我國社區基金會運行的實踐與思考

[摘 要] 中央政策層面對社區基金會這一我國改革開放和社會治理實踐中出現的新興社會組織給予了充分肯定。如何從我國實際情況出發，有效拓寬社區基金會生存與發展空間，真正發揮其聚集社區資源、解決社區問題、創新社會治理等方面的作用值得深入研究。針對當前我國社區基金會運行中的制度、資金、人才、運行、結構等實踐問題，應創新資金來源、公開資金管理，依法依規、因地制宜根據本區域的實際情況制定相關政策法規，有序引導居民參與社區基金會的建設和管理，以社區基金會為支撐平台激活社區社會組織，積極探索構建共建共治共享的社會治理新格局。

[關鍵詞] 社區基金會﹔社會治理創新﹔社會組織﹔社區治理

[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A

2017年《中共中央 國務院關於加強和完善城鄉社區治理的意見》明確指出要不斷拓寬城鄉社區治理資金籌集渠道，鼓勵通過慈善捐贈、設立社區基金會等方式，引導社會資金投向城鄉社區治理領域。[1]這既是社區基金會首次寫入中央文件，也是中央政策層面對社區基金會這一我國改革開放和社會治理實踐中出現的新興社會組織給予的充分肯定。

自1914年世界上首家社區基金會（Community Foundation）——克利夫蘭社區基金會在美國成立以來，至今已有104年的時間，[2]這期間社區基金會不僅在美國，而且在全球范圍內快速發展起來。 當前，在我國政府轉變職能、創新社會治理的大背景下，社區基金會在激發社區公益、聚集社區資源、解決社區問題、促進社區發展等方面均發揮著重要作用，越來越受到人們的關注。如何從我國實際情況出發，有效拓展社區基金會生存與發展的空間，真正發揮其聚集社區資源、解決社區問題、創新社會治理等方面的作用值得深入研究。筆者基於L社區基金會的案例研究，探討我國社區基金會運行實踐中的問題與挑戰，並就完善當前我國社區基金會運作機制提出對策思考與政策建議。

一、社區基金會的發展與意義

隨著社會的發展，共治理念逐漸為人們所接受。如果從治理主體的角度看，人類社會有三種基本形式：自治、官治和共治。隨著聚焦於社區的基金會逐漸引起人們的重視，社區基金會作為社區社會組織的新形態，正式走上歷史舞台。19 世紀前后，社區基金會出現在美國。[3]2008年深圳桃源居公益事業發展基金會在民政部注冊成功，在社區中推行社區共治，為建設新型社區提供了一種獨特的路徑。2014 年3月，深圳通過《深圳市社區基金會培育發展工作暫行辦法》，明確規定大力推進社區基金會建設，這將有利於發展全民慈善事業，改善社區民生和公共福利，提升社區自治和社會治理水平。2014 年12 月，上海市委、市政府出台“1+6”文件，即 《關於進一步創新社會治理、加強基層建設的意見》 和 6 個配套文件。這 6 個配套文件涉及上海市街道體制改革、居民區治理體系、村級治理體系、網格化管理、社會力量參與、社區工作者等方面。其中規定，街鎮設立社區發展基金(會)，要為社會資金支持社會力量參與治理創造條件。2015 年 6 月，上海市民政局、上海市社會團體管理局聯合發布《上海社區基金會建設指引 （試行）》，引導和支持社會組織參與社區治理，提高城鄉社區治理水平。2016 年 1 月，上海市普陀區民政局發布 《普陀區社區基金會管理辦法》。在政府和相關政策的強力推動下，社區基金會在北京、上海、天津、廣州、重慶、南京、杭州、嘉興等地陸續出現，全國涌現出越來越多的社區基金會。現在，從地域分布的情況看，主要集中在廣東和上海，佔全國80%以上。2017年5月，全國社區基金會總量103家，最近三年來更是以每年新增近30家的速度增長。[4]一般社區基金會以街道為范圍，但有的將范圍擴大到縣級，如即將成立的浙江省德清縣社區公益基金會，有的拓展到整個市轄區，如深圳市光明新區社區基金會。

現代國家治理體系之中，社會組織已經成為重要的治理體系成員，發揮著越來越重要的作用。從社區治理層面來分析，政府、企業、社會組織和居民已經成為社區治理的主體，各個主體既存在相互支持和合作，也存在相互排斥和矛盾。當前，中國社區基金會發展存在政府主導、社會參與，企業主導、社會共建，民間主導、社會共建和民間共建、政府資助四個運作模式，四個運作模式各有千秋。隨著中國經濟實力不斷增強，社會治理和社會改革中出現的問題會越來越多，社會組織的責任越發明顯，尤其在社區層面沖突和矛盾會越來越復雜，社區成員的需要不斷增多，可以預見，未來十年中國社區基金會的發展將成為必然趨勢，社區基金會也將成為解決社區問題的主體之一。社區基金會不僅僅具備籌資和用錢的功能，更是社會主義核心價值觀的傳播者，還是主動解決社區問題的行動者。通過社區基金會建設可以調集街道、鄉鎮的資金，以小資金撬動大服務，用小投入激發大活力，讓多元主體共同參與社會治理，切實滿足社區需求，以社區基金會為載體構建社區治理平台。

二、基於個案分析透視社區基金會的現實困境

筆者選取的案例研究對象所在城市K市是我國較早成立社區基金會的地區之一。本文案例對象L社區基金會成立於2013年，是K市首家，也是該市目前唯一一家公募性質的社區基金會。K市率先起步，支持推動成立L社區基金會，特別是公募性質的基金會，主要基於三方面的考量：1.適應社區可持續發展的要求，探索新型政社關系。社區一方面面臨社區成員對更多公益資源的需求，同時也面臨著對更專業、更有能力的社會組織的需求，亟待對新型政社關系進行探索。2.以自治共治的治理平台更加有效地匹配公共服務的資源。群眾的需求日益多樣化，而社區自身的力量相對有限，單靠行政手段、政府預算難以解決海量的、多元的、個性的需求。社區基金會正是一個有效的整合載體和聯動平台，隻要凝聚形成共同願景、構建共治平台，就能實現“社區資源、為我所用”，發揮“眾人拾柴火焰高”的效用。3.以生態鏈的方式整合行業資源，積極構建社區公益生態鏈。通過基金會的專業化運作，一方面可將優質社區資源轉化成有效的、可持續的公益資源，構建整合社區資源、社區參與解決社區問題的平台﹔另一方面為社區公益服務提供源源不斷的資金、專業管理和運作能力支持。同時也為政府購買社會組織服務的項目選擇、項目監控、項目評估等提供可借鑒的方法和經驗，助力社區共治大環境的形成。

經過近五年的運作，L社區基金會形成了一些有益的探索：1.社區理事會由專業人士組成且來源多元，有利於發揮各自特長。聘請律師、社區調研員、財務總監、社工協會秘書長、慈善基金會副秘書長等專業人士作為L社區基金會的理事成員。2.在整合相關社會資源的進程上實現資金來源多元。通過設定特定的主題，在短時間內集中力量向居民、企業職工等宣傳社區公益並募集資金﹔積極參與慈善聯合捐（一日捐）活動﹔增加居民捐贈在募集資金中所佔的比例，促使其成為資金主要來源之一。3.以項目化運作不斷擴大影響力。運用專業知識和經驗打造成熟且有影響力的項目，如青少年社區公益挑戰賽，不僅在本街道產生了廣泛影響，而且成為其他社區基金會的學習研究項目。4.積極擴大居民對社區基金會工作的參與力度。基金會開發的項目多涵蓋廣泛的人群和領域，積極邀請居民捐贈者和專家共同參與項目決策。5.第三方專業機構為基金會進行人力資源匹配。由L社區基金會所在街道聘請第三方專業機構為L社區基金會公開招聘在公益領域比較專業的全職工作人員，形成較為完善的秘書處架構，有秘書長、行財部、宣籌部和項目部，分工明確、各司其職又互補互助。

然而，由於L社區基金會發展時間較短，很多方面工作還很薄弱，發展中產生一些問題。通過對K市和其他城市多家社區基金會的實地調研和深入訪談，發現社區基金會現行運行模式產生的問題與困境存在著一些共性，主要體現在以下五個方面：

（一）社區基金會資金來源的結構性問題和可持續問題

一是從資金來源的結構來看，社區基金會資金來源單一，資金募集可持續性困難。政府仍是主要的資金來源，原因如下：首先，企業和居民本來就缺少捐贈傳統，而對社區基金會公益理念更是缺少認知，多數企業和居民認為捐錢幫助困難人群才是做公益，而捐錢來解決社區問題不算公益，社區問題應該由政府來處理。其次，大多數社區基金會都是非公募基金會，不具備向企業、居民公開募集的資格。最后，社區基金會剛起步，無法証明募集的資金對社區發展能有效發揮作用。二是資金使用透明度低。目前我國大多數社區基金會還沒有重視這個問題，通過網站和年報公布相關信息還較少，不能充分利用公開途徑接受社會監督來提升自身公信力。三是資金投資手段單一，增值率不高。調研發現大多數社區基金會不敢嘗試債券、股票等風險較大但相對回報率比較高的投資手段，主要是將原始資金以定期存款的形式儲蓄在銀行，獲得利息收入。社區基金會每年通過投資獲得的收益非常有限，在資金募集的可持續性上遇到諸多困難。

（二）規范社區基金會發展與管理的法律法規體系建設有待加強

從法律法規的角度來看，目前社區基金會注冊運行適用的行政規章隻有國務院2004年頒發的 《基金會管理條例》（以下簡稱《條例》）。由於《條例》適用於我國所有類型的基金會，非常宏觀和籠統，而社區基金會作為一種新型的基金會，與其他類型基金會相比有特殊性，《條例》無法對其作出針對性的指導和規定﹔同時，《條例》中的部分規定要求，社區基金會很難達到。如社區基金會需要以公開募捐的形式動員社區居民和企業捐贈，從現有類型劃分來說屬於公募基金會，但《條例》規定地方公募基金會的原始基金數額不得低於400萬元人民幣，這對於大多以街道或社區為范圍的社區基金會來說非常困難。因此，我國絕大多數社區基金會都是非公募基金會，這大大限制了這些基金會的募款功能。

（三）社區基金會運行過程中的居民參與度尚待提高

一是活動參與不多。社區基金會舉辦的很多活動都需要社區居民的共同參與才能產生好的效果。由於社區居民工作較忙、缺少社區公益理念以及社區基金會在策劃、宣傳、動員方面專業性不足等原因，居民參與度較低，參與活動的居民也是以老年人為主，中青年居民參與少。二是捐款參與少。居民捐贈理應是社區基金會的主要資金來源之一，但我國社區基金會獲得的捐贈主要來自企業，居民捐贈所佔的比例非常少。除了社區居民缺乏主動捐贈的傳統外，原因還在於大部分社區基金會是非公募基金會，缺乏公開向居民募集善款的資格。三是決策、監督參與不足。一方面社區多數居民沒有給社區基金會捐款，缺少對社區基金會事務關心和監督的動力﹔另一方面居民也缺少監督和表達意見的途徑，多數社區基金會理事會中居民代表少，信息公開不夠及時、透明，缺乏鼓勵和引導居民參與機制。

（四）社區基金會理事會的治理能力現代化水平有待提高

為了有效地向企業募集資金，社區基金會一般都會主動向捐贈企業提供擔任理事的資格，因此，多數社區基金會的理事構成中捐資企業的代表往往佔到2/3以上。但這一舉措至少帶來兩方面的問題：一是理事的構成多元化和專業化不足。由於理事成員中2/3以上都是企業代表，導致理事會難以吸納更多元、更有代表性或是更具備專業技能的理事成員，如居民代表、公益組織代表、財務專家、法律專家、媒體人士和研究學者等。專業化不足，使得理事會在決策時難以作出最利於社區基金會健康發展的決定﹔多元化的缺失，導致很多決策難以有效體現社區居民最關心的問題和最根本的利益。

二是理事對社區基金會事務參與不積極。企業代表作為目前社區基金會的捐贈主體而成為理事會的主要構成，企業代表往往有自己的專職工作，沒有太多的時間關心社區基金會的運作情況，更不會主動承擔募款的職責。即使是其他非企業代表理事成員也大都是被政府邀請參加，而不是主動申請參加，除了每年兩次的理事會外，各個理事對社區基金會事務的參與非常之少。

（五）會懂、會用、會管社區基金會的專業人才比較匱乏

一是社區基金會專職人員少且專業性弱。一個社區基金會要處理的事務非常繁多，如資金的募集、管理和使用，人員的管理和分配，資料的收集和整理，項目的挑選、審批和監控等等，還要處理好與政府、居民、社區社會組織等的關系。如果社區基金會隻有一個專職人員，顯然無法處理好社區基金會眾多事務，嚴重制約社區基金會的有效運作。

二是社區基金會團隊獨立性和穩定性較弱。由於社區基金會一般無力承擔專職人員的工資，社區基金會秘書處成員崗位由政府出資購買或者政府為其安排兼職人員。當社區基金會的工作與街道政府的工作沖突時，往往需要服從政府的調度和安排，有時會影響社區基金會自身工作的開展。

三、關於我國社區基金會發展的對策思考與政策建議

（一）創新資金來源和整合方式，做到資金管理透明公開，真正取之於社會，用之於社會

募集資金是我國社區基金會主要任務之一，我國社區基金會大多是非公募基金會，為有效地募集資金，需要不斷創新募捐方式，增強募款能力。

一是可以在成熟地區考慮根據社區實際，由社區基金逐步過渡為社區基金會。一個社區要想成立一個能有效運作和可持續發展的社區基金會至少應具備兩個基本的外部條件：1.能保証社區基金會資金募集的可持續性，這就要求社區要擁有一批有較強社會責任感的企業和關心社區發展的居民。2.要有可以承接社區基金會項目的相對完善、成熟的社區其他社會組織。政府推動社區成立社區基金會的進程不能一刀切。對於能滿足這兩個條件的社區，政府應積極引導和鼓勵其建立社區基金會﹔而對於還不能完全滿足這兩個條件的社區，建議可以先成立挂靠在大型基金會下的社區基金。不僅可以避免《條例》規定的募款數量不足等問題，減少募款壓力，而且可以大型基金會的名義廣泛聚集社區資源。被挂靠的基金會也可以幫助其進行相對專業的資金管理﹔社區基金作為基金會的一部分必須保証信息公開，運作透明，積極接受社會監督，擴大社會影響力。當然，要想保証社區基金的獨立性，依然需要政府主動放手。社區基金通過良性運作，逐步改善社區募捐環境並培育社會組織發展，等到條件合適時可以轉型為社區基金會。

二是從社區基金會資金問題的實踐考量，一方面，社區基金會可以發動社區企業或居民以眾籌的方式為某一特定項目專門募集資金，雖然非公募基金會沒有公開募集的資格，但可以通過網站、微信等平台做好宣傳並募集資金﹔另一方面，社區基金會要積極為捐贈者著想，可以專門為捐贈者提供公益服務，如為捐贈企業的員工開展公益活動等，也可以根據捐贈者的要求，成立冠名基金，隻用於捐贈者關注的領域。必須指出的是，社區基金會是取之於社會、用之於社會的公益組織，因此必須保証社區基金會的運作公開透明，接受社會監督，贏得社會信任。社區基金會需要及時通過年報、網站、微信等途徑公開資金的募集、投資、使用以及項目的招標、運營、評估等重要信息。同時，建議通過郵件的方式專門給每一位提供聯系方式的捐款人發一份信息公開報告，以示對他們的重視。社區基金會也需要形成完善、細致的各種規章制度，包括人事管理制度、理事會決策制度、項目申請制度、項目評估制度、財務公開制度等等，以規范社區基金會的運行。隻有建立完整的管理結構，並明確各部門的工作職責，社區基金會的日常運作才能變得高效、有序。

（二）依法依規、因地制宜根據本區域的實際情況制定相關政策法規，在頂層設計上注重充分發揮社區基金會在加強和創新社會治理、提升社會治理能力現代化水平方面的積極作用

一是在頂層設計上制定指導性的規章制度，減少對社區基金會外部干預。在不與《基金會管理條例》沖突的前提下，根據社區基金會的特征和本地區的實際情況，制定省級或地市級的《社區基金會服務條例》，對社區基金會的成立、理事會和秘書處的構成、信息公開、項目選擇等各個方面作出詳細的、適用的、有針對性的規定，以指導和規范本地社區基金會的活動，真正發揮其服務社區居民、促進社區發展、推動社區治理的作用。通過機制規范，避免社區基金會因人為干預而喪失其自主性和穩定性。二是充分發揮社區基金會在加強和創新社會治理，提升社會治理能力現代化水平方面的積極作用。社區基金會在合法性、資金、人力等關鍵資源方面都需要依賴政府，其項目的成功開展也需要政府的支持。政府應大膽地減少對社區基金會發展的種種限制和干預，積極地引導、支持社區基金會發揮提供社區服務、解決社區問題的作用，這不僅能夠減輕政府的財政負擔，還可以有效地促使政府職能轉變和分離，實現社區內政府、社會組織和居民的合作共治。

（三）有序引導居民參與社區基金會的建設和管理，以打造社區精品項目為抓手擴大社區基金會的影響力

一是積極調動有序、引導社區居民參與，發揮基金會在社區治理中的作用。比如，為了獲得社區居民對社區問題的看法以及對社區服務的需求，社區基金會可以發動志願者走入每戶居民家中，以問卷或訪談的形式讓他們表達自己的意見。這不僅能幫助社區基金會更好地把握社區需求，也能讓居民感到自己的意見被重視，更加關注社區基金會的活動。再比如，為了在項目選擇中充分體現社區居民的意見，社區基金會可以挑選居民代表組成“居民議事會”，讓他們對備選項目表達看法，並提出選擇建議，也可以直接讓居民代表參與項目評審會議進行投票。另外，社區基金會可以舉辦“社區治理論壇”等活動，邀請居民參與，增強居民發現社區問題的意識和能力，為實現社區多元共治打好廣泛的群眾基礎。二是積極打造精品項目，增強社區基金會影響力。社區基金會隻有打造出精品項目，用行動和效果証明自身對社區、企業、居民的價值，才能鼓勵與引導社區居民和企業積極地參與到社區基金會的各項事務中來。

（四）以公益性為導向營造社區公益氛圍，以社區基金會為支撐平台激活社區社會組織，積極探索共建共治共享的社會治理新格局

根據當前社會治理面臨的形勢，黨的十九大報告首先從推進制度建設的角度提出了打造共建共治共享的社會治理格局的思路和要求。報告強調指出，要加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。

根據黨的十九大對於社會治理的新要求，結合當前社區基金會發展的實踐，一是積極營造社區公益氛圍和正能量，奠定社區基金會公益基礎。社區基金會要想健康發展並真正有效發揮服務社區的作用，需要有良好的社區公益環境作為基礎。首先，政府應該對社區類似的支持性、中介性社會組織如社區服務中心、社會組織服務中心等給出明確的功能定位，讓不同類型的社會組織明確自身在社區公益體系中的位置，做到相互合作、相互補充和相互支持。其次，政府可通過購買公共服務等方式培育和發展社區其他社會組織，為其承接社區基金會的項目運作打下良好基礎。最后，政府應多舉辦“公益活動月”等活動，吸引居民參與社區公益活動，培養居民社區公益理念。二是以社區基金會為平台激發社會活力，培育和發展社區社會組織。如果社區基金會的資助項目日漸增多，能夠滿足社區社會組織的發展需要，而不再依賴政府購買公共服務獲得項目，這也將減少政府對社區社會組織的控制，激發社會活力。各類社區社會組織可以根據社區需要和自身專長向社區基金會提出項目申請，並承擔具體實施社區基金會資助項目的責任。社區社會組織的多樣性和專業性對社區基金會以及社區公益體系運作效果有著非常重要的影響。因此，社區基金會要通過資助、培訓等方式不斷致力於完善社區社會組織的功能，對於社區尚未成立或將要成立的社會組織，根據實際需要也可以積極協助﹔對於沒有注冊的草根社會組織（如社區舞蹈隊），也可以與正式注冊的社會組織合作並向社區基金會提交項目申請。三是為社區基金會發展提供必要支持，適時成立更高層級的社區基金會。由於我國社區基金會在發展過程中面臨的很多問題短期內很難解決，為了保証社區基金會的有效運作和健康發展，政府需要為社區基金會的發展提供必要的支持。主要是協助社區基金會向社區企業和居民募集資金，並以政府購買服務的方式緩解其募集資金的壓力﹔為社區基金會配備多元、專業的理事會團隊和全職、專業的秘書處團隊，保証社區基金會的正常運營。

[ 參 考 文 獻 ]

[1] 中共中央 國務院關於加強和完善城鄉社區治理的意見[EB/OL].中國政府網,http://www.gov.cn/zhengce/2017-06/12/content_5201910.htm.

[2] Donald L.Morgan,Com munity Foundations and new governance networks,University of Southern California Press,2007.169.

[3] Yu Jean Sohn,The institutional context of Korean philanthropy and the role of governance and (Quasi-) Community Foundations.University of Southern California Press,2014.102.

[4] 朱健剛：社區基金會的發展需要政策空間，也要“去泡沫”[EB/OL].新華網，http://www.xinhuanet.com/gongyi/2017-06/07/c_129627104.htm. 

（來源：《行政管理改革》2019年第2期）