新時代生態文明建設的新作為

生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計。黨的十八大以來，我們黨把生態文明建設作為統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的重要內容，開展一系列根本性、開創性、長遠性工作，提出一系列新理念新思想新戰略，生態文明理念日益深入人心，污染治理力度之大、制度出台頻度之密、監管執法尺度之嚴、環境質量改善速度之快前所未有，推動生態環境保護發生歷史性、轉折性、全局性變化。

一、新時代中國特色社會主義生態文明建設之路

1.體制機制進一步健全。近年來，中國以前所未有的速度推進體制機制建設，取得了一系列突破性進展，主要表現在發展原則、組織機構以及政策體系三個方面。

一是確立“堅持保護優先”的原則。黨的十八大以來，堅持生態環保優先已經成為中國制定各項重大發展戰略的重要原則。例如，“長江經濟帶發展戰略”、“京津冀協同發展戰略”、“雄安新區發展戰略”等重大區域發展戰略，都把生態環保放在了優先考慮的位置。2018年6月16日公布的《中共中央國務院關於全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》，也把“堅持保護優先”作為首條基本原則提出來，強調要“落實生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線硬約束，深化供給側結構性改革，推動形成綠色發展方式和生活方式，堅定不移走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路”。

二是大力推進生態環保機構和管理體制改革。2014年中央成立了經濟體制和生態文明體制改革專項小組，負責統籌協調、正確解讀和及時解決相關改革實施中遇到的問題，及時向黨中央、國務院請示報告重大問題。2018年兩會通過的國務院機構改革方案，組建了生態環境部，進一步優化了生態環境保護職能的機構設置，有助於突出責任、提高效率。同時，組建自然資源部，以著力解決自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問題，實現山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理。為了加強地方環保工作，嚴格實行環境保護黨政同責、一崗雙責﹔地方環保部門也由所在地管理改成由原環保部垂直管理，以便加強其監測、監察、執法職能﹔建立了中央和省級環境保護督察、問責和追責機制，以督促各級地方政府解決突出的環境污染問題。此外，還建立河長制和湖長制，由各級黨政主要負責人擔任“河長”或“湖長”，負責組織領導相應河湖的管理和保護工作。這些改革舉措，都是為了進一步完善生態環保的管理體制。

三是制定更加完備和有力度的政策體系。在戰略與規劃方面，不僅加強了國家“十二五”規劃和“十三五”規劃中的生態環保約束指標設置，還出台了一系列生態環境專項治理規劃以及綠色產業發展規劃。在立法方面，主要是修訂環境保護相關法規，同時形成了更加完整的環境保護法律體系。2014年修訂通過的《中華人民共和國環境保護法》，被稱為史上最嚴的環保法。在行政管理措施方面，主要是健全環境績效考核制度，如設立《綠色發展指標體系》，實施中央環境保護督察﹔同時加強了國際承諾，如發表《中美氣候變化聯合聲明》、發布《中國落實2030年可持續發展議程國別方案》、向聯合國交存《巴黎協定》批准文書等。在經濟政策措施方面，在全國范圍內實施一些重大政策，比較有影響的如2018年正式實施的環境保護稅﹔正在試點實施一些重要制度，如碳排放權交易制度﹔同時還在積極探索一些重大環境經濟政策，如自然資源資產產權制度、編制自然資源資產負債表。

2.發展模式的綠色轉型。近年來中國綠色發展在實踐方面取得了世界矚目的成效，具體表現主要包括環境技術進步、產業結構優化、資源效率與環境效率的改善、生態環境質量的提升等。

一是生產部門的環境技術不斷提高。生產企業普遍增加了環保投入，進行了相關技術、設施和工藝的改造，生產部門的環保技術得以持續改善。2012年—2015年，中國絕大多數行業的主要污染物排放強度均有明顯下降，工業部門平均化學需氧量排放強度和二氧化硫排放強度分別下降了37%和41%。

二是產業結構不斷優化。從三次產業結構來看，2012年三次產業比例為9.4︰45.3︰45.3，2017年上述比例變為7.6︰405︰51.9。第二產業在GDP中的比重明顯下降，第三產業的比重則明顯上升，這意味著2012年以來三次產業結構的變化有利於經濟增長與資源消耗和污染排放的脫鉤。工業內部的結構變化也有利於降低污染排放。例如， 2012年—2015年，工業內部的行業結構變化減少了32.6萬噸二氧化硫排放。

三是主要資源效率和環境效率指標持續改善。2012年—2017年，中國單位GDP的主要資源消耗量持續下降。其中，全國萬元GDP的能源消耗量、耗水量均持續下降，累計下降幅度分別達到21%和40%。同一期間，萬元工業增加值耗水量也持續下降，累計下降幅度達到36%。同時，近年來中國環境污染治理投資總額呈現不斷上升的變化趨勢。隨著污染治理投入的不斷加大，2012年—2017年，中國的主要污染物排放量都有所下降，大部分呈現出持續下降的趨勢。此外，碳排放效率改善非常明顯，依歷年《中國應對氣候變化的政策與行動年度報告》刊載數據計算可知，萬元GDP二氧化碳排放量在2010年—2017年期間累計下降29%。

四是生態環境質量不斷改善。2012年以來，中國森林面積增加1.63億畝，沙化土地面積年均縮減近2000平方公裡，耕地總面積有所增加且質量呈逐年遞增的良好趨勢。據《2017年中國生態環境狀況公報》，2012年以來，中國主要城市和大氣污染重點治理地區的空氣質量均有明顯改善﹔全國地表水優良水質斷面比例不斷提升，2017年Ⅰ—Ⅲ類水體比例達到67.9%，劣Ⅴ類水體比例下降到8.3%，36個重點城市建成區的黑臭水體已基本消除﹔城市生活垃圾無害化處理率達97.14%，農村生活垃圾得到處理的行政村比例達74%﹔此外，洋垃圾的進口得到有效遏制，2017年固體廢物進口量同比下降9.2%。

二、充分認識生態文明建設的艱巨性、長期性

盡管近年來生態文明建設取得了長足的進展，但還需要應對好一系列嚴峻的挑戰。其中一些問題需要在短期內盡快解決，如嚴重影響人民生產、生活的突出污染問題。還有一些問題可能需要在中長期內逐步解決，如產業結構調整、生產技術升級、生活方式轉變、體制機制的建立健全等。

1.生態環境形勢依然嚴峻。根據國家相關部門的調查結果，中國現有土壤（水力和風力）侵蝕總面積超過國土面積的30%﹔荒漠化和沙化土地面積接近國土面積的一半﹔森林覆蓋率隻有21.63%，自然濕地面積呈現逐年減少的趨勢。根據《2017年中國生態環境狀況公報》，2017年，全國338個地級及以上城市中，有239個城市環境空氣質量超標，佔70.7%﹔出現酸雨的城市比例為36.1%。七大流域中，黃河、鬆花江、淮河和遼河流域為輕度污染，海河流域為中度污染﹔54個重要湖泊中有一半以上的水質低於Ⅲ類﹔2/3的地下水水質為較差級和極差級。全國土壤環境狀況總體不容樂觀，土壤總的點位超標率為16.1%，耕地土壤點位超標率為19.4%，工礦業廢棄地土壤環境問題突出。與此同時，城鎮化的快速發展必然帶來能源及其他礦產資源需求量的急劇上升，而且中國能源資源以煤炭為主。這些因素會對生態環境帶來巨大壓力。

2.產業結構需要繼續優化升級。總體來看，中國的產業結構呈現不斷優化的變化趨勢，但工業部門內部的結構變化還不是特別明顯。如前計算的結果，工業內部結構變化帶來的二氧化硫減排量，僅相當於2012年工業二氧化硫排放總量的2%。而且，中國大多數省份總體上仍處於工業化中后期階段，以重化工業為主的產業結構制約著綠色發展，粗放式發展模式不易在短期內轉變。例如，2017年，河北、吉林、陝西、安徽、江西等10個省份的第二產業在GDP中的比重超過45%，這意味著其生產性污染排放的壓力仍比較大。特別是其中一些中西部省份的產業結構調整還面臨較大的壓力，主要表現為污染治理任務重而專項資金不足、接續產業發展不到位、財政壓力大等。

3.節能環保技術亟待提升。一是一些基礎性、關鍵性的節能環保技術亟待突破。根據《“十三五”節能環保產業發展規劃》，當前中國的節能環保技術存在的主要問題包括：自主創新能力不強，缺乏基礎性、開拓性、顛覆性技術創新，部分關鍵設備和核心零部件受制於人，垃圾滲濾液處理、高鹽工業廢水處理、能量系統優化等難點技術有待突破，高端技術裝備供給能力不強。而且，綠色科技人才分布不均，頂尖人才缺乏。二是節能環保技術的研發與市場關聯度低。一方面，高校和科研機構中的綠色生產技術的商業化仍不成熟，大部分技術仍只是停留在實驗室階段。另一方面，部分企業雖然資金充足但是缺乏綠色技術人員支撐研發。而且很多企業由於資金規模有限，環保投入不足，因而現實中還存在部分落后低效技術裝備對中高端產品形成市場擠壓的現象。三是相關節能環保技術在實際應用中也存在一系列問題。例如，在工業污水處理方面，存在設備材料技術水平低、工藝運行不穩定、自動化和精細化管理程度低、治理成本偏高等問題。

4.綠色生活方式有待形成。盡管生態文明理念已經深入人心，但我國居民的生活方式與生態文明建設和綠色發展的要求還有不小的差距。不少居民還沒有節能節水、自帶購物袋、垃圾分類等習慣，也缺乏相應的知識與技能。由於價格以及信息不對稱等原因，居民在市場上購買非綠色產品的積極性還不高。例如，公安部統計數據顯示，截至2017年底，全國新能源汽車保有量達153萬輛，僅佔汽車總量的0.7%。當然，不夠綠色的生活方式與相應基礎設施的不完善也有很大關系。例如，由於交通基礎設施不夠完善、發達，不少上班族不得不自駕車出行。

5.體制機制及政策仍然要優化。一是一些有關綠色發展的行政手段還不能發揮應有的作用。例如，國家雖然已經建立了綠色發展指標體系和生態文明建設考核目標體系，但對地方政府的引導作用還不強。二是環境經濟手段還比較欠缺，需要一步豐富和完善。三是生態環保法規需進一步完善，特別是嚴格執法機制亟待建立。此外，雖然地方環保部門劃歸國家生態環境部垂直管理，但在不少方面仍受制於地方黨政部門，難以真正行使環境監督職權。

三、進一步推進生態文明建設的著力點

黨的十九大提出了美麗中國發展目標，即“確保到2035年美麗中國目標基本實現，到本世紀中葉建成美麗中國”。我們應堅決摒棄“先污染、后治理”的老路，堅決摒棄損害甚至破壞生態環境的增長模式。要充分發揮黨的領導和我國社會主義制度能夠集中力量辦大事的政治優勢，充分利用改革開放40年來積累的堅實物質基礎，加大力度推進生態文明建設、解決生態環境問題。

1.轉變生產模式。一是優化區域產業布局。要嚴格按照主體功能區劃分，以生態環境安全為底線，根據各地區的功能定位，調整優化產業布局、規模和結構。按照各地區的生態環境承載力，結合該地區的發展潛力，確定其產業發展方向、開發強度和政績考核重點。二是繼續淘汰資源和污染密集型產業的落后產能。目前，淘汰落后產能仍然是供給側結構性改革的重要內容，也是轉變生產方式、實現高質量發展的重要途徑。要推動這項工作，需要進一步明確主管部門責任，加大監督考核力度，加大資金投入，完善落后產能退出機制。三是積極發展清潔、高附加值產業。一方面，通過互聯網、大數據、人工智能等先進技術和傳統產業的深度融合，革新傳統產業的生產方式、供給模式和商業模式﹔在能源、冶金、建材等污染密集型行業，全面推進清潔生產改造。另一方面，要大力發展現代制造業、現代服務業和現代化農業。四是加快建立基於市場的綠色技術創新體系。通過設立基金、信貸、稅收等優惠措施，鼓勵和引導企業成為綠色技術創新的主體。五是優化能源供應系統。一方面要調整優化能源供給結構，包括加大煤炭去產能工作，大力發展風電、太陽能、生物質能等清潔能源。另一方面要加強能源供應體系的協調性，如擴大煤電機組靈活性，加快抽水蓄能電站建設，發展大容量規模化儲能，提升電網調峰能力等。此外，積極探索電動汽車、分布式能源、智能電網、多能互補等能源經濟領域的新模式、新業態。

2.加強農村地區生態環保。中國的環境保護長期存在“重城鎮輕農村”的問題。加強農村地區環保不僅是中國生態文明建設和綠色發展的重大任務，也是實施鄉村振興戰略的重要任務。加強農村環保能力建設，一要加強農村環保基礎設施建設，如建立和完善農村垃圾處理及清運系統，集中建設一批污水處理廠、畜禽糞便無害化處理設備、秸稈綜合利用示范工程等。二要獎勵或補貼農業生產中的生態環保行為，如利用農家肥替代化肥、開展農業清潔生產、發展農業循環經濟等。三要加大生態補償力度，主要是補償農戶因參與生態環保而形成的損失，如對退耕還林、停止在水源地的畜禽養殖等形成的損失。此外，要加大農村地區的環保宣傳、教育及培訓力度。

3.引導公眾積極參與生態環保。一方面要鼓勵公眾養成健康環保的生活方式，另一方面要發揮公眾對生態環保的監督作用。公眾的積極參與不僅能直接產生生態環保效應，還能促進生產方式轉型，繼而間接改善生態環境質量，因而是實現綠色發展不可或缺的一環。一是要加強生態環境宣傳教育。加大環境新聞報道力度，採取靈活生動的形式，在各級學校加強環境教育，通過各類公共文化載體，傳播生態文明。二是鼓勵和引導綠色消費行為。可通過階梯電價、階梯水價等政策，或借鑒一些地區出台的“綠色消費積分”、“綠幣”制度，引導普通民眾養成綠色消費習慣。三是健全與綠色消費配套的基礎設施和公共服務體系，主要是健全垃圾回收體系及完善低碳交通體系。四是積極發揮公眾在生態環保中的監督作用。例如，鼓勵各類社會環保機構的規范健康發展，設立有獎舉報基金等措施。

4.進一步完善綠色發展的體制機制。一是進一步建立健全生態環保管理體制。科學合理地制定地方政府、中央和國家機關相關部門生態環保責任清單及其分解機制，以更好地落實生態環保黨政主體責任。進一步完善中央和省級環境保護督察體系，督促各級黨政機構解決當地突出的生態環境問題，推進生態文明建設。健全環境影響評價體制，重大規劃、重大項目的審批，要確保生態優先。制定科學的自然資源資產核算方法，進一步完善綠色發展指標體系和生態文明建設指標體系，科學確定生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線，為實施嚴格的生態環境考核制度提供科學基礎。健全區域間污染聯防聯控和環境應急聯動機制建設。加強基層特別是農村基層生態環保隊伍的能力建設，完善農村生態環境治理體制。

二是進一步加強環境經濟政策體系建設。逐步建立常態化、穩定的生態環保財政資金投入機制，保証與污染治理相匹配的資金投入，推動生態文明示范創建、綠水青山就是金山銀山實踐創新基地建設活動。完善國家生態補償機制，確保生態功能重要地區獲得合理的資金補償。完善促進環保產業發展和有利於生態環保的價格、財稅、投資和土地政策，大力推進綠色金融發展。建立健全社會資本參與生態文明建設的機制，引導全社會共同參與生態環保。

三是進一步健全法律體系和嚴格執法機制。一方面要根據現實需要，不斷健全環境法律體系。對於法律缺失的環境治理領域，要積極推進其環境立法進程，如土壤污染、固廢防治、海洋環境、海綿城市建設、國家公園、碳排放交易管理等領域的立法。同時，要及時修訂和完善現有環境法律體系，使之更加科學嚴密。另一方面要健全環境執法機制，使環境法律對相關違法行為真正形成震懾。為此，要堅持有法必依、執法必嚴、違法必究，盡快建立健全生態環保行政執法與刑事司法銜接機制，推動環境公益訴訟制度的貫徹落實，加強環境執法監管。

（作者：中國社會科學院數量經濟與技術經濟研究所研究員、環境與發展研究中心副主任）