“以文件落實文件”的兩面觀

近日，有專家在一次論壇上就當前部分政策文件制定執行過程中存在的問題直陳觀點，引發各方關注。其提到的一個現象——“以文件落實文件”，更是道出了不少機關工作人員和公眾的困惑與“槽點”。

事實上，“以文件落實文件”不是一個新問題。對此，我們需要辯証看待。一般而言，上級政府或條線部門出台政策文件，需輻射整個行政區域或行業。由於地域不同，出現的情況也各不相同，解決問題的基礎和條件自然也千差萬別。因此，上級政府或條線部門的政策文件往往很難“大一統”。各地區、各部門需要根據上一級政策文件的定調定性，結合本地區、本部門實際，拿出具體舉措和方案，制定出台實施意見或操作細則，從而達到推進工作落地、問題解決的最終目的。從某種程度上來說，這是“以文件落實文件”具有積極意義的一面。

但另一種“以文件落實文件”，則是需要我們在工作中極力克服的。正如這位專家所言，部分上一級政策文件“追求大而全、面面俱到，但具體怎麼改，往往語焉不詳”﹔一些下一級政策文件“依葫蘆畫瓢”改頭換面了事，或是依舊“見大不見小”缺乏可操作性。這樣的“以文件落實文件”真正成了從“紙上”來到“紙上”去，將“一級抓一級，層層抓落實”的要求變成了“一級壓一級，層層發文件”，既是工作不盡責、不負責的表現，也是脫離群眾、脫離實際的表現。

如何避免照抄照轉式的“以文件落實文件”，提高政府決策科學性有效性和質量水平？李克強總理近日在國務院常務會議上的講話，頗具指導意義：“各地區、各部門制定實施與企業生產經營密切相關的行政法規、規章、行政規范性文件，要把聽取企業和行業協會商會意見貫穿全程。在制定前，要主動及時了解企業所急所需所盼。在制定過程中，除依法需要保密的外，要通過各種方式向社會公開征求意見或聽取有代表性企業的意見。實施過程中，要根據實際設置緩沖期。要加強對法規政策實施的后評估工作，該調整的適時調整……”

這些針對涉企法規規章和規范性文件制定所提的要求，對於其他領域政策文件的制定同樣適用。制定前廣泛聽取意見建議，梳理問題症結所在，研究出台對策辦法，可以有效避免政策文件籠統空泛、缺乏可操作性，體現的是需求導向、問題導向。制定過程中公開征求意見，匯集各方智慧，對政策文件進行充實完善，體現的是問計於民、問策於民。實施過程中設置緩沖期，加強后評估並作及時調整，有助於政策文件落地執行更平穩、更到位，體現的是實事求是、求真務實。可以說，這些做法不僅涉及操作層面，更涉及認識層面，無論是哪一級政策文件的制定都應該遵循。

還有一種“以文件落實文件”更需力戒——上一級政策文件已經很具體、很有操作性了，但某些領導干部仍要求職能部門寫出個“子丑寅卯”的實施方案，以顯示工作已經“落實”。這無疑是更為嚴重的形式主義和官僚主義。眾所周知，推進行政決策科學化、民主化、法治化，是法治政府建設的題中之義。國辦早已發文明確“嚴禁照抄照搬照轉上級文件、以文件‘落實’文件”，這份“關於文件的文件”的精神，當得到不折不扣的落實——千萬不能僅僅停留於某些地方和部門的文件紙面上！