有序推進京津冀文化協同加快發展

文化協同是京津冀協同發展的重要內容，既與文化經濟、文化事業協同發展相關，也與體制機制協同發展相關。隨著北京通州城市副中心和雄安新區建設速度的加快，京津冀文化協同也走上了快車道。為此， 我們基於京津冀文化協同發展現狀， 針對京津冀區域文化經濟協同發展的問題與挑戰，提出加快京津冀文化經濟協同發展的政策建議。

京津冀文化協同發展的現狀與特征

（一）京津冀文化協同發展的主要內容

京津冀文化協同主要包含兩個層面：一是意識層面，即京津冀區域文化認同，也就是對京津冀區域是命運共同體的認同﹔二是物質層面，即以文化經濟和文化服務為主要表現形式，具體包括文化資源、公共文化服務和文化產業三個方面。

第一，文化資源包括自然文化資源、傳統文化資源、智力文化資源、資本與信息文化資源。有的文化資源是不可以流動的，比如自然文化資源和部分隻能立足於當地的傳統文化資源。有的文化資源是可以流動的，比如部分傳統文化資源、智力文化資源和資本與信息文化資源。對於區域文化發展來講，廣受市場歡迎且不可流動的文化資源會成為地方文化發展最寶貴的資源。

第二，文化產業是文化發展物質性的經濟方面，主要包括文化內容生產、文化服務和文化制造等內容。文化產業是以盈利為目的的經濟活動，它強調市場供給、市場需求和市場競爭。文化內容的生產是文化產業的核心，文化服務和文化制造是文化內容的附著物或表現形式，雖然一些文化制造產業包含大量創意內容，但沒有文化內容生產的文化產業體系不具備高附加值和可持續性。

第三，公共文化服務是文化發展物質性的事業方面，主要涉及公共文化產品、服務，強調非競爭性與均等性。公共文化服務的提供以政府部門為主，如圖書館、博物館、體育館、文化宮等設施和相關制度保障。正由於其非市場性，公共文化服務往往與當地社會經濟發展表現出同步性，區域經濟差異往往會帶來基本公共文化服務供給差異，並表現出比經濟差異更大的差異性。

（二）京津冀文化協同發展的主要要求

京津冀文化協同是全方位的協同，強調京津冀文化發展的系統性、關聯性、平衡性和開放性，強調區域文化整體水平和質量的協同提升。

第一，在區域認同上，樹立京津冀是整體化的認同感。京津冀整體化的認同感是京津冀文化協同發展的重點內容，也是推進京津冀文化協同乃至各項協同的關鍵啟動點。隨著京津冀協同發展規劃的頒布與實施，交通、產業、生態協同的腳步在加快， 尤其是雄安新區的設立大大促進了京津冀區域整體性的認同感。

第二，在文化經濟上，實現京津冀文化經濟協作化發展。京津冀文化經濟協同發展的關鍵不是實現文化經濟均等化發展，也不是實現高端文化要素強制性向相對落后地區下沉，而是要實現京津冀文化經濟的大融合、大協作。文化經濟協同是京津冀文化協同的重要紐帶， 不僅能促進京津冀不同地區文化經濟要素有機融合與發展，還能促進京津冀文化協同的其他方面。

第三，在文化事業上，實現京津冀基本公共文化服務均等化、標准化發展。基本公共文化服務均等化、標准化是京津冀文化協同的基礎性內容，是京津冀文化協同的基本要求。應不斷提升相對落后地區的基本公共文化服務水平，基本全面消除相對落后地區的基本公共文化服務貧困狀態，滿足相對落后地區的基本公共文化服務需要，並逐步滿足人民群眾對美好文化生活的基本需要。

（三）京津冀文化協同發展的主要進展

京津冀文化協同發展，已經取得了顯著成績。但我們也看到，京津冀三地文化發展的水平和質量存在較大差異，距離京津冀協同發展的基本要求還有較大距離。

第一，《京津冀協同發展規劃綱要》大大加快了京津冀文化協同發展速度。一是成立了相關組織機構，京津冀三地的“京津冀協同辦”成為京津冀文化協同發展的重要聯絡機構。二是簽訂了大量發展框架協議。京津冀三地文化產業發展聯盟、合作協議陸續在北京、天津和河北分別簽署，並陸續開展了相關活動。三是京津冀文化協同已經引起了相關政府、學者和企業界人士的重視，尤其是京津冀文化旅游協同發展的研究和行動走在了文化經濟協同發展的前列。

第二，京津冀文化經濟差距依然較大，但差距與以前相比有所減小。北京文化經濟呈現出一家獨大局面，天津和河北與之差距十分明顯。2016年北京文化及相關產業增加值佔國內生產總值比重為8.20%， 已經成為北京名副其實的支柱產業。天津文化及相關產業增加值佔國內生產總值比重為4.49%，尚未達到一般支柱性產業的標准。河北文化及相關產業增加值佔國內生產總值比重為3.40%。但是，與2015年相應數據對比發現，北京、天津文化及相關產業佔國內生產總值的比重在降低，河北的比重則在上升，並且河北文化及相關產業增加值的增長率也相對較大，京津冀三地文化經濟的差距正在縮小。

第三，京津冀基本文化公共服務差距依然較大，但服務一體化在加速。從京津冀三地人均文化事業費及位次來看，北京、天津的水平相對接近，河北則基本處於全國的末位，與北京、天津的差距較大。但是，天津、河北與北京的差距在逐步縮小， 天津已經從全國第8位上升到全國第5 位，河北則從第30位上升到第29位， 從京津冀三地人均事業費的比值走勢也可得出同樣的結論。

當前京津冀文化協同發展面臨的主要問題和挑戰

當前和今后一段時間內，推進京津冀文化協同的進程仍然面臨著行政體制障礙、經濟基礎差異大、文化協同標准模糊和發展時序安排混亂等問題。

（一）京津冀文化協同發展尚存在一些體制機制障礙

當前京津冀行政區劃會對京津冀文化協同產生較大障礙。由於北京、天津、河北之間在行政區域附著利益方面存在較大差異，所以京津冀幾乎成為全國最難推進行政區劃調整的區域。行政區劃調整難對應的是管理部門協調難和體制機制理順難，因此行政區劃調整難幾乎阻礙了大多數文化協同事宜的推進。

（二）京津冀文化協同發展的標准和目標尚未明確

目前，關於京津冀交通協同、產業協同、生態協同等均有相對明確的發展思路和方向，但關於京津冀文化協同的發展標准和目標尚不明確。因此，一些相對落后地區的政府領導或企事業單位提到京津冀文化協同時，往往想到的是伸手要錢、要編制、要行政推動的文化設施建設或賽事舉辦。一些相對先進地區的政府領導或企事業單位往往想到的是“簽協議、建聯盟、搞論壇”等表面化工作。

（三）京津冀文化消費差距較大會影響文化經濟協同

相關數據表明，京津冀三地文化經濟的投入和產出差異均在縮小，但是京津冀三地的文化消費水平差距較大，這將大大制約京津冀三地文化經濟發展的均衡性。2016 年，北京人均文化娛樂消費支出是全國平均水平的3倍，天津人均文化娛樂消費支出是全國平均水平的1.5 倍，河北人均文化娛樂消費支出是全國平均水平的0.7倍，差距明顯。並且，從增長趨勢來看，京津冀三地文化娛樂消費水平短時間內難以有較大的差距縮小表現。

（四）京津冀文化協同發展的路徑和時序比較混亂

對區域文化協同規律認識不清，導致鼓勵京津冀文化協同政策出現了一些偏差。實踐証明，城市區域一體化進程中總是有先有后， 需要具有引領性的產業或地區率先啟動，並根據交通距離和產業距離安排合理次序，不可實行齊頭並進的大推進策略。反觀京津冀文化協同的現狀，不僅沒有相對明確的發展路線圖和具體工作要求，而且容易以最難突破的體制機制問題為借口，延緩甚至放棄京津冀文化協同進程。

有序推進京津冀文化協同發展的政策建議

未來，要加快京津冀文化協同， 應優先推進文化經濟協同發展，持續優化京津冀文化協同的經濟社會環境，培育壯大多元化京津冀文化協同發展主體，建立健全新時代文化協同治理體系和治理機制。

（一）優先推進文化經濟協同，並最終帶動文化資源、文化公共服務協同發展

首先，京津冀文化協同中要分清文化經濟、文化資源、文化事業的先后次序。文化經濟以市場驅動為主，要放在優先協同的位置。可流動的文化資源是跟隨文化經濟發展而流動的，具有市場吸引力、不可流動的文化資源是地方未來競爭力的重要依托，可以放在第二序列。文化公共服務協同可以放在第三序列中。

其次，實施大推進戰略，一次性全面實現京津冀文化協同的路徑不可行。對於京津冀文化協同，我們除了要強調發展規律和難易程度外，還要著重考慮京津冀市場結構和人口結構重塑背景下的供給側結構性改革問題，即要根據人口流動趨勢和市場集散趨勢來有序配置市場資源和公共服務資源，否則容易帶來資源浪費和低效率。

最后，京津冀區域文化認同不可盲目推進，要爭取水到渠成。京津冀區域文化認同應以實際生產、生活為基礎，並以適當的宣傳做支撐。隨著文化經濟、文化資源和文化公共服務一體化的推進，京津冀區域文化認同自然也會逐漸建立。

（二）加速京津冀區域經濟一體化，持續優化京津冀文化協同發展基礎環境

首先，京津冀經濟協同是關鍵基礎條件。京津冀文化協同與京津冀經濟協同相比，京津冀經濟協同具有基礎性、主導性和引領性作用，京津冀文化協同具有輔助性、外圍性和跟隨性特征。因此，促進京津冀區域經濟協同可以為京津冀文化協同創造必要的基礎性環境條件。

其次，政策制定不可以誤讀京津冀區域要素互補概念。京津冀文化協同發展需要充分促進區域內文化要素互補，但不能以“中心—外圍”思維模式來安排社會經濟資源和重點項目配置。在文化資源配置中， 如果繼續將北京看作最中心區域，天津看作第二梯隊，河北看作第三梯隊，這將會在某種程度上繼續固化京津冀的文化發展結構與形態，並進一步阻礙京津冀文化協同。

最后，京津冀文化經濟協同要強調市場競爭力。從京津冀文化經濟本身來看，依據城市基礎模型理論，相對落后地區的文化經濟應以當地經濟社會發展為依托，對接高端文化科技、金融資源，嫁接高端文化經濟形態，而不應繼續停留在文化遺產觀光、地方文化民俗自娛自樂的階段。京津冀區域內也應聯合起來培育京津冀特色拳頭文化產品和服務，打響京津冀文化經濟品牌。

（三）更新京津冀文化協同觀念，培育壯大多元化京津冀文化協同發展主體

更新京津冀文化協同發展觀念的關鍵是破除依靠行政資源配置的思想障礙。應在充分利用好政府集中力量辦大事的體制優勢基礎上，充分調動市場力量和公益社會組織力量，形成多元化的文化協同發展主體。

首先，從政府層面看，努力建設文化協同服務型政府，並積極承擔公共文化服務協同的主要責任。貫徹“以人民為中心”的服務思想，加強京津冀政府間公共文化服務部門溝通，建立新時代公共文化服務體系推進標准，根據地方常住人口和未來人口流向在京津冀范圍內配置公共文化服務，並及時調整服務內容和發展方向。

其次，從社會公益組織層面看，應積極分擔政府和市場的公共性文化協同職能。相關機構應積極按照文化資源保護、公共文化產品服務的基本要求，主動參與京津冀文化協同發展，積極承擔政府文化外包職能，協助政府組建促進京津冀文化資源協同保護的聯合體，並積極舉辦促進京津冀區域文化認同的各類賽事活動。

再次，從文化經濟市場層面看，積極推動各類市場組織參與。打破地區、部門、行業、所有制界限，充分吸引企業參與文化資源保護和利用事業，並建立京津冀文化資源綜合利用聯合體。整合各類地方標志性文化產品和服務品牌，建立京津冀文化品牌發展聯盟，共同提升京津冀文化品牌國際競爭力。建立京津冀文化產業發展基金，對具有較強文化價值或市場價值的文化企業進行精准扶持，共同提升京津冀文化經濟對區域經濟轉型的推動力。

最后，建立京津冀區域文化主體幫扶交流機制。要積極建立京津冀區域內政府官員、企業人才、文化專家交流互換機制，促進不同區域內達成更廣泛、更深入的文化協同共識。

（四）建立健全新時代京津冀文化協同治理體系和治理機制，構建區域文化命運共同體

首先，構建多向的信息公開交換制度。充分利用現代信息技術和新媒體資源，如微博、微信、電視、網站、電話等，建立公開的公眾文化信息渠道，並及時反饋公眾文化協同促進意見。面向利益相關公眾，要針對性開展專項信息公開活動，並及時公開信息和收集反饋意見，為政策監測提供依據。

其次，依靠市場力量搭建文化產業合作平台，形成文化經濟市場主體自治和相互監督機制。加快建設京津冀政企合作、跨區域文化企業及團體合作機制，搭建合作平台，破解各省（市）文化產業聯動發展存在的體制機制障礙，按照優勢互補、互利共贏、區域一體原則，增強京津冀文化產業主體集群力量。

再次，構建部門集成的綜合治理機制。依托京津冀協同辦，建立“輕型化、網絡化、彈性化”多部門橫向聯合的治理機制，使信息、知識和經驗在組織內部充分流動和分享，組建臨時性機構解決非經常性問題，適時設計彈性化工作制度，加強相關文化綜合執法力度， 以形成面向京津冀文化協同發展能承擔多重任務的網絡式組織單元。

最后，要用法律或規章制度的形式確定各文化主體參與京津冀文化協同發展治理的地位。不僅要賦予私營企業、社會組織和社會公眾主體地位，同樣也要對政府的主導作用、主要職能等做出法律條文或規章制度上的規定，用法律和規章制度的嚴肅性來確保京津冀文化治理和發展主體的多樣性。在允許私營部門參與競爭的公共物品和服務供給上，要保障公平競爭的環境。用法律和規章制度保証公共責任，防止以效率代替公平、以營利代替福利，確保在文化發展的大方向上社會效益優先。在政府行政促進文化協同方面，要嚴格貫徹依法行政， 並對由於促進文化協同而擴大的權力加強監督和約束，防止在促進京津冀文化協同的名義下相關行政權力的濫用和錯用。（參考文獻略）

作者單位：國務院發展研究中心公共管理與人力資源研究所