深入推進新一輪農村改革

深化農村改革是確保2020年如期實現脫貧攻堅目標、全面建成小康社會的制勝法寶。2019年中央一號文件，圍繞激發農業農村發展新活力，著眼於今明兩年“三農”領域必須完成的硬任務，對全面深化農村改革做出了再動員再部署。落實中央一號文件部署要求，加快實施鄉村振興戰略，必須對標全面建成小康社會必須完成的硬任務和新要求，以土地制度改革為牽引，深入推進新一輪農村改革。

加快構建新型農業經營體系

習近平總書記強調，“大國小農”是我們的基本國情農情，要處理好培育新型農業經營主體和扶持小農生產的關系，農業生產經營規模宜大則大、宜小則小。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制是黨的農村政策的基石，必須長期堅持、毫不動搖。2019年中央一號文件強調，要堅持家庭經營基礎性地位，賦予雙層經營體制新的內涵，突出抓好家庭農場和農民合作社兩類新型農業經營主體，落實扶持小農戶和現代農業發展有機銜接的政策。

（一）以家庭農場、農民合作社為重點培育各類新型經營主體。發展多種形式適度規模經營、培育新型農業經營主體，是建設現代農業的前進方向和必由之路。要按照“完善認定、示范創建、普惠支持、服務提升”的總體要求，啟動家庭農場培育計劃。健全支持家庭農場發展的管理制度和政策體系， 重點支持有經營能力的農民創辦家庭農場。開展百萬家庭農場創建行動，盡快完善家庭農場認定辦法， 將更多適度規模經營農戶納入家庭農場進行指導服務。完善家庭農場名錄系統，將已經市場監管部門注冊的家庭農場全部納入系統進行管理。開展家庭農場示范縣創建和示范家庭農場評定，通過示范引領， 培育一批規模適度、生產集約、管理先進、效益明顯的家庭農場。要加強新型農業經營主體培育，編制《新型農業經營主體培育工程建設規劃》，開展農民合作社規范提升行動，深入推進示范合作社建設， 集中清理“空殼合作社”，建立健全支持農民合作社發展的政策體系和管理制度。

（二）加快推進小農戶與現代農業有機銜接。小農戶在相當長一個時期都是我國農業生產的基本面，工作中絕不能忽視。在鼓勵發展多種形式適度規模經營的同時， 要統籌兼顧培育新型農業經營主體和扶持小農戶，讓小農戶共享改革發展成果，煥發農村基本經營制度的新活力。要貫徹落實中辦、國辦《關於促進小農戶與現代農業發展有機銜接的意見》，總結推介小農戶與現代農業發展有機銜接的新經驗、新做法、新模式。要發揮新型經營主體對小農戶的帶動作用，完善“農戶+合作社”“農戶+公司” 等機制，引導建立股權式契約式利益分享機制，推進土地經營權入股農業產業經營，讓農民分享增值收益。要加快培育各類社會化服務組織，通過土地托管、生產服務、市場營銷等方式，把小農戶帶入現代農業產業鏈、價值鏈。要完善小農戶扶持政策，提高小農戶組織化程度和發展能力，拓寬小農戶增收空間。

不斷深化農村土地制度改革

習近平總書記強調，新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系。2019年中央一號文件就進一步推進農村土地制度改革做了系統部署，重點是做好承包地確權登記頒証收尾工作，探索第二輪土地承包到期后延包的配套政策措施，規范土地經營權流轉， 審慎推進宅基地制度改革，促進農村土地資源的優化配置。

（一）做好土地二輪承包到期后延包基礎工作。黨的十九大報告指出，要“保持農村土地承包關系穩定並長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”，這是黨中央順應廣大農民群眾的熱切期盼所做出的重大決策。2019年中央一號文件提出了研究出台相關配套政策的明確要求。一輪承包到期延包時，因農業稅費負擔較重，一些農戶棄地形成許多遺留問題，再加上承包期30年內因人口增減、土地征用、土地開墾等原因累積了不少矛盾。2023年以后，第二輪土地承包將相繼到期，為確保政策銜接和平穩過渡，將選擇較早到期的部分地區，先行先試，開展再延包30年的工作，以此探索解決各種突出矛盾的有效辦法，為在全國面上制定二輪延包具體辦法提供實踐經驗，通過合理完善的制度安排讓農民切實吃上長效“定心丸”。

（二）開展確權登記頒証“回頭看”。中央一號文件指出，要扎實做好農村承包地確權登記頒証收尾工作。農村承包地確權登記頒証是一項重要的基礎性工作，直接關系到億萬農民的根本利益，涉及面廣，敏感而復雜，必須穩扎穩打、做細做實，去年年底各地已基本完成了這項工作，但部分地區權証未應發盡發，有的地方留有歷史遺留問題，還不能鳴金收兵，今年要重點組織開展“回頭看”工作，善始善終做好收尾工作。要全面排查証書發放不到位、暫緩確權、漏人漏地、信息不准等情況，建立問題台賬、制定整改方案，切實化解矛盾糾紛，解決好歷史遺留問題，確保把權証頒發到農戶手中。要完善農村土地承包經營糾紛調解仲裁考評細則，充分發揮調解仲裁的作用， 力爭將土地承包經營糾紛解決在基層。要加快各級承包地確權登記數據庫和信息平台建設運營開發，加大對承包地確權登記頒証工作成果的應用。

（三）加強農村土地經營權流轉規范管理與服務。習近平總書記指出，順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意願，把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置並行，這是我國農村改革的又一次重大創新。2019年中央一號文件提出要完善落實農村承包地“三權分置”的法律法規和政策體系，這是農村地承包制度改革創新的根本方向。前不久新修訂的《農村土地承包法》，將農村承包地“三權分置”正式寫進了法律，下一步要盡快將這些法律規定轉化為具體的規章制度，完善“三權分置”的政策體系。要深入總結近年來各地的探索經驗，指導各地農村土地流轉市場規范運行，探索土地經營權流轉合同網簽備案辦法，探索面向新型農業經營主體的精准化土地流轉服務方式方法。制定和推廣全國土地流轉合同示范文本，進一步完善“三權分置”制度政策體系。建立工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防范制度，研究制定土地經營權流轉期限為五年以上的土地經營權登記辦法。繼續鞏固“大棚房”問題專項整治行動成果，有效遏制“農地非農化”亂象，切實落實最嚴格的耕地保護制度。加快國家級確權登記數據庫和信息平台建設運營，為承包地經營權流轉及抵押融資等提供支撐。

（四）穩慎推進農村宅基地改革。農村宅基地改革是實施鄉村振興戰略必須抓好的重點工作。宅基地制度改革涉及農民切身利益， 必須守好底線，穩慎推進。自2015 年以來，根據中央統一部署，33個縣（市、區）開展了農村土地制度“三項改革”試點，經過4年探索， 這項工作取得了積極進展，形成了一批可復制、可推廣、利修法的制度創新成果。2019年中央一號文件強調，要在修改相關法律的基礎上，完善配套制度，全面推開農村土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革，加快建立城鄉統一的建設用地市場。同時，考慮到宅基地制度改革的艱巨性和復雜性，中央一號文件指出，要加快推進宅基地使用權確權登記頒証工作，力爭在2020年前完成宅基地使用權確權登記頒証工作，要穩慎推進農村宅基地制度改革，拓展改革試點，豐富試點內容，完善制度設計。文件要求有關部門要抓緊制定加強農村宅基地管理指導意見，研究起草宅基地使用條例。深化宅基地制度改革，還要完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。要結合發展鄉村旅游、下鄉返鄉創新創業等，探索盤活利用閑置宅基地和農房、增加農民財產性收入的辦法。要組織開展農村宅基地和農房調查，摸清全國宅基地基本情況。

全面加強農村集體資產管理

農村集體產權制度改革，是涉及農村基本經營制度和我國基本經濟制度的一件大事。推進這項改革，對於推動農村發展、完善農村治理、保障農民權益，形成農村集體經濟新的實現形式和運行機制， 具有十分重要的意義。2019年中央一號文件對深入推進農村集體產權制度改革作出部署。要按照中央一號文件要求，聚焦農村集體資產清產核資、經營性資產股份合作制改革兩項硬任務，擴面深化，抓實抓細，確保順利完成農村集體產權制度改革各項目標任務。

（一）按期完成全國農村集體資產清產核資。這是農村集體產權制度改革最基礎的工作，中央要求2019年要基本完成。目前看，各省進度有快有慢、差距明顯。要加大人力物力保障，嚴格執行政策，確保按時完成。要研究制定清產核資工作驗收標准和數據上報流程，各省份6月底前將清產核資數據報送農業農村部。組織開展清產核資督查和交叉檢查。各省份將完成情況總結報告及時上報國務院。全面總結經驗和成效，推介一批先進典型。加快農村集體資產監督管理平台建設，逐步將產權制度改革內容納入平台管理，提高集體資產管理的制度化、規范化、信息化水平。

（二）擴面深化農村集體產權制度改革。繼續做好現有農村集體產權制度改革試點工作，再確定10 個左右省份、部分市縣開展整建制試點，鼓勵各地結合實際擴大試點范圍，力爭覆蓋全國80%左右的縣級單位。試點要在成員確認、資產量化、股權設置、收益分配及權能完善等方面取得突破，為全面改革探索路子、積累經驗，確保到2021 年底基本完成。開展第三方評估工作，選擇部分第三批試點單位開展實地評估，推介一批典型案例。開展農村集體經濟組織登記賦碼，確保完成改革的集體經濟組織及時領到登記証。

（三）扶持發展農村集體經濟。落實中央扶持壯大村級集體經濟的政策，做好實施方案編制，扶持2萬個左右村開展發展壯大集體經濟試點示范，樹立一批可看可學的地方樣板。各地要落實好政府撥款、減免稅費等形成的資產歸農村集體經濟組織所有的政策，探索將其量化為集體成員股份的具體辦法。總結推廣資源變資產、資金變股金、農民變股東經驗，豐富新型集體經濟發展路徑。加快推進農村集體經濟組織立法進程，研究制定農村集體經濟組織示范章程。

健全完善農業支持保護制度

健全完善農業支持保護制度是實施鄉村振興戰略的重要方面。2019年中央一號文件提出，要加快構建新型農業補貼政策體系，重點就完善農業支持保護、農產價格支撐、農業擔保和保險、農村金融等方面政策制度做出了具體部署。

（一）按照適應世貿組織規則、保護農民利益、支持農業發展的原則，抓緊研究制定完善農業支持保護政策的意見。要按照世界貿易組織規則，調整改進“黃箱”政策，擴大“綠箱”政策使用范圍。要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，通過價格來引導生產、調節供求、調控進口，進一步完善稻谷和小麥最低收購價政策，逐步縮小與市場價的差價﹔更好地發揮玉米和大豆生產者補貼政策對農業生產結構調整的導向作用。要健全農業信貸擔保費率補助和以獎代補機制，研究制定擔保機構業務考核的具體辦法，完善工作激勵機制， 加快做大擔保規模，切實發揮農業擔保體系作用。

（二）按照擴面增品提質的要求，完善農業保險制度。推進稻谷、小麥、玉米完全成本保險和收入保險試點，擴大農業大災保險試點和“保險＋期貨”試點，探索對地方優勢特色農產品保險實施以獎代補試點。

（三）打通金融服務“三農” 各個環節，推動農村金融回歸本源。針對長期存在的農民和農村企業貸款難、貸款貴問題，中央一號文件強調要推動農村商業銀行、農村合作銀行、農村信用社逐步回歸本源，為本地“三農”服務，重點通過差別化准備金率、差異化監管措施等政策支持和考核監督，加強對金融機構的激勵約束，引導金融機構將更多金融資源配置到農業農村發展的重點領域和薄弱環節。

拓展集成農村改革試驗內容

試點試驗是推動改革的重要法寶。先試點試驗，再總結推廣，是我國改革開放40年取得巨大成功的一條基本經驗。一直以來，中央高度重視農村改革試點試驗工作，既作為改革的重要任務，推動落實改革責任，也作為改革的重要方法， 示范引領改革全局。

農村改革試驗區是中央推進農村改革試點試驗的綜合平台，在改革中誕生，在改革中成長。上世紀八九十年代國務院設立的30個試驗區，先后開展了糧食購銷體制改革、土地管理制度建設、農村稅費制度改革等方面的探索試驗，取得了一大批成果。從實行家庭承包經營到穩定完善農村基本經營制度，從改革農產品流通體制到建立健全農村市場體系，從放寬農村勞動力就業限制到逐步深化戶籍制度改革，從改革農村稅費制度到建立農業支持保護制度，從廢除人民公社體制到健全自治法治德治相結合的鄉村治理體系，所有這些農村重大改革的背后，農村改革試驗區都發揮了不可替代的重要作用。

今年是新一輪農村改革的開局之年。推進新一輪農村改革， 要用好農村改革試驗區這塊“試驗田”。推進新一輪農村改革是一項系統性工程，牽一發而動全身。要牢牢把穩中求進工作總基調，堅持穩妥推進，既不能固步自封、不思進取，也不能草率冒進、急於求成，要防止引發系統性風險和犯顛覆性錯誤，要充分發揮好試點試驗對全局性改革的示范、突破、帶動作用。要按照“擴面、提速、集成”的要求，支持試驗區拓寬改革領域、深化試驗主題，加大改革力度、加快試驗步伐，深入開展集成改革試驗。採取“自下而上” 和“自上而下”相結合方式，支持試驗區根據地方實際申報試驗任務。推動各試驗區加快建立健全改革激勵機制、容錯機制、保障機制和督促機制。加強對改革試驗任務的實效評估，強化試驗區考核管理，探索建立試驗區運行管理考核制度，健全試驗任務終止和試驗區退出、增補機制。及時總結經驗，推出一批可復制可推廣的改革試驗成果，推動試驗成果加快向政策轉化。

2019年中央一號文件，對全面深化農村改革進行了全面部署，劃清了工作重點，列出了任務清單。可以說，中央關於農村改革工作的大政方針已定，部署要求已明，我們要認真學習領會，迅速將思想和行動統一到中央對形勢的分析判斷、對工作的部署要求上來，不折不扣抓好落實，確保順利完成承諾的2020年各項農村改革的硬任務。

（作者為農業農村部政策與改革司司長、2019年中央一號文件起草組成員）