“堅持農業農村優先發展”的重要意義及實現路徑

2019年中央一號文件最大的一個亮點就是將“堅持農業農村優先發展”確定為當前“三農”工作的總方針，並要求全黨及各級政府牢固樹立農業農村優先發展的政策導向，千方百計將總方針落到實處。本文試圖就“堅持農業農村優先發展”總方針提出的時代背景、重要意義及實現路徑進行初步的分析和闡釋。

“堅持農業農村優先發展”總方針提出的時代背景

（一）是基於“三農”工作歷史經驗的理論認識的深化和升華

“堅持農業農村優先發展” 是農村改革開放40年歷史經驗的總結和進一步升華。農村改革是我國改革開放的切入點，在改革開放全局事業中一直佔據重要地位。從推行家庭聯產承包責任制，促進鄉鎮企業異軍突起，取消農業稅、牧業稅和特產稅到推進農村承包地、宅基地“三權分置”，再到打贏脫貧攻堅戰、實施鄉村振興戰略，這一系列重大改革全面改變了農村一窮二白的局面。我國主要農產品產量已躍居世界前列，“糧票、布票、肉票、魚票、油票、豆腐票、副食本、工業券等百姓生活曾經離不開的票証已經進入了歷史博物館，忍飢挨餓、缺吃少穿、生活困頓這些幾千年來困擾我國人民的問題總體上一去不復返了！”過程雖然紛繁曲折漫長，但經驗總結卻簡單而深刻——中國發展不能沒有“三農” 的發展，“三農”改革既是中國整體改革的有機組成部分，更是“三農”各項事業發展的重要動能。“堅持農業農村優先發展”首先是對這種歷史經驗的堅持和升華。

（二）是解決新時代的各種問題和矛盾的現實需要

一號文件開宗明義地指出，今明兩年是全面建成小康社會的決勝期，“三農”領域有不少必須完成的硬任務，做好“三農”工作對於確保經濟持續健康發展和社會大局穩定、如期實現第一個百年奮斗目標具有基礎和決定性作用。（1）沒有農業農村的現代化，就沒有全國的現代化。十九大開啟了我國全面建設社會主義現代化國家新征程， 並明確提出到中國成立一百年時， 基本實現現代化。顯然，現代化是中國特色社會主義事業發展的總目標和最高要求。沒有農業農村的現代化，就沒有國家的現代化。沒有農村居民的小康，就不能實現全面建成小康社會的目標。（2）現階段，我國發展最大的不平衡是城鄉發展不平衡，最大的發展不充分是農村發展不充分。堅持農業農村優先發展，是解決不平衡不充分的根本之策，是全面建成小康社會、建設社會主義現代化國家的必由之路。（3）在當前經濟下行壓力加大、外部環境發生深刻變化的復雜形勢下，做好“三農”工作具有特殊重要性，堅持農業農村優先發展才能切實穩住“三農”這個基本盤，才能切實發揮“三農”壓艙石作用，對穩定經濟社會發展大局至關重要。

（三）是我們黨對現階段“三農”工作方針的科學謀劃。

從2017年黨的十九大開始， 黨中央就審時度勢，站在新的歷史方位、基於發展事實、結合發展階段，提出了要“堅持農業農村優先發展”。（1）2017年10月，習近平總書記在黨的十九大報告中開創性地提出“實施鄉村振興戰略”，強調農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，並首次提出“要堅持農業農村優先發展”，按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系， 加快推進農業農村現代化。（2） 2017年12月，習近平總書記在中央農村工作會議上指出“堅持重中之重戰略地位，切實把農業農村優先發展落到實處”。（3）2018年1 月，中央一號文件對實施鄉村振興戰略提出指導意見，文件在實施鄉村振興戰略的總體要求中指出“堅持把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重，堅持農業農村優先發展”，並進一步將“堅持農業農村優先發展”列為推進鄉村振興戰略的基本原則之一，且更深入、更具體地提出“把實現鄉村振興作為全黨的共同意志、共同行動，做到認識統一、步調一致，在干部配備上優先考慮，在要素配置上優先滿足，在資金投入上優先保障，在公共服務上優先安排，加快補齊農業農村短板。”——這便是后來的“四個優先”。（4）2018年9月， 中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》，該規劃再次強調要“堅持把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重”作為指導思想，把“堅持農業農村優先發展”作為基本原則，再次強調“四個優先”。（5）2018 年12月，中央經濟工作會議把“扎實推進鄉村振興戰略”列為明2019 的重點工作任務之一，並要求“要堅持農業農村優先發展”。（6） 2018年12月，在中央農村工作會議上，習近平總書記強調“加強黨對‘三農’工作的領導，堅持把解決‘三農’問題作為全黨工作的重中之重，堅持農業農村優先發展， 深入實施鄉村振興戰略，對標全面建成小康社會必須完成的硬任務”。會議明確要求“必須充分認識做好當前‘三農’工作的特殊重要性，牢固樹立農業農村優先發展的政策導向，切實穩住‘三農’這個基本盤”。

從“ 堅持農業農村優先發展”的提出，到要求“切實落到實處”、再到從哪些方面著手落實（“四個優先”）、再到2019年中央一號文件將其確定為總方針，體現了這個“總方針”經過了實踐和理論相互影響和檢驗的辯証發展過程，是習近平新時代中國特色社會主義思想在“三農”領域的最新運用，是習近平總書記關於做好“三農”工作的重要論述的有機內容。

“堅持農業農村優先發展”總方針提出的必要性及重大意義

“堅持農業農村優先發展”總方針的提出在現階段具有非常重要的意義，突出體現在：

（一）堅持農業農村優先發展是對“重中之重”一貫方針的堅持和創新，是“重中之重”一貫方針在現階段落到實處的具體體現

梳理我黨的重要政策文件可以發現，“三農”工作一直佔據重要地位。這可以從習近平總書記關於做好“三農”工作的一系列重要論述中看出來，早在2005年習近平同志就提出“務必執政為民重‘三農’”“務必以人為本謀‘三農’”“務必統籌城鄉興‘三農’”“務必改革開放促‘三農’” 和“務必求真務實抓‘三農’”。如果說把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重是我黨“三農” 工作的一貫總方針的話，那麼當前階段堅持農業農村優先發展就是貫徹落實“重中之重”這個總方針的具體實踐。在當前城鄉差距擴大以及部分地區鄉村衰敗的現實背景下，“重中之重”意味著“優先發展”，優先發展意味著“抓重點、補短板、強基礎”，優先發展是我們黨在新的歷史方位和發展階段下對“重中之重”的新理解、新運用。

（二）堅持農業農村優先發展是新時代處理城鄉關系的“牛鼻子”

全球范圍來看，任何一個國家和地區在發展過程中，都需要不斷處理工農城鄉關系﹔而且對工農城鄉關系處理的科學程度直接決定了經濟社會發展的好壞及其程度。在城鎮化和現代化進程中， 鄉村地區呈現空心化乃至衰退和消亡是一個國際普遍現象。一般意義上來說，城鎮化就是鄉村人口逐步向城鎮轉移，同時城鎮邊界不斷擴展和鄉村不斷縮小的過程，“農民的終結”很大程度上將導致“村落的終結”。為解決這一“矛盾”， 世界各國紛紛進行了實踐探索。美國、歐盟等西方發達經濟體通過立法規劃、完善基礎設施、發展農村特色產業、促進農業提質增效以及加大農村教育投入等綜合性的政策手段，形成符合自身特征的鄉村發展道路，從而有效遏制了鄉村衰退。日本、韓國和中國台灣等東亞經濟體針對鄉村衰退問題，也先后實施了“造村運動”“新村建設” 和“農村再生計劃”，推動鄉村復興。尤其是韓國的“新村建設”， 經過改善基礎設施、推進農業現代化、發展農產品加工業、實施新型工業化發展戰略等幾個階段，徹底改變了鄉村的產業結構、市場競爭力和地區吸引力，使鄉村成為國家經濟騰飛的堅強基礎。相反，一些發展中國家對於鄉村衰退問題，或者是不夠重視，例如巴西、阿根廷等拉美國家﹔或者是採取單一的農業發展政策，例如埃及、莫桑比克等非洲國家﹔或者是政策力度不夠，例如馬來西亞、菲律賓等亞洲國家﹔其結果是鄉村衰退愈演愈烈，最終國家整體上陷入發展“陷阱”。

中國在建設社會主義現代化強國的全過程必須面對並正確處理工農城鄉關系。自新中國成立以來， 中國共產黨團結帶領全國各族人民緊緊圍繞“工業化”“城鎮化”的發展主線，從以經濟體制改革為主到全面深化經濟、政治、文化、社會、生態文明體制和黨的建設制度等一系列重大改革，到2018年實現了常住人口城鎮化率達到58.52%。成就是不言而喻的。但是，一方面從“ 農村地區大、農民佔比高”——目前我國仍有約６億人口居住在農村，農村地區佔全國土地總面積的94％以上——的基本事實出發，決勝建成全面小康社會、進而全面建設社會主義現代化強國， 忽視農業農村發展意味著兩個“全面”目標將不會“全面”實現﹔另一方面，當前農業農村發展面臨的矛盾——農產品質量安全得不到保障、農業競爭力低下，農村勞動力外流、產業凋敝、文化不興、村庄空心化以及生態環境惡化等問題日益加劇——要求我們必須重新思考中國工農城鄉關系的問題。實際上，新中國成立70年、特別是改革開放40年的工業化、城鎮化的發展過程，本質上是科學探索和重塑工農城鄉關系的實踐過程。基於這樣的歷史經驗，黨中央站在新的歷史方位、基於發展事實、結合發展階段，適時地對工農城鄉關系進行了系統梳理、實踐總結和理論創新， 果斷提出要“堅持農業農村優先發展”，為實現城鄉融合發展奠定了理論基礎。

（三）堅持農業農村優先發展是實施鄉村振興戰略必須堅持的基本原則

如果說鄉村振興是新時代解決工農城鄉關系的總戰略、解決“三農”問題的總抓手的話，那麼當前階段的鄉村振興就具體表現為農業農村優先發展。或者說，當前推進鄉村振興戰略必須堅持農業農村優先發展，必須對標全面建成小康社會“三農”工作必須完成的硬任務， 盡快“抓重點、補短板、強基礎”， 才能最終實現城鄉融合發展。

“堅持農業農村優先發展”總方針的實現路徑

隻有把“堅持農業農村優先發展”的總方針落到實處，才能把“三農”工作推向新的高度。為此，2019年中央一號文件的第三部分直接強調“加快補齊農村人居環境和公共服務短板”，進一步的， 第八部分從四個方面較為詳細地對“落實農業農村優先發展總方針” 進行了方向性論述，並明確強調“各級黨委和政府必須把落實‘四個優先’的要求作為做好‘三農’ 工作的頭等大事，扛在肩上、抓在手上，同政績考核聯系到一起，層層落實責任”。

（一）以“四個優先”為核心樹立農業農村優先發展的政策導向

發展始於理念。把農業農村優先發展落到實處，必須在全黨及各級政府樹立以“四個優先”為核心的政策導向，最終建立健全優先發展的體制機制和政策體系。“四個優先”是指在干部配備上優先考慮，在要素配置上優先滿足，在資金投入上優先保障，在公共服務上優先安排。這是落實總方針的核心和具體抓手。具體而言：（1）“在干部配備上優先考慮”就要“把優秀干部充實到‘三農’戰線，把精銳力量充實到基層一線，注重選拔熟悉‘三農’工作的干部充實地方各級黨政班子”。（2）實現“在要素配置上優先滿足”，就要在“破除妨礙城鄉要素自由流動、平等交換的體制機制壁壘，改變農村要素單向流出格局，推動資源要素向農村流動”方面下功夫。（3）“在資金投入上優先保障”則要求“堅持把農業農村作為財政優先保障領域和金融優先服務領域，公共財政更大力度向‘三農’傾斜，縣域新增貸款主要用於支持鄉村振興。地方政府債券資金要安排一定比例用於支持農村人居環境整治、村庄基礎設施建設等重點領域”。（4）“在公共服務上優先安排”則需要“推進城鄉基本公共服務標准統一、制度並軌，實現從形式上的普惠向實質上的公平轉變”。

（二）深入推進農村土地制度改革

土地是傳統農業和新型農村產業的重要生產要素，是農業農村現代化的發展之本。農村土地制度的完善程度直接決定了農村各種土地資源的配置效率。（1）繼續提升農村承包地的穩定性。保持農村土地承包關系穩定並長久不變，研究出台配套政策，指導各地明確第二輪土地承包到期后延包的具體辦法，確保政策銜接平穩過渡。完善落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權的法律法規和政策體系。在基本完成承包地確權登記頒証工作基礎上，開展“回頭看”，做好收尾工作，妥善化解遺留問題，將土地承包經營權証書發放至農戶手中。（2）繼續在農地確權登記頒証、“三權分置”改革基礎上，培育新型農業經營主體、促進土地流轉，形成土地適度規模經營新格局。（3）繼續深化農村集體建設用地改革、農村居民宅基地“三權分置”改革，為農村融合性產業提供充分的土地資源保障，更為城市人才、資金、技術等要素助推鄉村產業革命提供土地保障。按照“取之於農，主要用之於農”的要求，調整完善土地出讓收入使用范圍，提高農業農村投入比例，重點用於農村人居環境整治、村庄基礎設施建設和高標准農田建設。扎實開展新增耕地指標和城鄉建設用地增減挂鉤節余指標跨省域調劑使用，調劑收益全部用於鞏固脫貧攻堅成果和支持鄉村振興。

（三）深入推進農村集體產權制度改革

農村集體產權制度是事關黨和國家“三農”事業發展的根本性、全局性、穩定性、長期性的問題。農村集體產權制度改革的本質是在農村集體經濟組織成員與相關資源及利益之間建立科學對接機制，從而激活一切勞動、知識、土地等資源要素的活力，為鄉村振興提供源源不竭的微觀動力。我們應充分總結當前各地農村集體產權制度改革的已有經驗，鼓勵各地因地制宜做好集體經濟組織成員資格認定、成員權界定、清產核資摸清家底、股份權能量化、集體資產監督管理平台建設等系列工作，形成既體現集體優越性又調動個人積極性的農村集體經濟運行新機制。

（四）深入推進質量興農戰略

中國農業發展要走“質量興農”道路，要由重產出變成重質量， 要為人民群眾提供更多安全的、高質量的、特色的農產品和新穎的農業生態產品，充分滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。這需要我們堅持綠色生態導向，落實農業功能區制度，大力推行綠色生產方式，切實實施“一控兩減三基本”﹔重點培育新型職業農民、家庭農場、合作社等具有更好綠色發展意識和理念的經營主體，培養一支自發踐行質量興農戰略的生產經營隊伍。

（五）加快補齊農村基礎設施和人居環境建設短板

基礎設施是農村民生事業的基本構成，也是鄉村產業發展的前提條件，必須快速補上欠賬。推進農村飲水安全鞏固提升工程，加強農村飲用水水源地保護，加快解決農村“吃水難”和飲水不安全問題。全面推進“四好農村路”建設，實現具備條件的建制村全部通硬化路，有條件的地區向自然村延伸。加強村內道路建設。全面實施鄉村電氣化提升工程，加快完成新一輪農村電網改造。完善縣鄉村物流基礎設施網絡，支持產地建設農產品貯藏保鮮、分級包裝等設施，鼓勵企業在縣鄉和具備條件的村建立物流配送網點。加快推進寬帶網絡向村庄延伸，推進提速降費。繼續推進農村危房改造。健全村庄基礎設施建管長效機制，明確各方管護責任，鼓勵地方將管護費用納入財政預算。

在新發展理念，特別是習近平總書記的“兩山論”框架下，農村人居環境的美化不只是為了生活舒適，這種環境美也是潛在的“生產力”。應深入學習推廣浙江“千村示范、萬村整治”工程經驗，全面推開以農村垃圾污水治理、廁所革命和村容村貌提升為重點的農村人居環境整治。培養農村居民的生態環保意識。特別要將農村人居環境整治與發展鄉村休閑旅游等有機結合，將環境美轉化為產業要素。

（六）加快補齊農村公共服務短板

堅持農業農村優先發展內在要求必須快速補齊農村公共服務短板，這些軟環境發展水平決定了各種要素是否能真正願意流向並留在鄉村。為此，要全面提升農村教育、醫療衛生、社會保障、養老、文化體育等公共服務水平，加快推進城鄉基本公共服務均等化。推動城鄉義務教育一體化發展，深入實施農村義務教育學生營養改善計劃。實施高中階段教育普及攻堅計劃，加強農村兒童健康改善和早期教育、學前教育。加快標准化村衛生室建設，實施全科醫生特崗計劃。建立健全統一的城鄉居民基本醫療保險制度，同步整合城鄉居民大病保險。完善城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制。統籌城鄉社會救助體系， 完善最低生活保障制度、優撫安置制度。加快推進農村基層綜合性文化服務中心建設。完善農村留守兒童和婦女、老年人關愛服務體系，支持多層次農村養老事業發展，加強和改善農村殘疾人服務。推動建立城鄉統籌的基本公共服務經費投入機制，完善農村基本公共服務標准。

（七）著力增強農村改革的系統性、整體性、協同性

任何一項改革都不可能獨立存在，一項改革的效果不但取決於自身設計的科學性，也取決於其與其他改革的關系。增強落實農業農村優先發展的各項改革之間的系統性、整體性和協同性是一個重要方法論，必須長期堅持。例如，大家普遍關注農地和農村宅基地等集體建設用地的抵押貸款問題就是一個“系統性、整體性、協同性”極強的問題，農村土地抵押首先涉及農地和建設用地權能的完整性問題， 其次涉及能不能抵押的法律資質問題。即使這些障礙都沒有了，最終還涉及一個土地資本能否在市場上兌現和結清問題。因此，落實農業農村優先發展的各項改革要堅持用系統思維謀劃全局，准確把握改革的方向、主線和重點，處理好解放思想和實事求是的關系、整體推進和重點突破的關系、頂層設計和摸著石頭過河的關系，充分發揮各級黨委總攬全局、協調各方的領導核心作用，最大限度凝聚改革共識， 形成改革合力。

（作者分別為中國社會科學院農村發展研究所黨委書記、副所長，土地經濟與人力資源研究室主任、副研究員）