科學評估“放管服”改革成效

推進“放管服”改革成效量化評估，應借鑒營商環境評價的主要做法，著力從突出評估的目標導向、構建量化的評估指標體系、確保評估指標的可獲得性、使用獨立的第三方評估等關鍵環節入手。

近年來，我國持續深化“放管服”改革，如何量化評估改革成效是當前需要深入研究的重要問題。“放管服”改革與“優化營商環境”緊密相關，加快推進“放管服”改革成效科學評估，應借鑒營商環境評價的主要做法，著力從突出評估的目標導向、構建量化的評估指標體系、確保評估指標的可獲得性、使用獨立的第三方評估等關鍵環節入手。

“放管服”改革成效評估與營商環境評價具有本質區別

關於營商環境評價，比較典型的是世界銀行的定義與標准。世界銀行將營商環境定義為一個企業在開設、經營、貿易活動、納稅、關閉及執行合約等各個環節中，遵循政策法規所需要的時間和成本。目前，世界銀行的評價指標體系包括開辦企業、辦理施工許可、獲得電力、產權登記、獲得信貸、保護少數、投資者、納稅、跨境貿易、合同執行、破產辦理等一級指標，41項二級指標，能夠比較客觀地評價一個國家或地區的競爭能力。

近年來，有不少學者將“放管服”改革與優化營商環境混為一談，但是要看到，二者內涵並不相同。“放管服”改革成效評估與營商環境評價在方法上可以互相借鑒，但二者在本質上有較大差別。

一是評估對象不同。世界銀行的營商環境評價主要是通過評價企業“獲得感”，進而據此評價營商環境，但“放管服”改革成效評估不僅需要評價企業感受，還要評價政府推進改革的工作效率、改革推進區域發展情況。“政府推進改革的工作效率”納入評估范圍，目的在於考察政府推進改革力度、效率和依法改革情況。“改革推進區域發展情況”納入評估范圍，原因在於，“放管服”改革雖然優化了營商環境，但這並不是最終目的，衡量“放管服”成效如何的一個客觀尺度還在於改革是否推動了區域發展。相比較而言，營商環境評價比較單一，而“放管服”改革成效評估內容應更加全面。

二是評估內容不同。世界銀行的營商環境評價著重考查企業在當前營商環境下的實際感受，而“放管服”改革成效評估更重考察制度變遷的長遠效果。改革必然帶來制度變遷。一些制度變化不能在“當前”階段馬上給企業帶來較強的獲得感，隻有在較長時期內才能顯現出改革的效果。例如，社會誠信制度建設情況、社會公眾參與改革及改革評價相關制度建設情況等，對於企業短期內看似沒有什麼較大影響，但是在較長時期內會對優化營商環境產生重要影響。類似指標在世界銀行的“營商環境評價指標體系”中並未提及。

三是評估狀態不同。世界銀行的營商環境評價只是靜態地考察當前的營商環境情況，而“放管服”改革成效評估則需要動態地考察改革前后的制度變化情況，考察營商環境變化背后的制度原因。例如，在某市的改革中，企業項目審批時間由平均79天，減少到6天﹔審批環節從17個，減少到2個。營商環境評價隻把當前的審批時間6天、審批環節2個納入營商環境評價中，但是“放管服”改革成效評估則需要對審批時間、審批環節在改革前后的變化幅度有個動態對比。進而分析審批時間、審批環節變化背后的制度變化原因。

四是評估背景不同。世界銀行的營商環境評價適用於各個國家的普遍情況，而“放管服”改革成效評估必須充分考慮中國國情。例如，營商環境評價指標體系隻考慮了企業納稅的情況，而在我國，雖然“費改稅”不斷推進，但是很多地方仍然保留不少“費”，增加了企業負擔。再如，營商環境評價一視同仁地考察所有企業的“獲得感”，但是在我國，即使是在同樣的制度環境下，不同所有制企業的感受也不一樣。而這些在我國經濟轉軌過程中所獨有的因素，在世界銀行的營商環境評價中並未考慮。

“放管服”改革成效評估需抓住四個關鍵環節

雖然營商環境評價與“放管服”改革成效評估有著本質不同，但是營商環境評價方法對“放管服”改革成效評估具有重要借鑒意義。“放管服”改革成效評估應借鑒營商環境評價的主要做法，抓住四個關鍵環節：

第一，突出評估的目標導向。企業是市場和投資的主體，也是“放管服”改革的直接受益主體。“放管服”改革的主要目的在於，通過簡政放權、放管結合、優化服務，推動流程再造和機制再構，最大限度地降低企業成本、提高企業效率、激發企業活力。這一主要目的決定了“放管服”改革成效評估必須把企業受益情況作為主要評估對象。

第二，構建量化的評估指標體系。量化指標體系是改革成效評估的“依托”，構建科學的評估指標體系，是客觀評價改革成效的關鍵所在。評估改革成效是最終目標，但是改革成效不可能通過測量直接獲得，需要通過幾個方面的子系統對改革成效進行系統描述，再圍繞每個子系統，選擇出具有代表性的、可直接獲得的評估指標。最終目標和子目標共同構成改革成效評估指標體系。

第三，確保評估指標的可獲得性。這是“放管服”改革成效評估能夠順利實施的重要保障。如果有些指標只是理論上符合邏輯，但是實踐中很難獲得，那麼這些指標也不宜納入指標體系。指標數據來源主要包括五個方面，一是政府部門提供的數據，主要是統計部門提供的統計數據﹔二是改革所涉及企業提供的數據，是企業辦理相關事項實際所需的時間、成本等﹔三是實地調研得到的一手實際數據，是實際考察企業辦事流程所獲得的數據﹔四是針對改革所涉及的企業進行社會調查，發放調查問卷所獲得的數據﹔五是逐項對比改革前后相關制度所規定的數據值。

第四，使用獨立的第三方評估。這是確保評估結果具有客觀性、專業性、公正性的重要保証。一方面，“放管服”改革在大量技術細節上都有突破性，這就要求改革評估必須具有極強的專業性和科學性。另一方面，“放管服”改革也涉及各方面的利益考量，要求評估具有極強的公正性。而第三方評估機構是獨立於政策制定之外的機構，不受相關利益主體左右。因此，“放管服”改革成效評估必須採取第三方評估的方式。

（作者單位：中國宏觀經濟研究院）