區域經濟發展70年的回顧與展望

　　提 要

　　新中國成立以來，我國區域經濟發展經歷了改革開放前的均衡發展，以及改革開放后的非均衡發展和協調發展三個階段。這三個階段既一脈相承又各有側重，表現出鮮明的時代特征與階段性特點，對推動我國區域經濟發展發揮了重要作用，積累了寶貴經驗。回顧和總結70年來我國區域經濟發展的歷程，對未來更好推動區域協調發展具有重要的理論意義和現實意義。面向未來，我們要加快解決當前區域發展不平衡不充分的突出問題。對此，應汲取70年來的實踐經驗，在區域發展戰略選擇上著重處理好效率與公平、政府與市場、均衡與非均衡、中央與地方四個方面的關系，著眼推動經濟高質量發展，深入實施區域協調發展戰略，推動形成基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民生活水平大體相當的區域協調發展新格局。

　　我國區域經濟發展的不平凡歷程

　　新中國成立70年來，我國區域經濟發展主要經歷了三個階段。前30年，我們實行高度集中的計劃經濟體制，區域經濟發展主要由國家重工業發展戰略推動，採取的是均衡發展戰略。改革開放后，我國開始實施向東傾斜的非均衡發展戰略，從而促進了沿海經濟的高速增長。20世紀90年代起，我國區域發展戰略開始由非均衡發展轉向協調發展，區域發展協調性顯著增強。黨的十九大報告從我國區域發展新形勢和社會主要矛盾變化的新要求出發，明確提出實施區域協調發展戰略，成為新時代推動我國區域發展的重大戰略部署。

　　區域經濟均衡發展階段

　　改革開放以前，我國的區域經濟發展基本上採取的是均衡的發展戰略，國家投資建設的重點在內陸地區，經歷了156項工程建設和三線建設。在此階段，中西部地區迅速建成了一批工業城市，帶動了中西部地區基礎工業的發展，使中西部地區的工業結構逐步趨於合理。這對於改變中西部地區的工業布局和推動地區經濟社會發展具有至關重要的作用。

　　總體來看，計劃經濟時期我國區域經濟發展具有以下特點：

　　一是追求區域均衡目標。從整個生產力布局來看，強調區域平衡發展，國家在投資的地區分配和項目選取上，強調縮小地區差距。這在一定程度上緩解了區域經濟的不平衡狀況。

　　二是形成了高度垂直的區域分工結構。由於實行高度集中的指令性計劃管理模式，區域的一切經濟活動都是由國家計劃予以安排，區域經濟的組織和運行以垂直分工體系為主，區域間的橫向聯系較弱。

　　三是強調區域發展自成體系。在均衡發展目標的指導下，全國實行工業擴散方針，鼓勵一切有條件的省和自治區發展獨立自主的工業體系，鼓勵一切有條件的行政地區和縣發展五小工業。各地區形成了較為雷同的地區經濟產業結構。

　　區域經濟非均衡發展階段

　　改革開放初期，我們實施向東傾斜的區域非均衡發展戰略具有其時代必然性，也是對改革開放以前區域均衡發展戰略的調整。實踐証明，在當時的歷史環境下實施區域非均衡發展戰略是正確的，具有積極的作用，不僅促進了東部率先發展，進而帶動了整個國民經濟發展水平的提高，而且推動了我國市場化改革的進程和全方位對外開放格局的形成。

　　在這一階段，我國的區域非均衡發展戰略主要以“梯度發展理論”為核心，以效率優先為基本指導思想，在理論上有兩大突破：一是打破了片面強調均衡布局的傳統布局模式，承認地區間發展非均衡的現實，強調遵循由非均衡到均衡的客觀發展規律﹔二是強調集中資金和資源進行重點發展，同時在地區間形成產業結構轉換的連續關系，從而使產業空間分布與地區經濟互相聯系，產業結構與產業布局相結合，經濟發展與產業政策相結合。

　　改革開放初期，在計劃經濟向市場經濟過渡的初始階段，這種戰略對促進我國經濟發展的作用是巨大的，東部地區呈現加速發展態勢。

　　區域經濟協調發展階段

　　20世紀90年代，我國開始對區域發展戰略進行調整，把促進地區經濟協調發展提到了重要的戰略高度，並確立了地區經濟協調發展的指導方針，先后制定和實施了西部大開發戰略、東北地區等老工業基地振興戰略、促進中部地區崛起戰略、鼓勵東部地區率先發展戰略以及主體功能區戰略等，由此我國區域協調發展戰略的總體思路基本形成，全面實施。黨的十八大以來，中央從戰略和全局的高度，在繼續深入實施區域發展總體戰略的同時，實施“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展三大戰略，統籌東中西、協調南北方，進一步優化經濟發展空間格局。通過三大戰略引領，實現四大板塊和三大戰略融合，推動形成以沿海沿江沿線經濟帶為主的縱向橫向經濟軸帶，促進區域協調發展。

　　區域協調發展戰略的全面實施，使各區域的比較優勢得到充分發揮，呈現出增長較快、結構優化、協調性增強的良好態勢。一是區域經濟增長呈現出相對均衡的格局﹔二是區域空間布局由集中走向分散，趨於均衡﹔三是重點優勢區域的集聚作用增強，城市群和經濟圈等一些重點優勢區域的集聚作用增強，在區域經濟發展中起著主導作用﹔四是區域協調發展機制逐步建立，區域合作和一體化進程加快，區域合作已經成為我國統籌區域發展、解決區域差距的重要方式之一。

　　推動區域經濟發展取得的重要經驗

　　從區域發展戰略的演變可以看出，我國在不同歷史時期，根據區域實際情況和經濟社會發展的需要，與時俱進，不斷調整和創新區域發展戰略。不同時期提出和實施的區域發展戰略都具有顯著的時代特征，具體內容不同，但一脈相承，體現了縮小地區差距、實現共同富裕這一要求。70年來，我國區域經濟發展在實踐中積累了寶貴經驗，主要體現為努力認識和積極處理四個方面的關系。

　　在區域戰略目標的選擇上要正確處理效率與公平的關系問題。新中國成立之初的30年，我國在區域經濟發展上推動的是“公平優先”的均衡發展，盡管在集中資源、加快建立獨立完整的工業體系方面發揮了重要作用，但其最大的短板是不能長久實現較高的效率。改革開放以后，我們轉而推動“效率優先”的非均衡發展，雖然推動了國民經濟高速增長，但也引發了區域差距持續擴大的問題。如何協調“效率優先”與“兼顧公平”的關系，一直是我國區域經濟發展戰略調整中的一個重要問題。應該看到，效率與公平之間相互依存且具有內在的統一性。公平是效率提高的社會條件，效率是實現公平的物質基礎。當前我國實施區域協調發展戰略，立足發揮各地區的比較優勢和縮小區域發展差距，努力實現基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民生活水平大體相當的區域協調發展目標，正是體現了效率與公平的有機統一。

　　在區域運行機制上要正確處理政府與市場的關系。我國是一個區域差異性特征較為明顯的大國，推動區域協調發展需要採取必要的調控措施、建立有效的協調發展機制。從我國區域發展的實踐來看，我國不同時期區域發展戰略的調整，實際上是不斷地確立政府和市場各自發揮作用的范圍和條件的過程。實踐証明，政府發揮對區域經濟發展的宏觀調控作用，必須以尊重市場經濟客觀規律為前提，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，形成既各具特色又有機統一的區域政策體系，促進各經濟區域間的合理分工與協調發展。

　　在區域空間布局上要正確認識均衡與非均衡的關系。在區域經濟發展過程中，均衡和非均衡是貫穿始終的一對矛盾統一體，兩者相互交替，不斷推動區域經濟發展從低水平向高水平邁進。與經濟學中的均衡概念不同，區域經濟發展中的均衡更應被看作是一個動態的過程，它是非均衡發展的最終結果，而非主觀設定的目標。舊的均衡被不斷打破，新的均衡則不斷建立﹔與此同時，區域發展的總體均衡中也包含著局部的非均衡。現實地看，由於各區域的時空背景、基礎條件和發展潛力等客觀因素存在差異，非均衡的情況是絕對的，在資源一定的條件下，經濟力和社會力的作用隻會加大這種差距。雖然也存在著市場力作用和政府干預使非均衡逐漸趨向於均衡的可能性，但隻有經過非均衡發展的過程，才能達到高水平、高效率的空間均衡。因此，一個國家和地區在制定區域發展政策和規劃時，不能簡單地推行齊頭並進的均衡發展，否則將導致區域低水平、低效率的均衡發展。從全局和長遠看，地區之間的發展水平處於相對均衡狀態時，社會經濟的總體發展效益才能進入最佳狀態，否則，低發展水平地區將會制約高發展水平地區的發展，從而最終制約全國的發展水平。

　　在區域管理模式上要正確處理中央與地方的關系。我國區域經濟發展戰略的階段性調整，都伴隨著中央與地方關系的變化。在實踐中，我們既要防止地方經濟的積極性和靈活性受到抑制，活力不足，又要防止因權力下放過多，各區域各自為政，難以形成共同發展的合力。對此，中央與地方之間要進行科學合理的職責權限劃分，保障中央與地方作用的充分發揮，特別是要堅決維護中央的權威，保証政令暢通。

　　未來我國區域經濟發展的展望

　　新中國成立70年來，我國區域經濟協調發展取得了歷史性成就，但依然存在一些需要解決的問題，推動區域經濟協調發展仍然面臨挑戰。應該看到，我國區域發展差距依然較大，而且這種非均衡的格局還將持續很長時間﹔空間開發無序、低水平重復建設問題依然存在，區域產業結構趨同，資源和要素空間配置效率較低，生產力布局總體上還不盡合理﹔促進區域協調發展的體制機制尚不健全，脫貧攻堅任務依然艱巨﹔等等。當前乃至今后相當長的一段時期，促進區域協調發展仍然是我國區域政策的重心。

　　第一，要繼續深入實施“3+4”的區域協調發展總體布局，重點突出三大戰略的引領帶動作用。通過培育新的增長極和增長帶，為區域發展擴展新空間，重點建設以沿江沿海沿線經濟帶為主的縱向橫向經濟軸帶，形成區域協調發展的重要支撐。繼續推進“四大板塊”與三大戰略的對接，加強跨區域重要經濟軸帶與經濟區發展布局的統籌協調，促進區域聯動發展。同時建立更加有效的區域協調發展機制，圍繞實現基本公共服務均等化、基礎設施程度比較均衡、人民生活水平大體相當的目標，繼續全面深化改革，加快破除地區間利益藩籬和政策壁壘，推動形成區域統一市場，促進城鄉區域間要素自由流動。

　　第二，加強“一帶一路”建設與國家重大區域戰略的統籌對接，構建區域開放新格局。在深化沿海開放的同時，推動內陸和沿邊地區從開放的窪地變為開放的高地，與京津冀協同發展、長江經濟帶發展等國家戰略統籌推進，促進各區域開放型經濟協同發展，形成“陸海內外聯動、東西雙向互濟的開放格局”。同時加強東部地區的龍頭引領和中西部內陸腹地的戰略支撐作用。

　　第三，要以城市群為主體，構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮新格局。重點是提高城市群質量，發揮城市群在區域協調發展中的支撐和引領作用。強化規劃引導，建立健全城市群發展協調機制，推進大中小城市網絡化建設，優化城鎮空間規模結構，增強中心城市的輻射帶動功能﹔創新體制機制，統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化，促進城鄉協調發展﹔優化提升東部地區城市群，並在中西部地區培育一批城市群和區域性中心城市。

　　第四，完善和落實主體功能區的規劃和政策，構建國土開發新格局。推進主體功能區建設是促進區域協調發展的重大舉措，也是一項長期且艱巨的任務，現階段，關鍵是要完善和落實主體功能區的規劃和相關配套政策，推動各地區依據主體功能定位發展，同時加快主體功能區戰略格局在市縣層面的精准落地。

　　（作者單位：中國社會科學院工業經濟研究所）