新中國70年社會保障發展的理論與實踐邏輯

【慶祝新中國成立70周年】

中國的現代社會保障制度是新中國成立后逐步建立和發展起來的。70年來，社會保障制度經歷了全面而深刻的制度變革，實現了從部分覆蓋走向全民福祉的發展目標，不僅反映了中國人民民生福利的持續改善與社會權益的持續擴大，更折射了中國經濟社會的整體變革與發展進步，在中華人民共和國史上譜寫了濃墨重彩的篇章。

新中國社會保障的主要成就

新中國社會保障制度的建立，始於1949年、1950年中央人民政府針對災民與失業工人所採取的大規模社會救濟活動，並以1951年《中華人民共和國勞動保險條例》的頒布與實施為主要標志，之后，我國不斷建立其他相關的社會保障制度，再經過改革開放以來深刻的制度變革，最終演變成為當前造福全體人民的社會保障制度安排。總結中國社會保障制度的發展成就，主要可以概括為以下四個方面：

1.實現了從傳統社會保障制度到新型社會保障體系的全面轉型

1949年新中國剛成立時，國家“一窮二白”，自然災害頻發，全國受災人口數以千萬計，城鎮失業工人幾乎佔全國在職職工的一半，如何幫助災民與失業工人度過生活危機成為擺在新生的人民政權面前的緊迫任務。1949年12月、1950年6月，中央人民政府先后發布《關於生產救災的指示》《關於救濟失業工人的指示》兩個社會保障政策文件，全面展開了大規模的救濟災民與失業工人行動，不僅迅速化解了災民與失業工人的生存危機，穩定了災區和重要城市的社會秩序，而且對鞏固新生的人民政權、促進新中國的經濟社會建設起到了非常重要的作用。

從1951年制定並實施《中華人民共和國勞動保險條例》開始，黨和政府相繼建立起了一套與計劃經濟體制相適應的社會保障制度，包括勞動保險、公費醫療、社會津貼、城鎮社會福利、農村合作醫療、農村“五保”制度等，其顯著特征是國家—單位（或集體）保障制，它與社會主義公有制緊密結合，雖限於異常薄弱的財力而採取了城鄉有別的方式，但城鎮居民均被社會保障制度所覆蓋，農村居民由集體經濟支撐建立了互助性質的初級保障體系，人民群眾從這套制度中受惠並感受到社會主義制度的優越性。

改革開放后，伴隨經濟改革的全面推進，以往的社會保障制度也成為改革的重要對象，經過不斷探索，能夠適應市場經濟體制與社會發展進步要求的新型社會保障體系逐漸建立起來。新的社會保障制度仍然是國家主導，但多方分擔責任取代了過去的政府、單位（或集體）的單一責任主體，繳費型保障替代了過去的免費型保障，社會化保障機制替代了單位（或集體）包辦的封閉式保障機制，多層次保障體系正在替代過去的單一層次保障體系。社會保障制度的全面轉型與日益健全，有力地維護了經濟改革的順利推進，促進了社會公正，維系著國家發展與民生質量的持續提升。

2.從主要面向城鎮居民發展成為全民共享的福利制度

從國際經驗來看，發達國家普遍實現了社會保障制度全覆蓋，發展中國家往往隻有補缺型的社會救助制度和覆蓋面窄的社會保險制度，因此，覆蓋范圍的大小通常被視為衡量一個國家社會保障制度發達程度的核心指標。新中國成立以來，最初的社會保障主要是面向災民與失業工人實行救濟政策，20世紀50年代建成的傳統社會保障制度主要面向城鎮居民，農村居民主要依靠集體內部的互助，遇到大的自然災害時國家出面給予相應救濟。因此，改革開放之前的傳統社會保障制度事實上隻覆蓋了全國總人口的約18%。

改革開放以來，伴隨社會保障制度整體轉型，特別是近10年來的快速發展，我國的社會保障制度實現了覆蓋全民的目標，已經從主要面向城鎮居民提升為全民共享的福利制度。不僅如此，計劃經濟時期城鄉分割的格局也已被完全打破，城鄉居民的養老保險、醫療保險、社會救助等基本實現了一體化。截至2018年末，全國參加基本養老保險人數為94293萬人，領取養老金待遇者達27696萬人，每個老年人均能按月領取數額不等的養老金﹔全國參加基本醫療保險人數為134459萬人，參保率穩定在95%以上，全民醫保目標基本實現﹔在社會救助方面，全國享受最低生活保障待遇者4526萬人，享受特困人員救助者483萬人，得到臨時救助者1108萬人，接受門診和住院醫療救助5361萬人次，實現了應救盡救﹔養老服務、殘疾人福利、兒童福利事業也在全面發展。

中國是一個發展中國家，但社會保障的覆蓋面已接近發達國家的水平。作為一個世界人口大國，中國社會保障的這一成就，將全球社會保障覆蓋率從50%提升到了60%以上，為當今世界的社會保障發展做出了重大的貢獻，得到了國際社會的高度認可，國際社會保障協會於2016年將“社會保障杰出貢獻獎”授予了中國政府。

3.從應急性救濟走向適度保障，人民福祉不斷增進

新中國成立初期的社會保障立足於應急性地解決災民與失業工人的生存危機﹔計劃經濟時期的社會保障在城鎮可以勉強維持居民溫飽，在農村隻能滿足初級醫療衛生需要和在居民飢餓狀態下施以有限救濟。改革開放后，特別是近10多年來，我國的社會保障水平伴隨國民經濟與社會發展進步呈現出“水漲船高”的態勢，全體人民均能夠通過社會保障制度安排合理地分享到國家發展的成果。

以養老金為例，我國企業離退休人員的養老金已實現連續15年增長，從2004年的人月均700多元提高到2018年的2800多元﹔城鄉居民養老金也從2009年試點的人月均55元增長到100多元。在醫療保險方面，享受醫保待遇者從2010年的12.3億人次增長到2018年的19.8億人次，職工醫保政策范圍內住院費用基金支付比達81.6%，城鄉居民實際住院費用醫保基金支付比達56.1%，疾病后顧之憂持續大幅度減輕。在社會救助方面，城鎮居民低保標准從2000年的人月均157元增長到2018年的579.7元，農村低保標准從2005年人月均76元增長到2018年的403元﹔其他各項保障待遇均在同步增長。

4.從單純的民生保障發展成為能夠長久支持經濟增長的重要機制

社會保障通常被視為保障民生的基本制度安排，在發展落后、保障不足的階段，這一制度隻能定位在提供最基本的民生保障上，對經濟增長的貢獻有限。但改革開放以來特別是近10多年來的實踐表明，日益健全的社會保障制度能夠通過轉移支付直接增加城鄉居民的即期收入，直接減輕乃至解除城鄉居民在養老、醫療、貧困、失業、天災人禍等方面的后顧之憂，進而減少其為應對未來生活風險的儲蓄，這不僅增強了人民群眾的消費信心，也極大地提高了人民群眾的消費能力，促進了消費增長與消費升級，使中國經濟發展具有了恆久的動力。

黨的十八大以來，伴隨社會保障實現全民覆蓋、保障水平持續提高，居民家庭消費也在急劇增長，全國商品性消費繼2008年、2012年先后突破10萬億、20萬億元后，2018年社會消費品零售總額達到38萬多億元。最終消費（包括居民家庭消費和政府消費）對中國經濟增長的貢獻率從2014年48.8%上升到2018年76.2%，成為名副其實且能夠長久支撐中國經濟增長的第一引擎，這一現象顯然與社會保障制度具有密切的內在關聯性。

新中國社會保障的艱辛探索

70年來，中國社會保障的發展之路並不平坦。根據新中國經濟社會發展進程，中國社會保障制度的發展也可以大體劃分為兩個發展階段：改革開放前建立的是國家—單位保障型的傳統社會保障制度，它與計劃經濟體制相適應﹔改革開放后逐漸形成的是國家—社會保障型的新型社會保障體系，它與市場經濟體制相適應。

1.改革開放前社會保障的探索與發展

從新中國成立到改革開放前的30年間，我國的社會保障經歷了1949年和1950年實行應急性救濟、1951年—1967年建立傳統社會保障制度並在不斷調整中發展、1968年—1970年從勞動保險到企業保險蛻變后定型、1971年—1977年進一步延續發展的過程。

1951年制定並實施了面向城鎮企業職工並惠及其家屬的《中華人民共和國勞動保險條例》，標志著現代社會保障在中國的正式制度化，這一綜合型社會保障制度包括了職工養老、醫療、工傷等多項保障。1952年建立了面向機關事業單位工作人員的公費醫療制度，1955年建立機關事業單位工作人員和現役軍官退休養老制度，同一時期還建立了職工福利制度與多項社會福利制度。農村則在1956年—1960年間建立了“五保”制度和合作醫療等集體福利制度。至此，城鄉有別的傳統社會保障制度得以成型。

1968年—1970年間，我國的社會主義建設進入艱辛探索時期，傳統社會保障制度也發生了一些蛻變，即面向城鎮居民的社會保障進一步走向單位化，國家仍然決定著社會保障政策並通過指令性計劃加以實施，但勞動保險籌資機制改為企業各自承擔，社會保障的具體組織實施亦由各個單位包辦。當然，由於政府始終承擔著最終責任，城鎮居民的福利保障權益繼續得到維護。這一時期農村“五保”制度得到鞏固，合作醫療與免費型初等教育因城鎮知識青年上山下鄉提供了規模龐大的人力支持而迅速發展，農村缺醫少藥、文盲遍地的狀態迅速改變。

透過傳統社會保障制度的發展歷程，可以發現如下基本邏輯：

其一，社會主義公有制是傳統社會保障制度的制度基礎。在這樣的背景下，國家和單位（或集體）對社會成員的生活提供保障被視為社會主義制度的應有之義和優越性的具體體現，並與各個單位或集體的勞動分配和勞動者及其家屬的生活活動交織在一起，初次分配與再分配連成一體，形成的是低工資（報酬）、多福利、追求平等的社會分配機制，社會保障在其中佔有非常重要的地位。

其二，計劃體制構成了傳統社會保障制度的政治與社會背景。在城鎮，以全民所有制企業為主體，加上少數集體所有制企業，他們既是經濟社會部門，也是社會保障和公共服務部門，城鎮勞動者既從企事業單位獲得工資報酬，又和家屬一起享受公有制下的各種生活福利保障﹔在農村，集體所有制的人民公社、生產大隊、生產小隊以“一大二公”為基本特征，既是生產單位又是基層政權組織，還是無所不包的社會組織，既管生產性事務又管農村社會成員的社會事務與集體福利，農村居民的收入與福利保障幾乎全部來自集體分配。同時，在高度集中的計劃體制下，面向勞動者的各項勞動保險與職業福利，以及面向城鎮居民的各種補貼與福利設施均按國家統一計劃加以實施，且均採取免費型福利供給的方式。

其三，城鄉分割與單位（或集體）分割構成了傳統社會保障制度的基本特征。嚴格的戶籍制度與職業身份管制，以及附加在城鎮戶籍之上的各種福利政策，固化了城鄉二元分割和單位（或集體）分割，進而形成了企業保障、機關事業單位保障與農村集體保障等不同的制度安排。從今天的視角來看，這種制度結構將社會成員緊緊捆綁在不同的單位或集體，限制了勞動者的自由流動和人力資源的優化配置。同時，伴隨著國有企業勞動者老齡化而出現了不同單位（或集體）負擔畸輕畸重的現象。

需要指出的是，傳統社會保障制度雖標准不高，經歷過局部波折，但總體上仍是不斷發展的。這種通過福利分配來追求平等的直接效果是居民收入差距不大，改革開放前夕我國的城鎮基尼系數在0.2以下、農村在0.21—0.24之間，表明當時的中國是一個均等化程度很高的社會。

2.改革開放后社會保障的探索與發展

1978年中國拉開了改革開放的帷幕。進入20世紀80年代后，伴隨經濟改革的推進，一些國有企業因不堪承受醫療費用支出的膨脹開始自發嘗試讓職工分擔部分醫療費用，一些地區因國有企業無力承擔自行支付退休職工養老金而自發對某些行業（如紡織業）的退休費用進行跨單位統籌，這可以視為傳統社會保障制度變革前的准備。

真正意義上的社會保障改革始於1986年。這一年，第六屆全國人大第四次會議通過的《國民經濟和社會發展第七個五年計劃》，首次單獨設章闡述社會保障改革與社會化問題﹔同年國務院發布的《國營企業實行勞動合同制暫行規定》《國營企業職工待業保險暫行規定》《關於發布改革勞動制度四個規定的通知》，正式用符合市場經濟體制的勞動合同制替代了計劃經濟時期的終身就業制，首次為失業工人建立失業保險制度，對勞動合同制工人退休養老實行社會統籌，並開始在外商投資企業試水繳費型社會保險制度。這些事件標志著我國的社會保障開始從“單位化”走向“社會化”。不過，當時的變革主要是為了推進國有企業改革，社會保障改革不可避免地打上了為國有企業改革配套的烙印，新制度在傳統社會保障制度框架內緩慢生長。

1993年黨的十四屆三中全會通過《關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，將社會保障確定為市場經濟正常運行的維系機制和市場經濟體系的五大支柱之一﹔1994年、1995年國務院先后推進醫療保險、養老保險改革試點，均實行社會統籌和個人賬戶相結合，這使得社會保障改革呈現出鮮明的效率取向。1998年黨中央、國務院整合全國社會保險管理體制，強力推進“兩個確保、三條保障線”，以切實維護離退休人員的養老金權益和保障下崗、失業工人及城鎮貧困人口的基本生活，並將建立獨立於企事業單位之外的社會保障體系、籌資渠道多元化、管理服務社會化作為建設新制度的明確目標。這些重大舉措使社會保障改革繼續堅持維護社會公平的取向，新型社會保障制度得以快速成長。

2009年，國務院以全民醫保和人人享有養老金為目標，實施“三年醫改”方案，同年啟動農村居民養老保險試點，並大規模推進城鎮保障性住房建設，這標志著新型社會保障制度進入全面建設時期。2010年第十一屆全國人大常委會制定《社會保險法》並於2011年實施，明確了中國新型社會保障體系是以權利與義務相結合的社會保險為主體的制度安排。2017年黨的十九大報告明確提出“全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系”。2018年國務院機構改革重構了整個社會保障管理體制，為新型社會保障體系建設提供了有力的組織保障。

經過改革開放以來的制度變革，與市場經濟相適應的新型社會保障體系替代了與計劃經濟相適應的傳統社會保障制度。在社會保險制度方面，傳統的非繳費型退休金制度轉化為繳費型的社會養老金制度，繳費型社會醫療保險全面替代原有的免費型勞保醫療、公費醫療與農村合作醫療﹔工傷保險制度從單位負責制走向社會保險制，新創的失業保險制度在國有企業改革與市場競爭中發揮了有益作用。在社會救助方面，從傳統的政策性救濟走向法制化的最低生活保障制度，進而發展成為綜合型社會救助制度，這一制度有效地保障了低收入困難群體的基本生活，維護了底線公正﹔在住房保障方面，從原來的福利分配經過商品化改革再回歸到適度保障，使大多數居民的居住條件得到改善。

概括而言，改革開放以來中國社會保障改革走過的是一條從被動變革到主動變革、從自下而上探索到自上而下推進、從個別地區試點到全面總結經驗推廣、從單項改革到綜合改革、從服務並服從於經濟改革與發展到獨成體系地發展、從注重效率取向到以維系和促進社會公正為己任的漸進式發展路徑。改革目前已取得了巨大成就，但各項制度尚未真正成熟，深化改革的任務還十分繁重。

新中國社會保障制度發展的基本經驗

經過70年來的制度變革與發展，中國新型社會保障體系日益健全，不僅有效地解除了人民生活的后顧之憂，保障了13億多人的基本生活，而且有力地保障了國民經濟的持續發展，促進了社會公正。總結中國社會保障制度變革與發展的經驗，主要有如下幾點：

1.堅持民生為重的發展取向

新中國成立以來，民生問題一直受到黨和政府的高度重視。重視民生必定重視社會保障，改善民生必定強化社會保障，這是中國社會保障70年發展的一條基本經驗。

新中國成立初期，伴隨著生產資料公有制的全面推行，國家通過迅速建立包括勞動保險、公費醫療、城鎮社會福利、農村合作醫療等在內的一系列社會保障制度來保障民生，體現的即是民生為重的價值取向。進入20世紀80年代，中國實行改革開放並選擇了更有效率的市場經濟體制，國民經濟獲得了持續快速發展，社會保障制度變革則始終以民生為重，黨和政府特別重視通過不斷健全社會保障制度，讓發展成果更多更公平地惠及民生。比如，20世紀80年代，針對可能出現的失業工人，建立了國有企業失業保險制度﹔20世紀90年代末，針對部分退休人員不能按時足額領取養老金、國有企業改革中出現大規模下崗職工等現象，強力推進“收支兩條線”“兩個確保、三條保障線”的政策﹔進入21世紀以來，國家全面推進養老保險、醫療保險的發展並迅速覆蓋全體人民。這些舉措不僅有效化解了困難群體的生活危機，而且全面增進了全體人民的福祉。

2.充分發揮社會主義的制度優勢

中國是社會主義國家，社會主義的本質要求決定了社會保障制度的發展方向。早在1955年毛澤東就指出，“現在我們實行這麼一種制度，這麼一種計劃，是可以一年一年走向更富更強的，一年一年可以看到更富更強些。而這個富，是共同的富，這個強，是共同的強，大家都有份。”可見，社會主義中國追求的是共同富裕。改革開放后，鄧小平明確指出，“社會主義的目的就是要全國人民共同富裕，不是兩極分化。”“社會主義最大的優越性就是共同富裕，這是體現社會主義本質的一個東西。”社會保障具有二次分配的功能，要走向共同富裕，就需要通過建立健全社會保障制度，實現社會財富更加公平的再分配。

中國共產黨的領導和全國一盤棋的國家治理格局，決定了我們的國家發展能夠考慮長遠與全局，並且政府具有統一、有效的執行力。可以說，正是社會主義的制度優勢和中國政府的積極作為，推進了新中國社會保障的快速發展。回顧70年來的發展歷程，中國社會保障的重大改革措施都是由黨中央在凝聚全黨智慧並廣泛征求各界意見的條件下提出的，通過制定統一、具體的政策和大規模的轉移支付，中央政府對社會保障改革發揮了有力的指導和支撐作用，各級政府在改革推進中能夠保持行動的高度一致性。從新中國成立初期採取大規模的救濟行動，到20世紀50年代迅速建成與計劃經濟相適應的傳統社會保障制度，再到改革開放后新型社會保障體系的不斷發展，特別是近10多年來社會保障成為全民共享國家發展成果的基本制度保障，黨和政府發揮的作用為當代世界所僅見。比如，城鄉養老保險中的基礎養老金全部由政府負擔，雖然開始時養老金水平並不高，但制度得以迅速全面建立起來，每個老年人的養老金待遇得到了保障﹔再比如，城鄉居民的醫療保險，政府承擔的籌資責任與個人繳費之比約為3:1或4:1，有力地推進了全民醫保目標的實現﹔而針對困難群體的醫療救助更是政府的重要責任，2018年全國醫療救助基金支出424.6億元，資助參加基本醫療保險7673.9萬人，實施門診和住院救助5361萬人次，等等。

3.依據國情走中國特色的社會保障發展之路

中國是社會主義國家，也是一個歷史悠久、地域遼闊、人口眾多的發展中國家，這樣的國情決定了我們不可能照搬任何國家的社會保障發展模式。新中國成立以來，黨和政府依據現實國情，不斷探索，走出了一條中國特色的社會保障發展之路。在計劃經濟時代，在財力有限的條件下，中國重視預防、低成本高產出的農村合作醫療制度取得了巨大成功，獲得了世界衛生組織與世界銀行的高度贊譽﹔生產自救和政府救災相結合的體制亦使中國能夠化解自然災害頻繁發生的局面﹔強大的家庭保障與鄰裡互助傳統則為社會成員應對生活風險提供了巨大的韌性。改革開放后，為減少改革成本，盡力保障群眾福利不受損失，社會保障制度改革採取了漸進式的策略，每項改革都從地方試點開始，在總結經驗教訓的基礎上再形成全國性方案，在全國加以推進。目前來看，政府補貼低收入困難群體參加基本養老保險、基本醫療保險，建立福利養老金、城鄉居民養老保險制度，建立下崗職工基本生活保障制度，以及正在推進中的居家養老服務、保障性住房建設，等等，均是依據現實國情作出的具有鮮明中國特色的改革舉措。

盡管中國特色的社會保障制度還未完全成熟，但總體而言，它已經以造福全體人民並持續發展的客觀事實，証明了走中國特色社會保障發展之路的正確性。

4.經濟增長與社會保障相互促進

新中國成立之初，在一窮二白的條件下建立了傳統社會保障制度，曾激發了億萬人民建設社會主義的積極性，國民經濟快速發展，工業體系得以建立。后來因過分追求低工資高福利式的“大鍋飯”“平均主義”，導致生產效率下降，經濟發展受挫，傳統社會保障制度也難以為繼。改革開放后，伴隨國民經濟的持續高速增長，政府持續加大對社會保障及相關公共服務的投入，讓更多發展成果惠及民生，新型社會保障體系的不斷發展也為經濟增長創造了有利條件並在關鍵時點發揮出重要作用。

例如，1997年亞洲金融危機爆發，形成了不利的外部經濟環境。1998年，黨和政府意識到社會保障不足是消費不旺的重要原因，便將社會保障改革擺到頭等重要位置，強力落實“兩個確保、三條保障線”，同時建立面向低收入困難群體的最低生活保障制度，推進醫療保險改革與住房體制改革等，這些舉措不僅解決了城鄉居民的現實困難，也刺激了居民消費，為全面推進各項重大改革並實現國民經濟再次持續高速增長提供了良好的內部環境。2008年國際金融危機爆發，再次形成了不利的外部經濟環境。2009年黨和政府強力推進各項社會保障制度建設，包括為農民建立養老保險制度並很快實現了養老保險制度覆蓋全體適齡人口的目標、啟動三年醫改計劃並很快實現醫保制度覆蓋全民的目標，同年還掀起大規模的保障性住房建設，城鄉居民的社會保障水平普遍得到大幅度提升。這些舉措迅速減輕了百姓的后顧之憂，增加了城鄉居民收入，促使居民消費快速增長，進而成為拉動國民經濟增長的第一大引擎。

5.漸進式改革與收入增長替代是一種有效的策略

任何社會保障改革都是對既有利益格局的調整，必然觸及部分群體的切身利益。如果在收入不增長的條件下削減福利，結果必然是社會成員的福利淨損失。改革開放以來的社會保障改革，採取的是與經濟改革一樣的漸進式策略，即試點先行、漸次推進、平穩過渡。這種策略有利於及時總結社會保障改革中的經驗教訓並不斷修訂、完善改革方案，避免了任何一項社會保障改革因波及全國而產生巨大社會風險的可能。

此外，改革開放以來的社會保障改革幾乎觸及所有人的利益，它使改革對象喪失了免費享受養老金、醫療保障待遇的權益，還需要承擔相應的繳費責任，但改革並未引發廣泛的負面情緒，很大程度上得益於經濟增長過程中城鎮職工工資不斷提升、農民因土地承包責任制和進城務工等使收入迅速增長而產生的收入替代效應。2014年通過增加工資的舉措，讓面向機關事業單位工作人員的免費型退休金制度轉為繳費型養老保險制度，也使利益相關者降低了對原有社會保障制度的依賴，直接增強了對社會保障改革的承受力和認可度。

建設更高質量的中國特色社會保障體系

2018年我國人均GDP已達1萬美元，有不少預測認為2021年我國將步入高收入國家行列，這表明國家發展已經站在了很高的起點上。根據黨的十九大報告明確部署的時間表，2035年中國將基本實現社會主義現代化，本世紀中葉將建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。這意味著到本世紀中葉，國民的社會保障需求將達到一個更高水平。為此，新時代的社會保障，要在全面優化現行制度安排的基礎上，制定系統、科學的頂層設計，堅守共建共享、互助共濟的基本原則，重構責任分擔機制，充分調動各界各方的積極性，促使整個社會保障體系沿著普惠、公平、可持續的方向穩步邁進。一個高質量的中國特色社會保障體系的全面建成，將不僅能夠不斷增進全體人民的福祉，切實保障民生質量穩步提升，而且可以維系國家的長治久安，促使整個經濟社會持續協調健康發展，成為國家富強、民族振興、人民幸福的堅固制度保障。

（作者：鄭功成，系中國人民大學教授、中國社會保障學會會長）