努力發展普惠而有質量的學前教育

[摘 要] 學前教育是教育體系和終身學習的開端，對於人的成長成材、促進社會公平具有基礎性作用。總的來看，我國學前教育已從外延式發展階段進入內涵式發展新階段。面向未來，必須進一步加大工作力度，努力發展普惠而有質量的學前教育，為“幼有所育”提供堅強保障。具體的政策措施包括：落實政府發展學前教育的主體責任﹔發揮公辦園在提供普惠性服務方面的主體作用﹔進一步探索邊遠貧困地區學前教育提供方式﹔加強幼兒教師隊伍建設﹔堅持科學保教﹔建立學前教育質量評價監測體系。

[關鍵詞] 普惠﹔質量﹔學前教育

[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A

學前教育是教育體系和終身學習的開端，對於人的成長成材、促進社會公平具有基礎性作用。新中國成立以來特別是改革開放以來，受經濟社會變革的影響，我國學前教育的發展幾經起落，經歷了曲折的發展過程。隨著《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《教育規劃綱要》）的頒布和學前教育三年行動計劃的實施，黨的十八大以后，學前教育資源嚴重短缺局面終於得到根本扭轉，事業發展進入新階段。面向未來，必須進一步加大工作力度，努力發展普惠而有質量的學前教育，為“幼有所育”提供堅強保障。

一、學前教育進入內涵式發展新階段

中華人民共和國成立后，黨和國家高度重視學前教育事業，通過單位（城市）和集體（農村）提供各類幼兒教育服務，主要是為了解除女性的后顧之憂，以動員其更好投入社會主義建設。這一階段的學前教育作為一項單位福利制度，貫徹的是“為國家建設服務”的方針。改革開放以后，隨著經濟社會體制的變化，特別是在剝離單位辦社會職能的過程中，學前教育的經濟基礎和組織基礎受到了巨大沖擊，許多單位承辦的幼兒教育機構在社會化改革中難以為繼，學前教育事業發展一度出現重大滑坡。基於當時的國情，國家有限的財力隻能優先保障義務教育這個“重中之重”，沒有也不可能把學前教育包下來，實際上採取了主要鼓勵社會力量興辦、公辦與民辦並舉的學前教育發展思路。雖然在政策支持下，民辦學前教育機構發展很快，但仍然難以從根本上滿足龐大的學前教育需求，“入園難”“入園貴”問題在世紀之交日益凸顯。《教育規劃綱要》兩次公開征求意見時，“入園難”“入園貴”更是連續成為排名居首的重大教育民生問題。

針對人民群眾的重要關切，從2011年起，國家連續實施三期學前教育三年行動計劃。各級政府持續加大財政投入，實施重大工程項目，擴大資源總量，主要支持中西部農村地區、貧困地區學前教育發展。在政府政策和項目推動下，學前教育在短短幾年裡實現了跨越式發展，2017年全國幼兒園25.5萬所，在園幼兒4600萬人，學前三年毛入園率達79.6%，超過了中高收入國家的平均水平，比2012年提高15.1個百分點。﹝1﹞經過集中攻堅和重點建設，應該說，前一階段比較突出的“有沒有”的問題已經得到初步解決，但是普及成果還很脆弱、質量還不高。我國學前教育體量大、線長面廣，歷史欠賬較多、保障水平不高，與此同時，又面臨“全面二孩”政策和快速城鎮化帶來的供求矛盾，發展不平衡不充分問題較為突出。國務院發展研究中心“中國民生調查”課題組對8省的入戶問卷調查顯示，2016年對學前教育不滿意的選項排在前三位的依次為“入園貴”“入園難”和“教育質量差”，佔比分別為42.2%、15.6%和11.9%﹔2017年分別是“入園貴”“入園難”和“學不了什麼東西”，佔比分別為42.2%、14.1%、9.8%﹔2018年同樣為“入園貴”“入園難”和“學不了什麼東西”，佔比分別為38.1%、10.4%和9.3%。進一步分析發現，雖然“入園難”“入園貴”現象仍然存在，但表現形式卻發生了變化，主要體現為入優質幼兒園“難”“貴”以及背后的社會公平問題。也就是說，學前教育領域的主要矛盾已經從“有沒有”向“好不好”“公不公”轉變。

“好不好”說的是質量問題。學前教育是在兒童成長特定時期開展的教育活動，有質量的學前教育才能真正促進幼兒的健康成長，才能為整個教育體系可持續發展奠定堅實基礎。除了關注幼兒園數量、幼兒教師數量及入園率等數量指標外，更要關注學前教育財政投入、師資水平和課程內容、學習環境、教學方式等質量因素，以及幼兒的身心健康、習慣養成、智力發展等情況。前一階段，我國學前教育的快速普及是在特定條件下依靠超常手段實現的，是低水平的普及，總體質量不高。由於學前教育成本分擔和運行保障機制尚不健全，一些幼兒園尤其是農村幼兒園運轉困難，幼兒教師數量不足、待遇偏低、專業素質不高等問題十分突出，這些都直接或間接影響到學前教育的質量。另外，由於考試招生制度改革滯后，應試教育的弊端正從小學階段向學前教育階段傳導，有的幼兒園開展“揠苗助長”式的超前教育和強化訓練，導致學前教育“小學化”傾向，令人擔憂。

“公不公”說的是結構問題。學前教育普及水平和發展速度雖然有了很大提高，但是城鄉、區域差距仍然較大。由於自然條件、歷史和體制等因素制約，中西部農村特別是集中連片特困地區、少數民族地區、人口分散地區的學前教育發展始終較弱，入園率較低，留守幼兒等困難群體“入園難”問題還比較突出。2017年農業普查結果表明，全國59萬行政村中，隻有19萬個有幼兒園。而且，越是欠發達地區，發展學前教育的成本越高、難度越大，對此必須有特殊的解決辦法。此外，區域內普惠性學前教育資源（含公辦園和普惠性民辦園）佔比仍然偏低。2017年，公辦園佔比為44.1%，普惠性民辦園佔比為26.5%，二者合計為70.6%。 這意味著還有近30%的幼兒沒有獲得普惠性學前教育服務。究其原因，主要是沒有解決好承辦主體問題。過去一段時期，關於這個問題的指導思想並不明確，只是籠統強調辦好公辦園和普惠性民辦園。政府承辦的幼兒園當然應當面向轄區居民提供普惠性服務，但是如果沒有財政支持，恐難獲得大的發展﹔社會力量承辦的幼兒園，擴大了學前教育資源總量，在政府引導下也能提供普惠性服務，但社會力量辦園的體制決定了其總體上還是要面向特定人群提供選擇性服務，否則不可持續。

總的來看，我國學前教育已經走過了總量增長和規模擴張的外延式發展階段，學前教育資源配置和管理工作重點應當越來越集中到促進公平、提高質量等內涵要素上來，這也標志著學前教育開始進入內涵式發展新階段。

二、普惠而有質量是學前教育發展的必然要求

黨的十九大報告從中華民族偉大復興的基礎工程的高度提出建設教育強國、加快教育現代化、努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育的目標，要求在幼有所育、學有所教上不斷取得新進展。﹝2﹞作為國民教育體系重要組成部分的學前教育，目前仍是各級各類教育中的短板，毫無疑問應該得到重視並加快發展。但是，從更寬的視角來看，發展學前教育的意義絕不僅限於提供某種教育服務、享受某種教育權利，更是關系到億萬兒童健康成長，關系到社會和諧穩定，關系到黨和國家事業未來。在這方面，首先要解決好認識問題，才能在實際行動上更加重視學前教育發展。國際經驗表明，學前三年毛入園率在80%以上的國家，財政性教育經費支出學前教育經費佔比平均為9.67%﹔毛入園率在60%~80%之間的國家，財政性教育經費支出學前教育經費佔比平均為7.73%。2017年，我國學前教育三年毛入園率已經達到79.6%，但財政性學前教育經費2016年佔比僅為4.2%。

要清醒認識我國學前教育發展還不充分的現實，繼續加大投入力度，切實保障兒童基本的教育需求。在這點上，筆者認為，其他的事情都可以等，唯有孩子的事情不能等。國際大量實証研究表明，兒童發展是基因和外部環境共同作用的結果。兒童發展早期，大腦和各種能力迅速發育形成。如果此時語言和游戲等養育刺激缺失，或者長期生活在貧困和缺少關愛的環境中，兒童成長將錯失關鍵窗口期。這不僅會導致語言、認知等能力發展滯后，更會嚴重阻礙大腦的發育並對其造成終生損害。而投資學齡前兒童的教育，在兒童成長的早期進行積極的投資和政策干預，則可以有效扭轉兒童先天的不利地位，比兒童成長后期的補救性干預效果更好、收益更高，對於促進社會公平具有基礎性、先導性作用。﹝3﹞因此，必須從國家戰略高度充分認識學前教育的重要性。有鑒於此，當今世界各國都普遍重視學前教育發展，並提出了很高的目標要求。例如，聯合國2030年可持續發展議程將“發展普惠而有質量的學前教育”列為重要目標，提出到2030年，確保所有男女童獲得優質幼兒發展、看護和學前教育，為他們接受初級教育做好准備﹔又如，聯合國教科文組織《仁川宣言》提出“鼓勵提供至少一年的免費、義務、優質的學前教育，讓所有兒童接受優質的幼兒發展、保育和教育”，其發布的《2030教育行動框架》再次明確提出“鼓勵由訓練有素的教育者們提供至少一年免費、義務、有質量的學前教育”。由此可見，國際社會對學前教育的重視已經不僅僅限於“普及”這個基本要求，而是更多強調“普惠”和“質量”兩個因素，這不僅是學前教育發展進入更高水平的要求，也是由學前教育自身性質決定的。

有關研究﹝4﹞表明，對於包括學前教育在內的各種社會服務，如果政府放任不管，完全由私人機構根據居民付費能力提供，必然造成巨大的社會不公﹔如果政府僅向貧困人口提供公共服務，則往往受發展階段和政府治理能力制約，難以准確認定受益人身份，難以確保大多數窮人實際受益，服務質量往往也較差。因此，隻有按照普惠制的政策思路，由政府提供覆蓋全民、有限目標的“服務包”，才能為所有人群特別是貧困人口提供可靠的社會服務。至於質量，則是學前教育永恆的追求，大量的實証研究表明，學前教育必須保証較高的質量，才會對兒童發展產生積極效果，質量差的服務（例如“小學化”的學前教育）比不提供服務對兒童產生的傷害更大。

當然，作為一種美好的教育理想，普惠而有質量的學前教育是全人類共同的追求，同時也是極富理論張力的學術概念，關鍵是要確立一條符合自身國情和時代要求的學前教育發展道路。筆者認為，普惠而有質量的學前教育至少應包括（或遵循）以下幾個要素（或基本原則）：﹝5﹞

（一）服務提供的可及性

通過社會各方共同努力，提供充裕的學前教育資源，結合本地服務半徑、服務人口、交通資源、城鎮化進程和適齡人口流動和變化趨勢，合理配置教育資源，因地適宜設置幼兒園，從關注面上普及到重點補齊短板，特別是村一級幼兒園的設置，真正建成覆蓋城鄉、布局合理的學前教育公共服務體系，讓適齡幼兒在居住地能夠方便、就近入園。

（二）服務價格的可承受

政府切實落實投入責任，在充分考慮經濟社會發展水平、物價正常增長以及辦園成本、社會可承受程度等因素的基礎上，適時調整保教費標准，使學前教育成本得到合理分擔，保証普惠性幼兒園得到合理補償、機構安全平穩運行、保教質量穩步提高。在此前提下，絕大多數幼兒家庭都能以承受得起的相對低廉的價格獲得服務，家庭經濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童等“弱勢兒童”則在政府資助下獲得服務。

（三）服務水平的均等化

均等化不是指簡單的平均化，而是指區域內所有幼兒都能公平地獲得大致均等的服務。以標准化、法制化為抓手，建立學前教育均衡發展保障機制，均衡配置辦園條件、教師、玩教具、圖書、園舍等資源，向貧困地區、薄弱環節、重點人群傾斜，循序漸進，首先在縣（區）域內實現均衡發展，再逐步實現城鄉、區域均衡發展。

（四）服務對象的普惠性

所謂“普惠性”，是相對於“選擇性”而言的，即在現有學前教育體系中，絕大多數幼兒園應該以可負擔的成本為所有有需求的適齡幼兒提供基本的、有效的學前教育服務，特別是留守兒童、流動人口子女等困難群體，真正消除身份差異，實現服務對象的“普惠”，極少部分的民辦幼兒園可以基於市場價格針對少數有支付能力的家庭提供更加多樣化的選擇性服務。“普惠性”還體現在每個孩子在園期間都能得到公平的對待，都能充分發展自己的潛能和優勢。

（五）服務內容和標准的適宜性

學前教育發展要兼顧需要和可能，既盡力而為又量力而行，遵循幼兒教育規律，走“適宜”的發展道路。充分考慮各地發展階段和財政可承受程度，普惠性幼兒園的辦園標准和設施設備配置必須“適宜”，不能盲目追求“高新尖”，提供超出“保基本”范疇、過高標准的服務。教學內容也要是“適宜”的，堅持科學保教，堅持幼兒身心發展規律，以游戲為基本活動，嚴禁提前教授小學教育內容。

三、政策建議

2018年11月，中共中央、國務院印發《關於學前教育深化改革規范發展的若干意見》（以下簡稱《意見》），提出新時代推進學前教育普及普惠安全優質發展的目標，這充分體現了黨和政府對進一步辦好學前教育的高度自覺。但是，在一個具有十三億多人口、發展很不平衡的國家發展覆蓋全民的學前教育是十分艱巨的工作，而為4600多萬在園幼兒提供普惠而有質量的學前教育則是更為艱巨的工作，但也是很崇高、光榮的事業。為了實現這一目標，未來一個時期，需要著力在以下方面採取有針對性的政策措施。

（一）落實政府發展學前教育的主體責任

發展學前教育是各級政府義不容辭的責任，必須切實履行其保障公平、加大公共財政經費投入、進行“兜底”的職責。建立健全“國務院領導、省市統籌、以縣為主”的學前教育管理體制，充分發揮中央支持政策的引導和激勵作用，加強省市兩級統籌、落實縣級主體責任、充分發揮鄉鎮街道作用，適當提高經濟欠發達地區財政投入重心。進一步明確學前教育經費投入及增長機制、學前教育經費在同級財政性教育經費中的比例等，加緊制定公辦園生均公用經費財政撥款標准和企事業單位辦園、集體辦園、普惠性民辦園補助標准，以標准促進投入穩定增長，調整優化經費使用結構，重點向機構運轉、教師保障、提升保教質量傾斜。

（二）發揮公辦園在提供普惠性服務方面的主體作用

要根據我國國情和發展階段特點，進一步探索提供普惠性學前教育服務的有效實現形式。實踐証明，學前教育布局結構中，新改擴建一批公辦園，保持政府舉辦的幼兒園相當比例（《意見》要求，公辦園在園幼兒佔比，到2020年全國原則上達到50%），提供保基本的公共服務，發揮公辦園對其他各類幼兒園的公益導向作用，尤其是抑制民辦園盲目擴張和過度逐利行為，是保証學前教育普惠性的壓艙石。需要注意的是，許多地方是在空白的基礎上發展公辦園的，利益調整的難度雖然較小，但一定要吸取中小學教育發展的教訓，不能再走重點建設的路子 ——也就是集中有限資源建設一批優質幼兒園、人為拉大差距﹔而是應該從一開始就要走均衡發展的道路，尤其在財政撥款、教師配置、信息化等方面重點向農村、邊遠貧困地區和薄弱園所傾斜，要警惕以所謂提升質量為名集中優勢資源發展示范園、特色園、中心園的思路——這實際上是不正確的學前教育政績觀。發展有質量的學前教育，是要辦好每一所幼兒園而不是打造盆景工程，一旦教育差距的利益格局固化，就很難進行糾偏，就會發生顛覆性的錯誤。另一方面，學前教育布局結構中，也要整合並統籌利用好社區層面的各種資源（包括國有企事業單位等其他公共或集體資源力量），嚴格落實城鎮小區配建幼兒園政策，確保小區配套幼兒園辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，完善管理體制，強化教育行政部門對各類公辦園、集體辦園的統一規劃、統一管理。繼續採取政府購買服務、減免租金、以獎代補、減免稅費、免費提供場地、派駐公辦教師、名園輸出管理、享受公用事業減免費用、教研指導等支持方式，鼓勵和引導民辦園提供普惠性服務。目前，國家已經明確建立民辦學校（幼兒園）分類管理制度，要在分類管理的制度框架下，更多鼓勵非營利性民辦園發展，結合國家事業單位改革，探索將非營利性民辦園納入事業單位范疇，並配套解決教師身份、職稱評定、社會保障待遇等問題。

（三）進一步探索邊遠貧困地區學前教育提供方式

貧困地區群眾居住分散，各村幼兒數量有限，民辦園因無法營利（或營利困難）往往不去設點，而公辦園在村設點效益太低，大多止步於鄉鎮。邊遠貧困地區兒童沒有機會接受學前教育，是當前比較突出的問題。對此，必須創新思路，探索適宜邊遠貧困地區特點的學前教育提供方式。這方面，中國發展研究基金會於2009年發起的“山村幼兒園計劃”（“一村一園”計劃）值得借鑒。該計劃在村一級設立山村幼兒園，充分利用鄉村現有閑置資源，招募當地幼教志願者，為偏遠貧困村落3~6歲兒童提供低成本、有質量的免費學前教育。中西部9省19個貧困縣共設立2300所村級幼兒園，累計受益兒童約17萬，學前三年毛入園率均接近或超過90%。據測算，山村幼兒園志願者薪酬和所需的公用經費每園每年大約需要5萬元，平均每個孩子身上的支出僅為1700元。

（四）加強幼兒教師隊伍建設

要將幼兒教師隊伍建設作為提高學前教育質量最重要的基礎性工作，學前教育財政投入增量主要應向幼兒教師傾斜。完善幼兒教師培養培訓機制，支持不同層次的幼兒師范學校建設，突出專業學習和綜合能力培養，根據各地實際，探索從本地生源招生、以初中畢業為起點、主要服務當地學前教育事業的幼兒教師培養模式，對幼兒教師等保教人員提供差異化、更加貼近工作需要的在職培訓，不斷提高專業素質和實踐能力。加強師德師風長效機制建設，引導教師熱愛學前教育事業，愛護幼兒、潛心育人。健全公辦園教職工編制核定和補充制度，按照配備標准及時配足配齊教職工。創新專任教師補充方式，探索將幼兒教師招聘納入縣級“特崗計劃”，通過招募志願者、購買服務等方式補充幼兒教師和保教人員。完善幼兒教師工資待遇保障機制，當前重點是強化政府責任、提升財政保障層次、創新制度機制，提高公辦園非在編教師和集體辦園教師工資待遇，對鄉村公辦園教師探索實行生活補助政策，結合機關事業單位養老保險制度改革，建立全覆蓋的、統一的幼兒教師養老保險制度。

（五）堅持科學保教

貫徹落實《幼兒園工作規程》和《3~6歲兒童學習發展指南》，倡導幼兒園和家庭尊重幼兒身心發展規律和學習特點，合理安排幼兒學習生活，創設豐富的教育環境，保教結合，讓幼兒在游戲化的學習活動中得到健康成長。進一步控制班級規模，提高玩教具和圖書的配備水平，降低幼師比，提升教師的專業素養。加強教研指導，發揮教研在提升學前教育質量方面的專業作用。深化專業課程和教學改革，探索合適的教育教學模式，提升師幼交流互動質量，努力建立起豐富、適宜、有效的師幼關系。堅持在小學一年級按國家課程標准零起點教學，引導規范幼兒園教學行為。面向家長和社區開展公益性宣傳指導，提高家長科學育兒能力，提升家園共育水平。

（六）建立學前教育質量評價監測體系

評估和監測是提高學前教育質量的基礎性工作，要按照管辦評分離的原則，基於學前兒童身心發展規律的科學研究，抓緊研究建立學前教育質量評價監測體系。根據我國幼兒園種類多、性質和水平各異的實際情況，充分發揮專業機構和人員作用，精准制定《國家3~6歲學前教育質量標准指南》，引導各地完善分類定級質量評估體系。鼓勵幼兒園開展自評，建立委托專業機構和社會組織開展第三方評估的制度。用好評估和監測結果，配套建立公示、獎懲、整改等制度，使評估監測真正起到反饋、指導進而提高學前教育質量的作用。對幼兒園進行評估監測，目的是督促引導幼兒園科學保教，從整體上提升學前教育質量，也有利於改進對學前教育的行政管理，例如，通過分類評級對幼兒園發展進行有效激勵，增強學前教育的發展活力﹔但這種管理方式必須是動態的，不能為了管理便利，將評價結果固化為身份，造成不同幼兒園之間的身份壁壘，形成資源分配的不均，這是需要避免的。

[ 參 考 文 獻 ]

﹝1﹞爬坡過坎步入“幼有所育”新時代——黨的十八大以來我國教育改革發展述評•學前教育篇﹝N﹞.中國教育報，2018-09-08.

﹝2﹞習近平.決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利-——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告﹝M﹞.北京：人民出版社，2017.

﹝3﹞李偉.在第六屆反貧困與兒童早期發展國際研討會上的致辭﹝N﹞.中國經濟時報，2018-11-07.

﹝4﹞貢森，葛延風.福利體制和社會政策的國際比較﹝M﹞.北京：中國發展出版社，2012.

﹝5﹞佘宇等.為了孩子，為了明天——促進學前教育健康發展研究﹝M﹞.北京：中國發展出版社，2015.

（來源：《行政管理改革》2019年第2期）