協同治理推進數字政府建設

[摘 要] 協同治理是政府與非政府機構之間互動的合作治理模式，即社會力量利用機制。一個結構封閉的政府轉型成為一個整合協同的整體型數字政府，依賴於部門協作與組織變革。這不僅需要政府自身治理創新，也需要政企合作與政民互動。協同治理推進數字政府建設，有利於提高政府行政效率，提升政務服務水平，增進公共服務利用率。

[關鍵詞] 數字政府﹔協同治理﹔整體政府

[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A

作為電子政務發展高級階段的“數字政府”是數字中國和國家信息化的重要組成部分，是讓人民共享信息化發展成果的重要內容，是以信息化推進國家治理體系和治理能力現代化的重要途徑。數字政府的目標狀態及其推進路徑是數字政府改革建設的關鍵問題，目標狀態體現了數字政府的發展方向和願景，而推進路徑是實現目標狀態的方法和舉措，兩者是突破“數字政府”概念化、標簽化、口號化藩籬，解決“怎麼看”“怎麼干”問題的核心。

一、整體政府

當前許多國家政府的職能運行仍普遍採用傳統公共行政管理模式，即各部門條塊分割、獨立封閉運行，以部門為單元解決問題，而嚴格的部門設置與分工，各司其職的職能部門忽視了整個政府的使命，導致部門本位問題。例如我國電子政務先期“以項目為中心、以部門為主體、以單一職能活動為主線，以提高效率為目標”組織實施的信息化建設，形成了相對離散的工程項目群，造成分散化、區域化、碎片化等問題。

跨部門、跨區域、跨層級的協調與協同是實現良治、善治的前提，原因在於社會問題普遍具有超越單一部門、單一區域的彌漫性特征，“內外上下”的整體化統籌是政府有效解決社會問題的內在要求。以生態環保為例，這涉及多方面的問題，造成污染的根源也是多種多樣的，相關的部門除環保外，還包括能源、交通、國土、水利、海洋、氣象等。同時，以人民為中心的發展思想，要求聚焦於服務使用者而不是服務提供者，必須改變部門圍繞內部結構、流程提供服務的行為慣性。這需要政府進行“數字化轉型”，改變政府為公眾提供公共產品的方式，部門間通過整體政府的模式進行有效協同。整體型政府是政府數字化轉型的典型形態特征，聯合國調查評估報告表明，成員國正通過提高各部門的關聯性和互通性，從單一目的、分散的組織模式發展為一個綜合統一的整體型政府模式。[1]

整體化需要協同與整合並舉，[2]協同強調分工基礎上的協作，而整合強調職能結構的重塑，即以效能為中心，圍繞履行政府使命推進跨部門協同與合作﹔以集約為前提，推動電子政務建設的整合與共享﹔以開放為宗旨，促進數據公開和政府透明﹔以創新為驅動，推進技術應用與組織變革。

（一）政務服務一體化

193個聯合國成員國中，具有統一數字身份的國家接近100個，實現一體化在線服務的國家超過80個，一體化網上政務服務建設已經成為各國推進數字政府的共同選擇。全球網上政務服務發展階段已由以政府網站提供信息服務的單向服務階段開始邁向實現跨部門、跨層級的系統整合集成，提供一體化網上政務服務的整體服務階段。我國“互聯網+政務服務”是當前推進整體型數字政府的主要形式。

1.加快形成政務服務一張網，全面推進“網上辦”。全國統籌、整體聯動、業務協同的“全國一體化在線政務服務平台”建設，推動了政務服務從政府供給導向向群眾需求導向轉變，為企業和群眾提供了“一站式”全流程在線服務，堅持政務服務上網是原則、不上網是例外，隨著西藏自治區政務服務網開始試運行，我國32省級網上政務服務平台體系已全部建成，[3]“應上盡上、一網服務”的“網上辦”成為政府提供政務服務的主渠道。下一步發展重點需要推動運營體系化、線上線下深度融合、一網通辦、全程網辦，持續優化用戶體驗，實現政務服務在線化、平台化、協同化。

2.提高網上政務服務質量，整體推進“快速辦”。為不斷提升用戶獲得感、滿意度，推動政務服務更加便利高效，需要打破時間限制，推行馬上辦，一次辦的限時辦﹔需要打破區域限制，推進同城通辦、就近能辦、異地可辦﹔需要打破要件限制，推行告知承諾制的容缺辦﹔需要打破“依申請辦理”的限制，推行自動辦、關聯辦、協同辦的集成辦。

3.簡化網上政務服務手續，著力推進“簡約辦”。推進政務服務事項標准建設，構建全國統一的政務服務事項庫，推動辦事要件清單化，實現全國同一事項無差別受理、同標准辦理。推行辦事指南標准化，實現一次告知、一表申請，並圍繞減環節、減材料、減費用、減証明，通過統一身份認証服務、共享調度流轉、電子証照等，逐步實現“一次認証、全網通辦”基礎上的辦事材料無紙化。

4.延伸網上政務服務領域，持續推動“幫代辦”。探索建立政務服務幫辦代辦服務制度，推行異地代辦、一對一專辦、鄉村代辦、提前服務、送達服務、咨詢服務等保障服務，讓服務更精准更貼心。

5.提升網上政務服務能力，積極推動“公平辦”。建立政務服務“好差評”制度，通過服務評價、服務監督、公開公示，服務績效由企業和群眾來評判，倒逼政務服務邁向高質量。將政務服務延伸至鄉鎮（街道）、村（社區）等基層，推動政務服務代辦點全覆蓋，解決“最后一公裡”和“數字鴻溝”問題。

6.持續深化放管服改革，有序推動“不用辦”。進一步轉變政府職能、優化營商環境，不斷整合、調整、取消行政許可事項，持續推進証照分離、負面清單等改革，清理規范各類許可，放寬一般性市場准入，縮小特殊性市場准入的范圍。

（二）政務數據流動化

數據背后是職能，數據的結構與流動方式決定著國家的治理結構，通過數據共享、數據開放不斷釋放數據的流動性，是數字政府數據驅動治理的基礎與前提。政務數據的流動性是打破“信息孤島”，推進跨層級、跨地域、跨部門數據融合、業務融合的關鍵。

1.數據驅動治理。數據驅動治理框架，形成了一種新的政府治理結構與決策方式。當前，數據驅動治理從操作層面上升到了戰略層面，已經開始逐漸滲透到公共管理和政府治理范疇內，對政府治理理念、治理范式、治理內容、治理手段等產生不可忽視的影響，數據驅動治理是政府治理方式變革的必然趨勢。[4]數據驅動治理涵蓋“由之”與“使之”兩方面，既強調以政府自身的改革求得政府治理的改善，又關注政府對公共事務的治理的優化和改善。一方面數據可以優化政府辦事流程，提升政府決策的質量，轉變政府的職能，推進政府治理創新﹔另一方面數據可以改善政府提供公共服務的水平和質量，增強政府履行監管職能的能力，提高政府反應速度和敏感程度。數據驅動治理對於推進科學決策、精細管理、精准服務和精確監管等具有重要的價值。

2.數據共享。數據共享打破了不同數據之間的界限，打破了不同部門、不同組織的藩籬，以數據共享為基礎，國家治理過程協同化、整體化得以實現。共享分為雙邊模式和第三方模式兩大類，雙邊模式是數據提供方和數據需求方通過一事一議或者共享協議直接對接的一種共享方式。第三方模式是中心化的信息共享方式，要求數據提供者將數據通過統一的交換平台歸集到權威第三方，並由第三方為數據需求方提供數據的一種方式。

3.互聯互通。互聯互通包括部門通、網絡通、數據通、業務通四個層面。部門通是部門為其他部門或用戶提供信息服務的能力，需要通過法律、政策、協議等來保証。網絡通是指不同部門之間的設備連接起來協同工作的能力，可通過政務網絡和認証設施來實現。數據通是指不同部門按照同樣的方式理解交換數據的能力，這需要建立機制將服務數據及數據的定義進行標准化。業務通是指不同部門之間的信息系統進行數據交換的能力。

（三）組織機構新型化

數字政府作為一種新型國家治理方式，組織機構的變革貫穿於數字政府建設的始終，具有富技術治理能力、網絡型治理結構、整合型治理形態等三個特征。

1.富技術治理能力。典型等級特征的公共部門不能有效促進數字化轉型，政府需要探索建立跨越部門職能孤島、敏捷自主的新型機構，以提高對創意的吸引力，不斷培養、選拔、運用年輕的數字人才。需要綜合運用人才、新技術、智能基礎設施等優勢不斷增加自身信息能力的同時，提升保障網絡與信息安全的能力。

2.網絡型治理結構。整體型數字政府不僅需要協同，更重要的是協同的質量——快速而敏捷。互聯網時代，人與人連接方式的改變會促進組織變革，層級式不再是信息有效的傳遞方式，相反會成為信息傳遞的壁壘。扁平化、廣播式、交互式、去中心化的組織形式將會出現，重新定義政府組織內外協同共享的信息機制，相互合作與知識共享取代原先的相互牽制與信息封鎖，提升辦事效率和效能。

3.整合型治理形態。政府各部門從職權劃分、工作機制、業務溝通、信息共享等方面加強協調配合，在彼此行為邊界上既職責分明又協同行動，實現政府跨部門管理服務一體化。通過信息化手段構建虛擬的大部制，超越時間、空間與部門分割的限制，全方位的向社會提供優質、規范、透明的管理和服務。

二、協同治理

政府數字化轉型工作是一項跨部門、跨層級、跨區域的系統工程，具有涉及面廣、業務關聯性強、協調需求大、工作周期長、投資成本高、技術密集等特征，由政府大包大攬“自建自管”的做法不切實際，將面臨資金、技術、人才、安全、服務等方面能力不足的諸多挑戰，並導致投資分散重復、建設粗放無序現象。政府自身需要以改革的方法徹底擺脫部門利益和門戶之見的束縛，逐步形成統一高效的政府部門整體化協同效應，並充分發揮社會專業力量作用，有序有力有效推動數字政府建設。

（一）政企合作

1.政企合作已成為一種普遍的數字政府建設模式。各地積極探索政府作用與市場作用結合，在項目規劃、方案設計、基礎設施建設、業務應用開發、運維服務、政務信息資源利用、資金籌措等方面的作用日益顯著，政府獲取了更專業化、更高效能的產品和服務，各地政府部門在選擇政企合作運作模式和管理手段時，基於自身實際，探索形成了多種實現方式。如廣東數字政府改革構建了“管運分離”的建設管理新體制，數字廣東網絡建設有限公司作為建設主體，負責需求對接、系統遷移、數據融合、建設維護、系統運營以及標准制定等。

2.政企合作制約因素。一是政府對政企合作的管控能力不足。政府缺乏科學、合理的成本預算控制機制和價格約束機制，服務質量的高低和服務數量的多少都不能通過價格很好的反映出來，致使價格失去了對服務應有的約束能力﹔社會主體的選擇具有盲目性和隨意性，服務管理粗放，服務提供質量和政府的預期有差距。二是政府對社會力量缺乏信任。相關社會力量進入后的退出機制不暢，企業一旦進入即產生技術壁壘，形成負外部性，其他企業的替代性成本大大增加﹔社會力量分散化、碎片化，作為社會化利用客體的市場力量不成熟，從而高質量的服務提供商缺乏，先進、規范的社會力量服務管理模式尚未形成。三是政企合作的規范體系不健全。限於條塊分割的管理體制等約束，現有財政管理方式、投資管理機制、項目績效評價等政策規范體系總體上圍繞“以項目為中心”“以部門為主體”進行設計，急需建立多部門橫向聯合、中央地方縱向協調的購買服務新機制，構建協同治理的組織體系，走政府主導下的政企合作的協同治理之路，從而提高協同治理效率。

（二）政民互動

政民互動是數字政府作為一個整體、開放的平台，與民眾進行直接的互動和溝通，政府行政運行從條塊分割、封閉的架構邁向一個開放、協同、合作的架構，政府為主體轉變為政府-社會協同互動的公共價值塑造過程。該過程有助於保障社會公眾的知情權、參與權、表達權與監督權，也能便於政府傾聽民意了解民生，化解潛在的社會矛盾，改進政府與公眾的互動關系，提高政府的公信力。政府的公開性和透明度的提升還有利於公眾監督公權力的運行。隨著公眾積極參與決策過程，積極參與服務的設計、執行、監管和評估，政府數據開放的需求也隨之增加，信息對稱和信息透明是提高政民互動質量的重要途徑。

三、啟示與建議

（一）政府數字化轉型是一個持續改進的系統工程

轉型是彌補現狀與預期狀態差距而持續創新的過程，數字化轉型是一個過程，而不是終點。數字政府是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，數字化轉型的關鍵不止於技術，需要以整體型政府為目標，綜合運用數字化戰略、數字化組織、數字化文化、數字化業務、數字化設施，通過頂層戰略規劃和執行路線圖，持續實施。

（二）數字政府不是技術採納

整體型的數字政府是政府部門作為“一個整體”以合作的方式提供服務的有效途徑，但提高服務質量、提升治理能力、增強決策水平、改善財政約束的“好政府”才是目的，要避免把運用技術本身作為目標的陷阱，把技術作為實現戰略目標的手段。數字政府不僅是信息化的范疇，更是政府能力建設的政府治理范疇，不僅是技術問題，更是復雜的組織管理問題。在推進數字政府的過程中，需要注意是部門協調的挑戰性，限於各部門業務重點的不同、部門的競爭等約束，協同合作可能耗費大量溝通成本，需要從公眾利益、可行性、可持續性等因素進行綜合評估，我們需要充分認識到轉型過程中的固有困難，採取有效措施建立協調問責政策框架和相應的有效運行機制。

（三）協同治理是數字政府的關鍵領域

各機構和部門不一定是每項服務的提供者，借助新型運行模式和技術，政府可以成為管理服務而不是提供服務的服務中介，而未來技術部門將面向服務策劃，而不是作為直接服務提供者。微信、移動APP等各類電子參與工具還鼓勵與公民進行更多的合作，共同參與決策及政策制定，參與經濟社會問題的解決和公共服務的共同設計。

（來源：《行政管理改革》2019年第6期）