，也必須運用打擊、防范、教育、管理、改造等多手段方能奏效。綜合治理體現了事物固有的全局性、整體性特征。不謀全局者，不足謀一域，綜合治理要求黨政干部具有寬闊的視野，注重整體性，還要求各方面互相配合，堅持治理工作的整體推進和重點突破相結合。

源頭治理，就是對治理對象抓住其本源問題進行徹底的整治。通俗地說，源頭治理就是要治本、不能隻治標。例如，生態環境中的水治理就需要源頭治理，如果光進行中游、下游乃至末端治理，源頭的污染沒解決，流出來的水仍是臟的。不做源頭治理，就無法使水變干淨。治理水污染是這樣，其他也是如此，都要抓源頭治理。

治理還有很多的原則和方法，但十九屆四中全會提出的這“四個治理”最重要、最普遍，在國家治理的實踐中得到了廣泛的應用。

相比健全完善制度，提高制度執行能力更為緊迫

主持人：《決定》提出：“制度的生命力在於執行”，“堅決杜絕做選擇、搞變通、打折扣的現象”。為什麼要著重強調制度執行力問題？又為什麼要特意突出“杜絕做選擇、搞變通、打折扣”的執行？

王雪竹：“天下之事，不難於立法，而難於法之必行。”相比健全完善制度，提高制度執行能力更為緊迫。制度的生命力在於執行。正如習近平總書記所指出的，“誠然，我們的制度體系還要完善，但當前突出的問題在於很多制度沒有得到嚴格執行。”“如果現有的制度執行不好，再搞新的制度也是白搭。”

在執行制度時，要堅持制度面前人人平等、執行制度沒有例外。不論什麼人都必須遵守制度，嚴格按制度程序辦事，不能搞特權、有例外﹔也不能因時而變，執行制度要保持一貫性，任何時候、任何情況下都要嚴格執行制度，堅決維護制度的嚴肅性和權威性，使制度成為硬約束而不是橡皮筋。當前制度執行最容易遇到的問題是：選擇性執行，即從既得利益出發，選擇執行那些符合自身利益的條款，不執行自身利益受損的部分﹔替代性執行，即有意降低執行標准，不嚴格遵循制度程序，搞暗箱操作﹔表面性執行，即在口頭上表示執行，但實質上陽奉陰違，搞“上有政策、下有對策”。

許耀桐：不可否認，在現實生活中存在著制度執行力不強的問題，分析起來主要有三個原因，針對這些原因，我們可以對症下藥、予以克服。

一是因為一些黨政干部對出台的某項制度本身的規定、要求、精神等學習領會不夠或者說一知半解。這樣一來，不僅執行制度不到位、打了折扣，甚至會出現很大的偏差。對於這些干部，當務之急就是要抓好對制度的學習、培訓，搞好執行制度的教育、示范工作。

二是因為一些黨政干部缺乏執行和落實制度所需要的具體方法、措施，找不到抓手，不知道該怎麼辦。這就需要我們為制度的貫徹執行出台相應的、具有可操作性的具體措施。

三是因為責任追究和檢查督促不到位。如果問責不嚴，就會造成制度執行和不執行一個樣，執行得好和執行得不好一個樣，久而久之，就沒有人把制度的執行當回事了。此外，對制度的執行過程、結果，還要有強有力的檢查督促。隻有嚴肅責任追究，強化監督檢查，才能真正提高制度的執行力。

主持人：《決定》提出：“健全黨和國家監督制度。”強有力的檢查督促，對提高制度的執行力有何作用？

王雪竹：前面說制度的生命力在執行，而執行的重要保障環節是有監督檢查。嚴格的監督檢查是提升制度執行力的關鍵。用監督傳遞壓力，用壓力推動落實。對違規違紀、破壞法規制度踩“紅線”、越“底線”、闖“雷區”的，要堅決嚴肅查處，不以權勢大而破規，不以問題小而姑息，不以違者眾而放任，不留“暗門”、不開“天窗”，堅決防止“破窗效應”。要健全問責機制，堅持有責必問、問責必嚴，把監督檢查、目標考核、責任追究有機結合起來，形成法規制度執行強大推動力。問責的內容、對象、事項、主體、程序、方式都要制度化、程序化。紀律檢查機關要加大監督檢查力度，對有令不行、有禁不止的，不僅要嚴肅查處直接責任人，而且要嚴肅追究相關領導人員的責任。

較強的制度意識是執行制度的首要前提

主持人：《決定》提出：“各級黨委和政府以及各級領導干部要切實強化制度意識，帶頭維護制度權威，做制度執行的表率，帶動全黨全社會自覺尊崇制度、嚴格執行制度、堅決維護制度。”為什麼要強化制度意識？如何強化制度意識？

辛鳴：僅僅有制度體系的完善是不夠的。古語講“徒法不足以自行”。任何制度要起作用、要發揮功能，都離不開作為制度主體的人的參與配合。這就要在培育制度意識，確立制度權威，提高制度執行能力上下功夫。

沒有相應的制度意識及社會氛圍，沒有人的接受、認同、遵循，制度就是一紙空文，就是沒牙的老虎。制度哲學有一個概念叫“制度空轉”：看起來制度在那裡努力地做功，但就是對現實社會產生不了影響，因為沒有人在意它，沒有人維護它，更沒有人遵守它。而有了對制度的認同，就會“從心所欲而不逾矩”﹔有了對制度價值的共識，面對制度的自由裁量空間就不會“過”也不會“不及”，甚至當碰到制度不完善和有缺憾時，還會按照制度的價值導向自覺救場補台。

王雪竹：較強的制度意識是執行制度的首要前提。制度不會自行運轉，要靠人來執行、來保護。作為領導干部，特別是主要領導干部，要率先垂范、身體力行，帶頭樹立“制度面前沒有特權、制度約束沒有例外”的意識。“子帥以正，孰敢不正？”“正人必先正己，正己才能正人。”習近平總書記曾深刻地總結歷史經驗指出：“凡事都是這樣的，上行下效，上率下行，上有所好、下必甚焉，上有所惡、下必不為，上面鬆一寸、下面鬆一尺。”

主持人：制度是靠人來執行的。那麼如何處理好人與制度的關系？

王雪竹：良好治理關鍵在於剛柔並濟。既要“剛性制度”，也要“柔性治理”。唐代柳宗元有言：“經非權則泥，權非經則悖。”一方面，制度是剛性的，普遍適用的，制度面前不能搞特殊化、人情化。另一方面，制度制定者有其認知的有限性，制度執行有提高效率的需要，制度本身的穩定性、普適性和綜合性決定了其不可避免的局限性，加之我國國情的特殊復雜性，現代化帶來的不確定性和風險性的不斷提升，決定了黨政機關和黨政干部往往被賦予一定的自由裁量權，使制度能夠更好切合實際，更加富有生命力。

從一定意義上講，現代國家治理主要表現為“自由裁量”行政，自由裁量權是治理能力和治理體系現代化的“靈魂”和“活血”。制度的良好運轉，應該有“經”有“權”，有剛性有柔性，有硬度有溫度。既不能讓制度變成橡皮泥，又不能冷卻制度的人性溫度，這樣制度優勢才能更好地轉為治理效能。如果缺少應有的“彈性”，把“人性化”當成“人情化”而予以杜絕，不問實際情況而一味機械執行，結果就會使制度變得僵化、冷血。有些黨政干部在制度執行中怠於裁量、為官不為，結果“條條都在規范內，事事辦來不順暢”。

評價制度和治理體系的好壞，不是看模式而是看實效

主持人：《決定》提出，中國特色社會主義制度和國家治理體系是具有強大生命力和巨大優越性的制度和治理體系。這就涉及制度和治理體系的價值判斷問題。那麼，如何評價制度和治理體系的好壞？

李君如：長期以來，有些人總是以美國或歐洲(包括德國、北歐)的制度為“樣本”“標杆”，來評價中國的制度甚至設計中國的制度改革。聽起來，他們說得頭頭是道，有根有據，十分唬人。但是，歷史証明，這種制度研究和設計的思路在實踐中是行不通的。“橘生淮南則為橘，生於淮北則為枳。”毫無疑問，我們在體制改革中需要研究和借鑒國外制度文明的有益成果，但不能脫離中國的國情實際和歷史文化照抄照搬外國的制度模式。習近平總書記在論述我們應該以什麼樣的思路來謀劃和推進中國特色社會主義制度的時候，曾經深刻地指出：“在政治制度上，看到別的國家有而我們沒有就簡單認為有欠缺，要搬過來﹔或者，看到我們有而別的國家沒有就簡單認為是多余的，要去除掉。這兩種觀點都是簡單化的、片面的，因而都是不正確的。”

與此同時，他還提出了“八個能否”作為評價國家制度是不是民主的、有效的主要尺度。這“八個能否”是：國家領導層能否依法有序更替﹔全體人民能否依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業﹔人民群眾能否暢通表達利益要求﹔社會各方面能否有效參與國家政治生活﹔國家決策能否實現科學化、民主化﹔各方面人才能否通過公平競爭進入國家領導和管理體系﹔執政黨能否依照憲法法律規定實現對國家事務的領導﹔權力運用能否得到有效制約和監督。簡而言之就是：評價制度好壞，不是看模式而是看實效。

根據這“八個能否”來評價我們的制度和治理體系，應該講，我們的體制、機制、程序、規范以及具體運行上還存在不完善的地方，在保障人民民主權利方面也還有一些不足。但是，總的來講，中國特色社會主義制度和治理體系已經顯示出強大生命力和巨大優越性。

王雪竹：好的制度體系不是以制度的多少為標准的，不是越多越好，而是在於管不管用。因此，制定制度要切中問題要害，建立真正管用的制度框架。習近平總書記指出：“制度不在多，而在於精，在於務實管用，突出針對性和指導性……要搞好配套銜接，做到彼此呼應，增強整體功能。”制度建設是一項系統工程，必須觀全局、謀長遠，搞好頂層設計和整體規劃，規避“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的片面治理，從實際出發構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系。這項工程極為宏大，零敲碎打調整不行，碎片化修補也不行，必須是全面地系統地改革和改進，必須是各領域改革和改進的聯動和集成，使國家的根本制度、基本制度、具體制度形成科學合理的治理結構，產生制度合力，為國家長治久安提供一整套更完備、更穩定、更管用的制度體系。

《決定》對黨和國家的長遠未來作出了系統謀劃，首次系統繪出中國特色社會主義“制度圖譜”，並制定了明確的時間表，列出了上百項需要建立、構建、健全、堅持和完善的具體制度。下一步就是要有效落實和執行這些重要部署。

（主持人：張記合）

季禮供圖