著力激發市場主體活力 保持經濟持續健康發展

[摘 要] 十三屆全國人大二次會議審議通過的李克強總理所作的《政府工作報告》，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面總結了過去一年政府的主要工作，深入闡述了推動經濟社會發展的總體要求、政策取向，對2019年工作作出了部署，重點突出、舉措有力。《政府工作報告》充分體現了以習近平同志為核心的黨中央的重大決策部署，是做好2019年政府工作的綱領性文件。

[關鍵詞] 政府工作報告﹔經濟社會發展﹔市場主體﹔激發活力﹔發展目標﹔政策取向﹔工作部署

[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A

剛剛閉幕的十三屆全國人大二次會議，審議通過了李克強總理所作的《政府工作報告》（以下簡稱《報告》）。《報告》堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會以及中央經濟工作會議精神，全面總結了過去一年的政府工作，深入闡述了推動經濟社會發展的總體要求、政策取向，對2019年工作作出了部署。《報告》充分體現了以習近平同志為核心的黨中央的重大決策部署，貫穿了習近平新時代中國特色社會主義思想，是做好2019年政府工作的綱領性文件。

一、來之不易的巨大成就

過去一年是全面貫徹黨的十九大精神的開局之年，是本屆政府依法履職第一年。我國發展面臨的國內外形勢之復雜嚴峻，政策抉擇和工作推進的難度之大，是多年來少有的。《報告》指出，一年來，我們深入貫徹以習近平同志為核心的黨中央的決策部署，堅持穩中求進工作總基調，統籌穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險，穩妥應對中美經貿摩擦，著力穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期。《報告》從八個方面，回顧總結了過去一年政府所做的主要工作。

(一)創新和完善宏觀調控，經濟保持平穩運行

2018年一季度經濟運行延續了2017年下半年以來的較好勢頭，但二季度特別是下半年，情況發生很大變化。來自外部的風險挑戰驟然增多，特別是中美經貿摩擦給一些企業生產經營、進出口、金融運行特別是市場預期帶來諸多不利影響。國內周期性、結構性、體制性問題疊加，加之一些大方向正確的措施在執行中存在著方法簡單、節奏力度把握不當等問題，導致社會信用收縮，民營和小微企業融資難融資貴問題突出，投資增速低迷。面對困難和挑戰，黨中央、國務院統籌處理國內與國際、總量與結構、當前與長遠的關系，堅持不搞“大水漫灌”式強刺激，保持宏觀政策連續性穩定性，主動預調微調。針對經濟運行中的突出矛盾和中美經貿摩擦帶來的不利影響，加強區間調控、定向調控、相機調控，強化政策協同、穩定市場預期、增強發展信心。堅持實施積極的財政政策，加大減稅降費、補短板、調結構力度。全年為企業和個人減稅降費約1.3萬億元。

（二）扎實打好三大攻堅戰，重點任務取得積極進展

制定了三大攻堅戰行動方案，明確目標任務和職責分工，要求各方面把握好節奏和力度，依法依規有序實施。穩步推進結構性去杠杆，國有企業資產負債率繼續回落﹔有序處置網絡借貸、影子銀行、高風險機構等風險，整治非法金融活動，防范外部風險沖擊﹔規范地方政府舉債行為，防范化解地方政府債務風險﹔完善市場調控措施，房地產市場總體平穩。深入推進精准脫貧，加強扶貧力量，加大資金投入，強化社會幫扶，貧困地區自我發展能力穩步提高。全面開展藍天、碧水、淨土保衛戰。優化能源和運輸結構，煤炭消費量佔能源消費總量的59%、下降1.4個百分點，清潔能源消費量佔能源消費總量的22.1%、上升1.3個百分點。

（三）深化供給側結構性改革，實體經濟活力不斷釋放

加大“破、立、降”力度。推進鋼鐵、煤炭行業市場化去產能。針對投資特別是基礎設施投資增速下降過快問題，出台穩投資的政策舉措。企業技改、生態保護和環境治理、農業等領域投資較快增長﹔制造業投資增長9.5%，比2017年加快4.7個百分點，回升到近年來較高水平。深入推進簡政減稅減費。“証照分離”改革在全國推開，企業開辦、商標專利審查時間大幅壓縮，取消一批行政許可和証明事項，壓減工業產品生產許可証種類三分之一以上。“雙隨機、一公開”監管全面實施，市場監管效能和公正性提升。深化“互聯網+政務服務”，各地探索推廣一批有特色的改革舉措。

（四）深入實施創新驅動發展戰略，創新能力和效率進一步提升

大力優化創新生態，調動各類創新主體積極性。全國研究與試驗發展（R&D）經費支出增長11.6%，與國內生產總值之比為2.18%，比2017年有所提高。深化科技管理體制改革，推進關鍵核心技術攻關，加強重大科技基礎設施、科技創新中心等建設。強化企業技術創新主體地位，加大對企業創新的普惠性支持，將研發費用加計扣除比例提高到75%的政策擴大至所有企業。

（五）加大改革開放力度，發展動力繼續增強

深化國資國企改革，國有企業優化重組、提質增效取得新進展。加強產權保護，一批社會關注的產權糾紛案件得到甄別糾正。推進財稅體制改革，預算績效管理改革全面啟動，穩步推進分領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革。改革金融監管體制，完善利率、匯率市場化形成機制。農業農村、社會事業、生態環保等領域改革不斷深化。推出對外開放一系列重大舉措。共建“一帶一路”引領效應持續釋放，同沿線國家的合作機制不斷健全，貿易增速高於全國增速3.6個百分點。出台穩外貿政策，分兩批對4000多項產品提高出口退稅率並簡化結構，貨物通關時間壓縮一半以上。下調部分商品進口關稅，關稅總水平由9.8%降至7.5%。新設一批跨境電商綜合試驗區，跨境電商貿易增長超過50%。首屆中國國際進口博覽會成功舉辦，海南自貿試驗區啟動建設。對上海等自貿試驗區改革經驗進行復制推廣。外資准入負面清單限制措施縮減近1/4，在金融、交通、汽車、船舶制造等22個領域放寬外資准入限制。

（六）統籌城鄉區域發展，良性互動格局加快形成

鄉村振興戰略有力實施，糧食總產量保持在1.3萬億斤以上，農村人居環境整治三年行動全面啟動。新型城鎮化扎實推進，近1400萬農業轉移人口在城鎮落戶，年末常住人口城鎮化率為59.58%、比2017年末提高1.06個百分點，戶籍人口城鎮化率為43.37%、提高1.02個百分點。深入實施區域協調發展戰略，繼續推進西部開發、東北振興、中部崛起、東部率先發展，大力推動京津冀協同發展和長江經濟帶生態優先、綠色發展，研究制定粵港澳大灣區發展規劃綱要。加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區改革發展支持力度，中央財政轉移支付增長15.7%。

（七）堅持在發展中保障和改善民生，改革發展成果更多更公平惠及人民群眾

針對外部環境變化給就業帶來的影響，及時出台穩就業舉措，城鎮新增就業完成全年目標的123.7%，重點群體就業得到較好保障。財政性教育經費佔國內生產總值比例繼續超過4%，中央財政教育轉移支付的84.4%投向中西部地區，並向貧困地區傾斜，鄉村小規模學校和鄉鎮寄宿制學校建設得到加強。建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度，將收支狀況較好省份的基金結余按一定比例調劑至缺口省份。機關事業單位和企業退休人員基本養老金標准提高約5%。城鄉居民基礎養老金最低標准從每月70元提高到88元。繼續提高優撫、低保等標准，殘疾人“兩項補貼”惠及所有符合條件人員，940萬困難殘疾人享受生活補貼，1164萬重度殘疾人享受護理補貼。加強退役軍人服務管理工作，維護退役軍人合法權益。深化醫療、醫保、醫藥聯動改革。穩步推進分級診療。完善國家基本藥物制度，加快新藥審評審批改革，17種抗癌藥大幅降價並納入國家醫保目錄。

（八）推進法治政府建設和治理創新，保持社會和諧穩定

適應改革發展需要，推動法律法規立改廢釋。提請全國人大常委會審議法律議案18件，制定修訂行政法規37部。推進政府職能轉變，按照優化協同高效原則，調整政府機構設置和職能配置。深入開展國務院大督查，加大獎懲力度，推動改革發展政策和部署落實。發揮審計監督作用。改革完善城鄉基層治理。創新信訪工作方式。改革和加強應急管理，及時有效應對重大自然災害，生產安全事故總量和重特大事故數量繼續下降。加強食品藥品安全監管，嚴厲查處長春長生公司等問題疫苗案件。

在充分肯定成績的同時，《報告》也坦誠地指出了我國發展面臨的問題和挑戰。從國際形勢看，世界經濟增速放緩，保護主義、單邊主義加劇，不穩定不確定因素明顯增加。從國內看，需求增長放緩，經濟下行壓力仍在加大。消費增速減慢，社會消費品零售總額增長9%、增速回落1.2個百分點，為2003年以來最低。有效投資增長乏力，全社會固定資產投資增長5.9%，扣除價格因素實際增速更低。實體經濟困難較多，民營和小微企業融資難融資貴問題尚未有效緩解，營商環境與市場主體期待還有較大差距。自主創新能力不強，關鍵核心技術短板問題凸顯，嚴重依賴進口的高端芯片、基礎軟件、關鍵零部件、重大裝備、重要原材料等面臨增多的風險。民生方面還有不少短板，城鄉居民持續增收制約因素增多，教育、醫療、養老等公共服務供給不足，就業結構性矛盾突出。《報告》強調，我們一定要直面問題和挑戰，勇於擔當，恪盡職守，竭盡全力做好工作，決不辜負人民期待！

二、穩中求進、符合實際的發展目標和政策取向

2019年是中華人民共和國成立70周年，是全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標的關鍵之年。《報告》指出，綜合分析國內外形勢，今年我國發展面臨的環境更復雜更嚴峻，可以預料和難以預料的風險挑戰更多更大，要做好打硬仗的充分准備。

《報告》提出了2019年經濟社會發展的主要預期目標：國內生產總值增長6%~6.5%﹔城鎮新增就業1100萬人以上，城鎮調查失業率5.5%左右，城鎮登記失業率4.5%以內﹔居民消費價格漲幅3%左右﹔國際收支基本平衡，進出口穩中提質﹔宏觀杠杆率基本穩定，金融財政風險有效防控﹔農村貧困人口減少1000萬以上，居民收入增長與經濟增長基本同步﹔生態環境進一步改善，單位國內生產總值能耗下降3%左右，主要污染物排放量繼續下降。

為實現2019年發展主要預期目標，《報告》強調，要正確把握宏觀政策取向，繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，實施就業優先政策，加強政策協調配合，確保經濟運行在合理區間，促進經濟社會持續健康發展。

《報告》指出，積極的財政政策要加力提效。2019年減稅降費力度要加大，財政收入增速將放緩，同時還要繼續增加支出規模，財政收支平衡壓力增大，有必要適度提高赤字率。2019年赤字率擬按2.8%安排，比2018年預算高0.2個百分點﹔財政赤字2.76萬億元，其中中央財政赤字1.83萬億元，地方財政赤字9300億元﹔大幅增加地方政府專項債券發行規模。與2018年赤字率較2017年下降0.4個百分點、赤字規模持平相比，2019年這樣的安排，明顯加大了財政支持力度，有利於引導企業預期和增強市場信心，也為應對今后可能出現的風險留出政策空間。

《報告》指出，穩健的貨幣政策要鬆緊適度。穩健的貨幣政策是自20世紀90年代后期以來逐漸形成的、具有中國特色的貨幣政策表述，它講的是制定貨幣政策的指導思想、方針和基本取向，就是以幣值穩定為目標，正確處理防范金融風險與支持經濟增長的關系，保持貨幣供應量合理增長，促進經濟持續健康發展。這些年來，穩健的貨幣政策基本取向沒有改變，但會基於每年國內外和經濟運行狀況的變化，確定貨幣政策操作的具體目標和運用的政策工具。2019年經濟下行壓力加大，堅持穩健的貨幣政策基本取向不變，但要“鬆緊適度”。

《報告》指出，就業優先政策要全面發力。2019年首次將就業優先政策置於宏觀政策層面，與財政、貨幣政策並列，旨在強化各方面更加重視就業、支持就業的導向。我國適齡勞動力數量雖然逐年減少，但未來十幾年內仍將保持在8億人以上的超大規模，每年需在城鎮就業的新增勞動力將維持在1500萬人左右。同時，隨著我國經濟結構加快轉型升級，一些新興產業勞動力供給不足，技能型特別是高技能人才嚴重短缺。《報告》強調，當前和今后一個時期，我國就業總量壓力不減、結構性矛盾凸顯，新的影響因素還在增加，必須把就業擺在更加突出位置。2019年城鎮新增就業要在實現預期目標的基礎上，力爭達到近幾年1300萬人的實際規模，既保障城鎮勞動力就業，也為農業富余勞動力轉移就業留出空間。

我國經濟運行主要矛盾仍然是供給側結構性的，《報告》強調要繼續堅持以供給側結構性改革為主線，在“鞏固、增強、提升、暢通”八個字上下功夫。更多採取改革的辦法，更多運用市場化、法治化手段，鞏固“三去一降一補”成果，增強微觀主體活力，提升產業鏈水平，暢通國民經濟循環，推動經濟高質量發展。

做好2019年政府工作，《報告》強調要注重把握好以下關系。

一要統籌好國內與國際的關系，凝心聚力辦好自己的事。經過40多年的改革開放，我國經濟社會發展取得舉世矚目的偉大成就，在很多領域已達到世界先進水平。但我國仍處於並將長期處於社會主義初級階段的基本國情沒有變，我國是世界最大發展中國家的國際地位沒有變。

二要平衡好穩增長與防風險的關系，確保經濟持續健康發展。經濟增長與風險是相伴而生的，我國經濟領域存在的諸多風險隱患特別是重大風險必須加以化解，否則積聚到一定程度就會爆發，危及經濟發展和社會大局穩定。但化解風險隱患必須遵循規律，講究戰略戰術和方式方法，按照堅定、可控、有序、適度要求，在發展中逐步化解，堅決避免發生系統性、區域性風險。

三要處理好政府與市場的關系，依靠改革開放激發市場主體活力。應對當前面臨的困難和挑戰，必須以更大力度推進改革開放，激發市場活力和社會創造力。《報告》通篇貫穿改革開放大邏輯，強調以市場化改革的思路和辦法破解發展難題、結構性矛盾，直接提及改革的有109處，為歷年之最，“市場化”“市場主體”分別有10處，這些充分體現了黨和政府堅定不移推進改革開放的決心。

三、重點突出、舉措有力的工作部署

2019年政府工作任務重、挑戰多、要求高，必須突出重點、把握關鍵，制定和實施更加有力的政策舉措。

（一）繼續創新和完善宏觀調控，確保經濟運行在合理區間

面對經濟下行壓力和不穩定不確定因素增多的挑戰，要在區間調控基礎上，更加注重定向調控、相機調控，增強前瞻性、針對性和靈活性，及時有效解決突出矛盾和問題。要發揮好宏觀政策逆周期調節作用，豐富和靈活運用財政、貨幣、就業政策工具，強化政策協調配合，為經濟平穩運行創造條件。

實施更大規模的減稅。企業對減稅的呼聲很高。在當前財政收入增長放緩情況下，如何做到既使企業稅負明顯減輕，又使財政能承受、可持續，確保重點和必需的支出，確實是一個難題。2019年出台的減稅措施，堅持普惠性減稅與結構性減稅並舉，聚焦制造業和小微企業。因為制造業是我國經濟的骨干支撐，小微企業是容納就業的主渠道。1月9日，國務院出台對小微企業普惠性減稅措施，全年減負約2000億元。《報告》提出了深化增值稅改革方案，即將制造業等行業現行16%的稅率降至13%，將交通運輸業、建筑業等行業現行10%的稅率降至9%，保持6%一檔的稅率不變，並明確繼續向推進稅率三檔並兩檔、稅制簡化方向邁進。增值稅是我國第一大稅種，國內增值稅佔全國稅收收入的比重接近40%，其中制造業貢獻最大。針對個別行業可能會因抵扣減少而稅負略有增加的問題，《報告》提出了相應的配套措施，以確保所有行業稅負隻減不增。

明顯降低企業社保繳費負擔。目前我國基本養老保險還沒有實現全國統籌，省級統籌進展也不平衡，實現基金統收統支的省份隻有三分之一左右。《報告》提出，下調城鎮職工基本養老保險單位繳費比例，各地可降至16%。在普遍降低費率的同時，考慮到小微企業目前社保繳費的實際情況，《報告》強調穩定現行征繳方式，各地在征收體制改革過程中不得採取增加小微企業實際繳費負擔的做法，不得自行對歷史欠費進行集中清繳。近年來實施的階段性降低失業和工傷保險費率政策，原定2019年4月底到期。《報告》明確，繼續執行階段性降低失業和工傷保險費率政策，預計將為企業減負近1200億元。

著力緩解企業融資難融資貴問題。近年來，為改進企業特別是民營和小微企業金融服務，我們推出了普惠金融事業部、定向降准、貸款稅收優惠等政策舉措，取得一定成效，但企業融資難融資貴問題沒有根本解決。《報告》有針對性地提出了力度更大、操作性更強的舉措。改革完善貨幣信貸投放機制，適時運用存款准備金率、利率等數量和價格手段，引導金融機構擴大信貸投放、降低貸款成本，精准有效支持實體經濟，不能讓資金空轉或脫實向虛。目前我國大型銀行存款准備金率為13.5%、中小銀行為11.5%，仍有一定下調空間。為引導中小銀行擴大信貸投放，《報告》要求加大對中小銀行定向降准力度，以提供低成本資金，但釋放的資金必須全部用於民營和小微企業貸款。

有效發揮地方政府債券作用。在當前地方財政財力比較緊張的情況下，為支持地方推進公益性項目、基礎設施等重點項目建設，並為更好防范化解地方政府債務風險創造條件，《報告》提出了有關舉措。2019年擬安排地方政府專項債券2.15萬億元，比2018年增加8000億元，增長幅度近60%，合理擴大專項債券使用范圍。同時，安排地方政府一般債券9300億元。繼續發行一定數量的地方政府置換債券，減輕地方利息負擔。

多管齊下穩定和擴大就業。2019年就業壓力加大。高校畢業生有834萬人，再創歷史新高。部分企業生產經營困難，下崗、轉崗等人數也可能會有所增加。《報告》強調，要扎實做好高校畢業生、退役軍人、農民工等重點群體就業工作，加強對城鎮各類就業困難人員的就業幫扶。對招用農村貧困人口、城鎮登記失業半年以上人員的各類企業，三年內給予定額稅費減免。《報告》要求加強對靈活就業、新就業形態的支持，完善社保等相關扶持政策。

（二）激發市場主體活力，著力優化營商環境

當前穩增長的關鍵是把市場主體的活躍度保持住、提上去。這就要靠深化“放管服”等改革，打造良好的營商環境，降低企業制度性交易成本和生產要素成本，讓企業輕裝上陣。

以簡審批優服務便利投資興業。近些年通過推進簡政放權改革，市場准入不斷放寬，審批許可事項大幅減少，但仍存在不少制約市場作用充分發揮、困擾企業和群眾的問題。《報告》強調，政府要堅決把不該管的事項交給市場，最大限度減少對資源的直接配置。要進一步放寬市場准入，繼續縮減市場准入負面清單，健全清單動態調整機制，不斷完善清單信息公開機制，推動“非禁即入”普遍落實，讓各類市場主體自由進入更多行業、領域、業務。目前審批和行政許可事項數量仍然偏多，中央層面設定的審批和行政許可事項有1328項，其中國務院部門實施的有642項、中央指定地方實施的有686項。對這些審批和行政許可事項要應減盡減，確需審批的要簡化流程和環節，同時要加快清理各類變相審批和許可。2019年，要對所有涉企經營許可事項實行“証照分離”改革，使企業更便捷拿到營業執照並盡快運營。

以公正監管促進公平競爭。公平競爭是市場經濟的靈魂。公平競爭有賴於政府的公正監管。《報告》要求改革完善公平競爭審查和公正監管制度，加快清理妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法。加強公正監管，要明規矩於前，劃出紅線、底線，讓市場主體知曉行為邊界﹔寓嚴管於中，依法當好“裁判”，維護好市場競爭秩序﹔施重懲於后，對嚴重違法違規、影響惡劣的市場主體要堅決清除出市場，以儆效尤。不同層級政府職責不同，在市場監管方面要有明確分工。國家層面主要是制定統一的監管規則和標准，並加強對地方政府執法行為的監督。在大量減少審批和行政許可后，地方政府要把主要力量放在公正監管上，創新監管模式，強化監管手段，提升監管效能。

以改革推動降低涉企收費。企業反映負擔重，一個重要原因是要素成本高、涉企收費多和收費亂。從國際比較看，目前我國居民和農業用電價格相對較低，但一般工商業特別是大工業用電價格偏高一些。《報告》提出，要深化電力市場化改革，清理電價附加收費，降低制造業用電成本，一般工商業平均電價再降低10%。幾年前我國物流總費用佔國內生產總值的比例曾高達20%左右，經過努力，目前已降為14%左右，但與發達國家相比仍然明顯偏高。《報告》提出了一系列推動繼續降低物流成本的舉措，包括深化收費公路制度改革、推動降低過路過橋費用，治理對客貨運車輛不合理審批和亂收費、亂罰款，兩年內基本取消全國高速公路省界收費站，取消或降低一批鐵路、港口收費。中介服務收費問題較多，企業和群眾意見很大。《報告》部署了專項治理中介服務收費。重點是治理中介服務亂收費，對與行政機關暗中挂鉤、靠山吃山的“紅頂中介”，要堅決斬斷利益關聯，破除服務壟斷，嚴肅查處其中的腐敗行為﹔對串通操縱服務價格甚至欺詐勒索的各類“灰中介”“黑中介”，要依法整治和打擊。

（三）堅持創新引領發展，培育壯大新動能

創新是引領發展的第一動力，新動能是我國發展的希望所在。我國具有人力人才資源豐富、國內市場巨大等綜合優勢，從支撐和需求兩個方面形成對科技研發和產業化應用的有力推動。《報告》要求充分發揮這些優勢，加快創新型國家建設，不斷增強經濟創新力和競爭力，塑造更多依靠創新驅動、更多發揮先發優勢的引領型發展，促進新舊動能接續轉換。

推動傳統產業改造提升。傳統產業是國民經濟的基礎，也是新興產業發展的基礎。隻要運用新技術新業態新模式使之改造提升，推動生產、流通、消費模式深刻變革，就能煥發新的生機活力。當前我國制造業發展面臨嚴峻挑戰，《報告》圍繞推動制造業高質量發展、加快建設制造強國提出了一系列重要舉措。要強化工業基礎和技術創新能力，支持企業加快技術改造和設備更新，促進先進制造業和現代服務業融合發展。打造工業互聯網平台，拓展“智能+”，為制造業轉型升級賦能，推動制造業向數字化、網絡化、智能化、綠色化轉變。

促進新興產業加快發展。近些年，我國新興產業迅速成長，成為國民經濟中最有活力、最具增長潛力的部分。《報告》提出，要深化大數據、人工智能等研發應用，培育新一代信息技術、高端裝備、生物醫藥、新能源汽車、新材料等新興產業集群，壯大數字經濟，打造更多有國際競爭力的“企業航母”。在基於互聯網的新業態新模式發展方面，我國是走在世界前列的，這主要得益於政府的包容審慎監管。今后要繼續堅持和完善，為新業態新模式更好發展提供空間。

提升科技支撐能力。創新的核心是科技創新。針對我國科技發展中的短板弱項，《報告》提出了一系列舉措。要瞄准世界科技前沿、聚焦國家戰略需求，加大基礎研究和應用基礎研究支持力度，強化原始創新，加強關鍵核心技術攻關。強化國家戰略科技力量，抓緊布局國家實驗室，重組國家重點實驗室體系，完善重大科技項目組織管理。健全以企業為主體的產學研一體化創新機制，支持企業牽頭實施重大科技項目，有的可由民營企業承擔，形成多元化投入機制。加快建設科技創新資源開放共享平台，打通基礎研究、技術發明與產業發展，打通創新鏈、產業鏈、資金鏈，強化對中小企業的技術創新服務，推動科技創新效率提高和創新成果加快轉化應用。

進一步把大眾創業萬眾創新引向深入。實踐証明，雙創是以創新創業帶動就業的有效方式，是推動新舊動能轉換和經濟結構升級的重要力量，是促進機會公平和社會縱向流動的現實渠道。《報告》指出，要鼓勵更多社會主體創新創業，拓展經濟社會發展空間，加強全方位服務，發揮雙創示范基地帶動作用，營造更好環境，打造更大平台，努力讓人人有創新創業機會，處處是創新創業沃土，小企業鋪天蓋地、大企業頂天立地。強化普惠性支持，改革完善金融支持機制，設立科創板並試點注冊制，支持發展創業投資。改革完善人才培養、使用、評價機制，推動人力資源自由有序流動，優化歸國留學人員和外籍人才服務，使各類人才各展其長。

（四）促進形成強大國內市場，持續釋放內需潛力

我國有近14億人口，中等收入群體超過4億，市場規模位居世界前列，具有巨大的內需潛力。在外部形勢多變的背景下，要更加重視穩定國內有效需求，充分發揮消費的基礎作用、投資的關鍵作用，為經濟平穩運行提供有力支撐。

推動消費穩定增長。《報告》從促進城鄉居民增收、提高消費能力和增加消費供給、優化消費環境等方面，提出了保持消費穩定增長的舉措。要落實好新修訂的個人所得稅法，使符合減稅政策的納稅人應享盡享。要順應消費需求的新變化，多渠道增加優質產品和服務供給，加快破除民間資本進入的堵點，促進家政服務業提質擴容。《報告》重點講了解決好“一老一小”的服務消費供給問題。我國目前60歲以上人口已達2.5億、佔比達到17.8%，是世界上人口老齡化程度比較高的國家之一。應對人口老齡化是當前和今后一個時期關系全局的重大戰略任務。要大力發展養老特別是社區養老服務業，對在社區提供日間照料、康復護理、助餐助行等服務的機構給予稅費減免、資金支持、水電氣熱價格優惠等扶持，新建居住區應配套建設社區養老服務設施，加強農村養老服務設施建設，改革完善醫養結合政策，擴大長期護理保險制度試點。實施全面兩孩政策后，托幼服務需求猛增，而供給嚴重不足。《報告》要求加快發展多種形式的嬰幼兒照護服務，支持社會力量興辦托育服務機構。

合理擴大有效投資。我國基礎設施和民生領域還有許多薄弱環節，人均公共產品擁有水平、基礎設施資本存量以及物質技術裝備，與發達國家相比都還有很大差距，有效投資有很大潛力，特別是在中西部地區。增加有效投資，既能提高公共產品、公共服務供給能力，又可帶動就業、增加收入、擴大消費，拉動當前增長，促進可持續發展。《報告》提出，緊扣國家發展戰略，加快實施一批重點項目。完成鐵路投資8000億元、公路水運投資1.8萬億元，再開工一批重大水利工程，加快川藏鐵路規劃建設，加大城際交通、物流、市政、災害防治、民用和通用航空等基礎設施投資力度，加強新一代信息基礎設施建設。2019年中央預算內投資安排5776億元，比2018年增加400億元。

（四）對標全面建成小康社會任務，扎實推進脫貧攻堅和鄉村振興

確保到2020年實現脫貧攻堅目標和農民生活達到全面小康水平，《報告》對此提出了具體要求。

打好精准脫貧攻堅戰。堅持“兩不愁三保障”標准，著力解決面臨的突出問題，確保貧困人口不愁吃、不愁穿﹔保障貧困家庭孩子接受九年義務教育，確保有學上、上得起學﹔保障貧困人口基本醫療需求，確保大病和慢性病得到有效救治﹔保障貧困人口基本居住條件，確保住上安全住房。經過近幾年的不懈努力，全國面上的脫貧已取得重大決定性成就，但“三區三州”(指西藏、四省藏區、南疆四地州和四川涼山州、雲南怒江州、甘肅臨夏州)等深度貧困地區自然條件差、經濟基礎弱、貧困程度深，是脫貧的難中之難。《報告》強調加大深度貧困地區脫貧攻堅力度，把扶貧工作重心、政策支持重心、社會幫扶重心進一步向深度貧困地區聚焦，把脫貧攻堅資金、重大工程項目、扶貧政策舉措進一步向深度貧困地區傾斜，加強基礎設施建設，落實對特殊貧困人口的保障措施。教育是阻斷貧困代際傳遞的治本之策。要開展貧困地區控輟保學專項行動、明顯降低輟學率，繼續增加重點高校專項招收農村和貧困地區學生人數。

抓好農業特別是糧食生產。近14億中國人的飯碗，必須牢牢端在自己手上。這幾年，糧食等主要農產品持續豐收，為穩定物價、改善民生提供了有力保障。今年經濟發展困難挑戰增多，抓好農業和糧食生產，保障糧食和重要農產品有效供給，具有特殊重要的意義。目前我國糧食供給是充裕的，但糧食生產能力基礎尚不穩固，糧食產量年度間也有波動。《報告》明確提出，要穩定糧食產量，優化品種結構，增加緊缺和優質綠色農產品供給。加強農田水利建設，新增高標准農田8000萬畝以上，強化支撐能力。非洲豬瘟等疫病對養殖業影響大，要有力有效加強防控，穩定生豬等畜禽生產。加快農業科技改革創新，大力發展現代種業，加強先進實用技術推廣，實施地理標志農產品保護工程，推進農業全程機械化。培育家庭農場、農民合作社等新型經營主體，加強面向小農戶的社會化服務，發展多種形式規模經營。

扎實推進鄉村建設。我國城鄉發展差距，主要體現在農村基礎設施和公共服務建設滯后。要繼續堅持把國家基礎設施建設和社會事業發展的重點放到農村，健全多元投入機制，推動城市公共服務向農村延伸、社會事業向農村覆蓋。加快實施農村飲水安全鞏固提升工程，完成新一輪農村電網升級改造，新建改建農村公路20萬公裡，繼續推進農村危房改造。《報告》要求因地制宜開展農村人居環境整治，推進“廁所革命”、垃圾污水治理，建設美麗鄉村。

全面深化農村改革。推進鄉村振興，必須依靠深化農村改革，完善體制、創新機制，全面激活市場、激活要素、激活主體。土地問題是關系戰略全局的根本性問題之一，土地制度是國家的基礎性制度之一。要鞏固和完善農村基本經營制度，推廣農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點成果，拓展增加農民財產性收入來源。深化集體產權、集體林權等改革，推動農村資源變資產、資金變股金、農民變股東。

（五）促進區域協調發展，提高新型城鎮化質量

針對區域發展出現的新情況新變化，要創新實施區域發展戰略，建立區域協調發展新機制，發揮城鎮化牽引帶動作用，促進基本公共服務均等化，推動區域優勢互補、城鄉融合發展。

優化區域發展格局。統籌推進西部大開發、東北全面振興、中部地區崛起、東部率先發展，完善改革創新舉措。制定西部開發開放新的政策措施，西部地區企業所得稅優惠等政策到期后繼續執行。京津冀協同發展重在疏解北京非首都功能，高標准建設雄安新區。落實粵港澳大灣區發展規劃綱要、出台基礎設施和生態環境等專項規劃。編制實施長三角一體化發展規劃綱要，支持其他具備條件的區域推進一體化發展。長江經濟帶發展要堅持上中下游協同，加強生態保護修復和綜合交通運輸體系建設，打造高質量發展經濟帶。繼續採取特殊政策支持革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區加快發展，支持資源型地區經濟轉型。大力發展藍色經濟，保護海洋環境，建設海洋強國。

深入推進新型城鎮化。新型城鎮化既可帶動居民增加消費，又可擴大有效投資，是擴大內需的綜合大平台和最大潛力所在。要優化城鎮化布局形態，堅持以中心城市引領城市群發展，以城市群帶動區域發展。我國城鎮化率低於發達國家，特別是戶籍人口城鎮化率比常住人口城鎮化率低16個百分點，一些常住人口尚未完全享受城鎮基本公共服務，新型城鎮化有很大的發展空間。要抓好農業轉移人口落戶，推動城鎮基本公共服務覆蓋常住人口。住房是民生基本需求。《報告》要求更好解決群眾住房問題，落實城市主體責任，改革完善住房市場體系和保障體系，促進房地產市場平穩健康發展。推進棚戶區改造、改善中低收入和困難群眾的居住條件，是這些年來我們一直在抓的一件大事。《報告》要求繼續推進保障性住房建設和城鎮棚戶區改造，保障困難群體基本居住需求，到2020年要基本完成城鎮棚戶區改造任務。城鎮老舊小區量大面廣，據估算全國老舊小區（2000年前建成尚未改造的小區）有16萬多個，建筑面積約40億平方米，佔已建成住房面積的八分之一左右，公共服務設施不健全、不完善，居民生活有諸多不便。《報告》提出，要大力改造提升城鎮老舊小區，更新水電路氣等配套設施，支持加裝電梯和無障礙環境建設，健全便民市場、便利店、步行街、停車場等生活服務設施。

（六）加強污染防治和生態建設，大力推動綠色發展

綠色發展是構建現代化經濟體系的必然要求，是解決污染問題的根本之策。經過不懈努力，我們已經初步走出了一條經濟發展與生態環境保護雙贏的路子。要認真總結經驗，改革完善相關制度，在強化污染防治的同時，大力發展環保產業，加快形成綠色發展方式，協同推動高質量發展與生態環境保護。

持續推進污染防治。《報告》要求，鞏固擴大藍天保衛戰成果，並提出了具體指標和相關措施。2019年二氧化硫、氮氧化物排放量要下降3%，重點地區細顆粒物（PM2.5）濃度繼續下降。著力做好京津冀及周邊、長三角、汾渭平原大氣污染治理攻堅，加強工業、燃煤、機動車三大污染源治理，做好北方地區清潔取暖工作。強化水、土壤污染防治，2019年化學需氧量、氨氮排放量要下降2%。加快治理黑臭水體，防治農業面源污染，推進重點流域和近岸海域綜合整治。加強固體廢棄物和城市垃圾分類處置，促進減量化、資源化、無害化。《報告》強調，企業作為污染防治主體，必須依法履行環保責任。

壯大綠色環保產業。加強生態環境保護，不能簡單做減法，更要做加法，這就是發展節能環保產業，培育新的經濟增長點。這是實現污染治理和經濟發展雙贏之策。堅持源頭治理，加快火電、鋼鐵行業超低排放改造，實施重污染行業達標排放改造。調整優化能源結構。我國能源稟賦的特點是煤多、油少、氣缺，目前煤在能源消費中的比重仍接近60%，今后煤的消費佔比會逐步下降，但以煤為主的能源結構短期內不可能根本改變。近些年我國石油、天然氣對外依存度持續攀升，目前已分別達到70%和45%，為世界第一大石油、天然氣進口國，再繼續大幅提高對外依存度的制約因素很多，而且安全風險隱患很大。滿足日益增長的能源需求和減少污染排放，必須從加強煤炭清潔高效利用上想辦法、找出路。《報告》要求推進煤炭清潔化利用，同時強調健全天然氣產供儲銷體系，大力發展可再生能源，加快解決風、光、水電消納問題。我國城鎮污水管網十分薄弱，污水集中收集率低。要加大投入力度，啟動城鎮污水處理提質增效三年行動，盡快還上欠賬、補齊短板。促進資源節約集約和循環利用，推廣綠色建筑、綠色快遞包裝。

加強生態系統保護修復。《報告》要求推進山水林田湖草生態保護修復工程試點，持續抓好國土綠化，加強荒漠化、石漠化、水土流失治理。加大生物多樣性保護力度，繼續開展退耕還林還草還濕。深化國家公園體制改革。

（七）深化重點領域改革，加快完善市場機制

著眼激發市場主體活力和社會創造力，《報告》要求聚焦突出矛盾和關鍵環節，推動相關改革深化，健全與高質量發展相適應的體制機制。

加快國資國企改革。堅持政企分開、政資分開和公平競爭原則，加強和完善國有資產監管，推進國有資本投資、運營公司改革試點，推動國有經濟戰略性重組和布局優化，促進國有資產保值增值。積極穩妥推進混合所有制改革。國有企業公司制改制雖已基本完成，但法人治理結構、經營機制等還不完善。要加快健全現代企業制度，完善公司治理結構，健全市場化經營機制，建立職業經理人、中長期激勵等制度。依法處置“僵尸企業”。

下大氣力優化民營經濟發展環境。近年來，黨中央、國務院出台了支持民營經濟發展的一系列政策措施，但有些沒有得到很好落實。《報告》要求，堅持“兩個毫不動搖”，按照競爭中性原則，在要素獲取、准入許可、經營運行、政府採購和招投標等方面，對各類所有制企業平等對待，鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展。

深化財稅金融體制改革。財稅改革要按照有利於激發微觀主體活力、調動地方積極性的思路，加大預算公開改革力度，全面實施預算績效管理，深化中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，推進中央與地方收入劃分改革，完善轉移支付制度，健全地方稅體系，穩步推進房地產稅立法。規范地方政府舉債融資機制，落實好地方政府隱性債務問責辦法，堅決遏制增量，穩妥處置存量。以服務實體經濟為導向，改革優化金融體系結構，發展民營銀行和社區銀行，推進農村信用社改革，引導中小金融機構回歸本源、服務當地。加強國有企業資產負債約束，穩定居民杠杆率。加強金融風險監測預警和化解處置。

（八）推動全方位對外開放，培育國際經濟合作和競爭新優勢

面對錯綜復雜的國際形勢，要進一步拓展開放領域、優化開放布局，繼續推動商品和要素流動型開放，更加注重規則等制度型開放，以高水平開放帶動改革全面深化和經濟高質量發展。

促進外貿穩中提質。2019年國際貿易增速趨緩，保護主義呈加劇態勢，我國外貿發展面臨著嚴峻的國際環境。要落實和完善進出口政策，保持外貿基本穩定，促進優進優出。推動出口市場多元化，引導企業繼續深耕細作傳統市場，拓展一批重點市場，開拓“一帶一路”沿線等新興市場。擴大出口信用保險覆蓋面，加強各類貿易融資支持。改革完善跨境電商等新業態扶持政策。推動服務貿易創新發展，引導加工貿易轉型升級、向中西部轉移，發揮好綜合保稅區作用。

加大吸引外資力度。利用外資是我們的長期方針。當前全球跨國直接投資低迷，各國引資競爭加劇，我們要採取有力舉措，優化外商投資環境，促進外商投資穩定增長、提升質量。進一步放寬市場准入，縮減外資准入負面清單，擴大農業、採礦業、制造業、金融業開放，加快電信、教育、醫療、文化等領域開放，完善債券市場開放政策，允許更多領域實行外資獨資經營。加快與國際通行經貿規則對接，提高政策透明度和執行一致性，營造內外資企業一視同仁、公平競爭的公正市場環境。加強外商合法權益保護。賦予自貿試驗區更大改革創新自主權，增設上海自貿試驗區新片區，推進海南自貿試驗區建設、探索建設中國特色自由貿易港。

推動共建“一帶一路”。堅持共商共建共享，遵循市場原則和國際通行規則，完善政策、整合資源，發揮企業主體作用，以基礎設施等重大項目建設和產能合作為重點，解決好金融支撐、投資環境、風險管控、安全保障等關鍵問題，確保更多成果落地。

促進貿易和投資自由化便利化。以世貿組織為核心的多邊貿易體制，是當今國際經貿秩序的基石，其權威和效力應得到尊重和維護。《報告》強調，中國堅定維護經濟全球化和自由貿易，積極參與世貿組織改革。加快構建高標准自貿區網絡，推進區域全面經濟伙伴關系協定、中日韓自貿區、中歐投資協定談判，繼續推動中美經貿磋商。《報告》指出，中國秉持互利合作、共贏發展，一貫主張通過平等協商解決貿易爭端，對作出的承諾認真履行，對自身合法權益堅決維護。

（八）加快發展社會事業，更好保障和改善民生

增進民生福祉是發展的根本目的，也是推動發展的強勁動力。《報告》指出，2019年財政收支平衡壓力加大，但基本民生投入確保隻增不減。

發展更加公平更有質量的教育。針對義務教育發展不均衡問題，《報告》要求推進城鄉義務教育一體化發展，加快改善鄉村學校辦學條件，加強鄉村教師隊伍建設，抓緊解決城鎮學校“大班額”問題，保障進城務工人員隨遷子女教育，發展“互聯網+教育”，促進優質資源共享。推進高中階段教育普及，辦好民族教育、特殊教育、繼續教育，依法支持民辦教育發展。以經濟社會發展需要為導向，優化高等教育結構，推進一流大學和一流學科建設，支持中西部建設有特色、高水平大學。今年財力緊張，但國家財政性教育經費佔國內生產總值比例繼續保持在4%以上，中央財政教育支出安排超過1萬億元。

保障基本醫療衛生服務。全面建立全國統一的城鄉居民基本醫保和大病保險制度，重點在完善機制、提高保障水平方面下功夫。2019年城鄉居民基本醫保人均財政補助標准增加30元，一半用於大病保險。降低並統一大病保險起付線，報銷比例由50%提高到60%。加強重大疾病防治。目前我國癌症患者人數以千萬計，2017年新發癌症病例約380萬，死亡約229萬，發病率及死亡率呈逐年上升趨勢。《報告》提出，要實施癌症防治行動，推進預防篩查、早診早治和科研攻關，著力緩解民生的痛點。隨著人口老齡化的加快和疾病譜的變化，我國慢性病的發病率不斷增高，目前居民患有高血壓的人數約2.7億，糖尿病患者有9700萬。《報告》要求，做好常見慢性病防治，把高血壓、糖尿病等門診用藥納入醫保報銷。加快兒童藥物研發。加強罕見病用藥保障。深化醫保支付方式改革，優化醫保支出結構。抓緊落實和完善跨省異地就醫直接結算政策，盡快使異地就醫患者在所有定點醫院能持卡看病、即時結算，切實便利流動人口和隨遷老人。

完善社會保障制度和政策。社會保障是民生安全網、社會穩定器。黨的十九大報告指出，要按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。《報告》明確要求，推進多層次養老保障體系建設。繼續提高退休人員基本養老金。完善退役士兵基本養老、基本醫療保險接續政策。適當提高城鄉低保、專項救助等標准，加強困境兒童保障。加大城鎮困難職工脫困力度。提升殘疾預防和康復服務水平。

新的形勢和任務，對政府工作提出了新的更高要求。《報告》強調，各級政府要樹牢“四個意識”，堅定“四個自信”，堅決做到“兩個維護”，自覺在思想上政治上行動上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，落實全面從嚴治黨要求，勇於自我革命，深入推進簡政放權，加快轉職能、提效能，增強政府公信力和執行力，更好滿足人民對美好生活的新期待。

奮斗創造歷史，實干成就未來。我們堅信，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，在以習近平新時代中國特色社會主義思想科學指導下，全國人民同心協力、開拓進取，一定能圓滿完成2019年經濟社會發展主要目標任務，書寫決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利的新篇章。

（作者：黃守宏，國務院研究室主任）

（來源：《行政管理改革》2019年第4期）