一號文件部署落實農業農村優先發展 ——專訪農業農村部農村經濟研究中心主任、研究員宋洪遠

曾經多次參與中央一號文件起草的農業農村部農村經濟研究中心主任、二級研究員宋洪遠接受《中國發展觀察》專訪時指出，黨的十九大報告第一次提出堅持農業農村優先發展的總方針﹔去年的中央一號文件明確提出“四個優先”的原則要求﹔ 今年的中央一號文件對如何落實“四個優先”作出了部署。深刻理解今年中央一號文件的主題要把握四個關鍵詞：壓艙石、戰略后院、關鍵時期、歷史交匯期。從背景看，今明兩年是全面建成小康社會的關鍵時期，是打贏脫貧攻堅戰和實施鄉村振興戰略的歷史交匯期。從要求看，經濟下行壓力加大，“三農” 工作是壓艙石﹔國際環境復雜變化，“三農”工作是戰略后院。

時代背景鮮明

中國發展觀察：改革開放以來至2018年，黨中央、國務院共發布20個以“農業、農村、農民”（簡稱“三農”）為主題的中央一號文件。2019年中央一號文件出台的背景與往年相比有什麼不同?

宋洪遠：改革開放40年來，我們先后發了20個關於“三農”工作的一號文件，主要分為兩個階段。

第一個階段是1982年到1986 年，這5年的中央一號文件都是關於“三農”工作的。第二個階段是2004年到2018年，這15年的中央一號文件也都是關於“三農”工作的。這兩個階段的關於“三農”工作的一號文件，從政策制定背景和政策取向來看是有一些不同的。

前面的5個一號文件是在改革探索和突破階段出台的。文件的基調和取向是尊重基層的探索和實踐， 尊重農民的創造和選擇。我們常說允許、允許、也允許，可以、可以、還可以，基層做了就讓他去做，發動群眾進行改革創新。比如家庭聯產承包就是農民群眾的探索實踐，鄉鎮企業是農民群眾辦的，村民自治也是基層干部群眾的探索實踐。

新世紀以來的15個一號文件出台的背景發生了變化。隨著改革的深入推進，社會結構和利益關系發生了深刻變化，需要統籌全局，協調各方。同時，我們對農業農村發展規律的認識在逐步深化，駕馭全局的能力也在逐步增強，比較多的進行了頂層設計。在總結基層探索和實踐的基礎上，推廣一些好的做法和經驗。對發展中的一些成熟的做法經驗，進行制度化、法治化建設，對一些不成熟的甚至是教訓的地方，做一些規范和把控。這個階段出台的一號文件，從政策設計機制來看，主要是在經驗總結的基礎上，以頂層設計為主。

2019年的中央一號文件，是新世紀以來出台的第16個一號文件，是在重要關鍵時間節點出台的一號文件。這個一號文件出台的背景和要關注解決的主要問題與以往不同。

從問題導向來看，一方面，當前我國經濟下行壓力加大，農業農村發展的基礎性作用、穩定性作用尤其重要。農業農村發展了，“三農”向好，全局主動﹔如果農業農村穩不住，不僅影響經濟發展，還會影響社會穩定。從這個角度看， 在經濟下行壓力加大的情況下，做好“三農”工作是個壓艙石。另一方面，國際經濟環境復雜多變，國際經濟貿易發展有很多不確定性， 比如中美經貿摩擦仍存在不確定性，要有效應對各種風險挑戰，保証經濟持續健康發展和社會大局穩定，農業農村就是一個戰略后院。如果農業農村工作做好了，我們應對外部挑戰就更有底氣了。

從目標導向來看，到2020年全面建成小康社會，是我們明確要實現的第一個一百年奮斗目標。從時間上算隻有兩年了，目標要求裡有幾個農業農村工作要實現的硬任務。在全面建成小康社會的關鍵時期，我們做好“三農”工作非常重要。今明兩年又是打贏脫貧攻堅戰和實施鄉村振興戰略的歷史交匯期。既要決戰決勝脫貧攻堅，又要啟動實施鄉村振興戰略，還要做好二者之間的有機銜接工作。打贏脫貧攻堅戰是實施鄉村振興戰略的前提和基礎，在歷史交匯期做好“三農”工作具有特殊重要性。

主題要求明確

中國發展觀察：2019年中央一號文件的亮點是什麼？有什麼新內容？

宋洪遠：在上述背景下出台的中央一號文件，主題是堅持農業農村優先發展總方針，重點是落實“四個優先”的基本原則。今年中央一號文件的框架結構和主要內容，就是緊扣這個主題和重點進行謀篇布局的。

2019年的中央一號文件，共有八個部分、35條。第一部分是聚力精准施策，決戰決勝脫貧攻堅。主要有：不折不扣完成脫貧攻堅任務、主攻深度貧困地區、著力解決突出問題、鞏固和擴大脫貧攻堅成果等4條措施。第二部分是夯實農業基礎，保障重要農產品有效供給。主要有：穩定糧食產量、完成高標准農田建設任務、調整優化農業結構、加快突破農業關鍵核心技術、實施重要農產品保障戰略等5 個任務。第三部分是扎實推進鄉村建設，加快補齊農村人居環境和公共服務短板。主要有：抓好農村人居環境整治三年行動、實施村庄基礎設施建設工程、提升農村公共服務水平、加強農村污染治理和生態環境保護、強化鄉村規劃引領等5 條措施。第四部分是發展壯大鄉村產業、拓寬農民增收渠道。主要有：加快發展鄉村特色產業、大力發展現代農產品加工業、發展鄉村新型服務業、實施數字鄉村戰略、促進農村勞動力轉移就業、支持鄉村創新創業等6條措施。第五部分是全面深化農村改革，激發鄉村發展活力。主要有：鞏固和完善農村基本經營制度、深化農村土地制度改革、深入推進農村集體產權制度改革、完善農業支持保護制度等4個任務。第六部分是完善鄉村治理機制，保持農村社會和諧穩定。主要有：增強鄉村治理能力、加強農村精神文明建設、持續推進平安鄉村建設等3個任務。第七部分是發揮農村黨支部戰斗堡壘作用，全面加強農村基層組織建設。主要有：強化農村基層黨組織領導作用、發揮村級各類組織作用、強化村級組織服務功能、完善村級組織運轉經費保障機制等4條措施。第八部分是加強黨對“三農”工作的領導，落實農業農村優先發展總方針。主要有： 強化五級書記抓鄉村振興的制度保障，牢固樹立農業農村優先發展政策導向，培養懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍，發揮好農民主體作用等4條措施。

落實“四個優先”

中國發展觀察：針對現階段農業農村發展的短板，怎麼落實優先發展方針？

宋洪遠：堅持農業農村優先發展是黨的十九大提出來的，是實施鄉村振興戰略的總方針。十九大報告強調，農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，解決好農業農村農民問題是黨和國家工作的重中之重。認識問題解決了，定位問題明確了，發展方針就立起來了。可見，堅持農業農村優先發展，是解決根本問題、做好“三農”工作的必然要求。

怎麼體現優先發展呢？去年的中央一號文件提出“四個優先”的原則要求。第一個優先是干部配備優先考慮。在安排配備干部的時候，要優先考慮農業農村工作的要求。第二個優先是資源要素優先配置。在生產要素、公共資源的配置上，要優先考慮農業農村的需要。第三個優先是資金投入優先保障。財政支出、金融服務、社會資本投入，要優先保証農業農村。第四個優先是公共服務優先提供。教育、科技、文化、衛生、社保等，要優先提供農業農村。

今年的中央一號文件，主要強調落實優先發展總方針。第一， 強化五級書記抓鄉村振興的制度保障。制定落實五級書記抓鄉村振興責任的實施細則，嚴格督查考核。出台市縣黨政領導班子和領導干部推進鄉村振興戰略的實績考核意見，加強考核結果應用。

第二，牢固樹立農業農村優先發展的政策導向。各級黨委和政府必須把落實“四個優先”的要求， 作為做好“三農”工作的頭等大事，扛在肩上、抓在手上，同政績考核聯系在一起，層層落實責任。完善落實農業農村優先發展的頂層設計，抓緊研究出台指導意見和具體實施辦法。

第三，要培養懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍。建立“三農”工作干部隊伍培養、配備、管理、使用機制，落實關愛激勵政策。把鄉村人才納入各級人才培養計劃予以重點支持。對作出突出貢獻的各類人才給予表彰和獎勵。抓緊出台培養懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍的政策意見。

第四，充分發揮農民的主體作用。加強制度建設、政策激勵、教育引導，把發動群眾、組織群眾、服務群眾貫穿於鄉村振興全過程。發揮政府投資的帶動作用，引導和支持村集體和農民自主組織實施或參與直接受益的村庄基礎設施建設和農村人居環境整治。加強籌資籌勞使用監管，防止增加農民負擔。出台村庄建設項目簡易審批辦法， 規范和縮小招投標適用范圍，讓農民更多參與並從中獲益。

突出“三個圍繞”

中國發展觀察：針對“三農” 工作中的薄弱環節,今明兩年“三農”工作的重點任務哪些？

宋洪遠：今明兩年“三農”工作的重點任務，就是突出“三個圍繞”：圍繞全面建成小康社會硬任務抓落實，圍繞實施鄉村振興戰略總要求抓落實，圍繞農業供給側結構性改革抓落實。

第一是緊緊圍繞全面建成小康社會硬任務抓落實。到2020年全面建成小康社會對“三農”提出了一些硬任務。具體來說是四個方面： 一是要保障國家糧食安全﹔二是要實現農民收入翻番﹔三是要打贏脫貧攻堅戰﹔四是要抓好農村人居環境整治。今明兩年，做好“三農” 工作就是要緊緊圍繞全面建成小康社會這些硬任務來抓落實。

第二是緊緊圍繞實施鄉村振興戰略總要求抓落實。實施鄉村振興戰略提出五大要求：產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕。習近平總書記提出要突出五個振興：產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興。今明兩年實施好鄉村振興戰略，就是要把“五個振興”的要求落到實處。

第三是緊緊圍繞農業供給側結構性改革抓落實。2016年提出要推進農業供給側結構性改革，2017年中央一號文件主題就是深入推進農業供給側結構性改革。去年12月召開的中央農村工作會議提出，要圍繞“鞏固、增強、提升、暢通”， 深入推進農業供給側結構性改革。鞏固2016年以來農業供給側結構性改革的成果﹔增強農村微觀主體的活力﹔提升農業質量效益和產業鏈水平﹔暢通農業產加銷各個環節和城鄉要素雙向流動機制。

成績來之不易

中國發展觀察：去年是實施鄉村振興戰略開局之年，鄉村振興戰略實施一年多來的成績有哪些？還存在什麼問題？

宋洪遠：2017年黨的十九大提出實施鄉村振興戰略。2018年是實施鄉村振興戰略開局之年。這一年我們實施鄉村振興戰略有很大進展，也取得明顯成效，概括起來有以下五個方面。

第一，農業農村經濟發展實現穩中有進。一是糧食產量“穩”中有“進”。2018年，農業生產再獲豐收，糧食總產量達到13158億斤，連續7年穩定在1.2萬億斤以上，肉蛋奶、果菜魚等重要農產品供應充裕。二是農民收入保持了較快增長。2018 年農民人均可支配收入14617元， 扣除價格因素實際增長6.6%，增速高於城鎮居民收入，高於GDP增長速度，繼續保持“兩個高於”。

第二，脫貧攻堅三年行動開局良好。2018年，國家出台實施《關於打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》，全年共減少貧困人口1386 萬人，貧困發生率1.7%，比2017年下降了1.4個百分點。

第三，鄉村建設邁出新步伐。2018年，以農村人居環境整治為抓手，深入學習推廣浙江“千村示范、萬村整治”工程經驗，創建一批示范村、示范縣，加快推進農村戶廁、公廁等建設改造和垃圾、污水無害化處理。

第四，農村改革深入推進。主要表現在三方面：一是承包地確權登記頒証工作深入推進，完成確權登記面積14.8億畝，佔承包地實測面積的89.2%，30個省份已報告基本完成﹔二是全面開展農村集體資產清產核資，產權制度改革試點涉及近1000 個縣，絕大多數的農村開展了集體產權制度改革，有13萬多個集體經濟組織完成了改革任務﹔三是農民合作社、家庭農場有較大發展，各類新型經營主體超過300萬家。

第五，農村社會保持和諧穩定。我們貫徹依法治國方略，推進基層治理管理體制改革，在鄉村振興過程中不斷加強農村基層自治組織建設，推動革除農村陋習，培育和樹立一批鄉村治理典型，建設平安鄉村，取得了較大進展。

關於存在的問題，主要表現在：國內經濟下行壓力加大，中美經貿摩擦仍在持續，農業農村發展面臨的外部風險大﹔農業農村基礎依然薄弱，農產品供給結構性問題依然存在﹔鄉村建設投入不足， “人地錢”仍是“卡脖子”約束﹔ 鄉村陳規陋習還不同程度存在，部分農村黨組織軟弱渙散，農村發展與治理挑戰多。

促進融合發展

中國發展觀察：如何看待消失的村庄？消失與振興是否矛盾？鄉村振興戰略和城鎮化戰略如何協調推進？

宋洪遠：根據統計數據，1990 年全國有5.6萬個鄉鎮，2018年隻有3萬多個鄉鎮，28年來，2萬多個鄉鎮在工業化、城市化中被撤並了。1990年全國有74.3萬個村民委員會，去年隻有55萬個，減少了近20 萬個，表面上看是撤並村鄉組建成小城鎮，實際上也是工業化、城鎮化發展的必然結果，人口和產業的集聚導致小城鎮的形成。過去近30 年是這樣，未來30年呢？鄉村不可能越來越多，當然也不應是越來越少。當前，對村庄消失與鄉村振興存在著一些認識上的誤區，其中之一就是反城市化，誤認為應把每個鄉、每個村都振興，這顯然是不現實的，也是違背經濟規律的。

鄉村振興戰略並不排斥城鎮化，而是和城鎮化相向而行。讓農村居民與城市居民過上同樣的生活，讓農民成為體面的職業，讓務農收入比進城務工收入還高，讓農村成為有吸引力的地方，這是鄉村振興的目的，也是全面現代化的要求。從一些發達國家的發展歷程看，歐洲很多經歷過工業革命、較早實現代化的國家，也曾一度出現過農村衰敗的現象，后來意識到城市和鄉村間的功能是互補而不是替代，又加大了對農村的投入力度， 實現了城市和鄉村的協同發展。

總之，鄉村振興戰略不是替代城鎮化戰略，而是和城鎮化戰略協調推進，鄉村振興戰略不是讓城市和鄉村更加割裂，加劇城鄉分割的二元結構，而是要促進城鄉融合協調發展。最終的目標是，到2050年鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現。堅持農業農村優先發展方針，就是要在實現這個願景的過程中保持優先發展。

中國發展觀察：一號文件強調加快推進並支持農業走出去，加強“一帶一路”農業國際合作，培育一批跨國農業企業集團，提高農業對外合作水平。如何看待這些對於農業競爭力的影響及在“鄉村振興”中的作用？

宋洪遠：中國農業是在改革開放過程中逐步走向國際化的。前期開放的重點是利用國外的先進技術和資金，主要是“引進來”﹔隨著我們有了一定的能力和基礎，便提出了農業“走出去”戰略。農業“走出去”有兩個要求：一個是要打破城鄉之間的藩籬，實現要素在城鄉之間的自由流動﹔另一個是要打破地區之間的邊界，更加積極地參與國際農產品市場競爭和規則制定。隨著我國改革開放的不斷深入，農業“走出去”的步伐也不會停止，但其對於農業競爭力的作用要辯証地看， 一方面，我們要統籌利用國內國外兩種資源，實現資源要素在全球范圍內的優化配置﹔另一方面，我們也要根據不同的產品特點、產業特性有所區分，明確底線思維，如保障國家糧食安全、嚴守耕地紅線等。隻有這樣，才能培育我國農業的競爭力， 為實現鄉村振興提供基礎保障。