武力 張林鵬：改革開放40年政府、市場、社會關系的演變

　　﹝摘　要﹞政府、市場、社會三者之間的關系，就新中國近70年的歷史來說，是圍繞著中國如何盡快從一個貧窮落后的大國快速實現工業化而調整演變的。新民主主義革命造就的強大政府，使得經濟發展和社會活動都從屬於政府，因此經濟發展過程中的政府、市場、社會三者關系的演變，基本上遵循著這樣的歷史與邏輯：政府處於主導地位，決定經濟和社會的發展目標和與之相應的制度，經歷了一個由“全能型”向“效能型”的轉變﹔市場作為經濟運行的機制之一，服務於發展目標，從20世紀50年代的式微經過改革開放逐漸成為資源配置的決定性因素﹔而社會演變則是在上述兩大因素的作用下，由新中國前30年的單一公有制下的高度組織化，經由改革開放以來市場化、城市化的推動，而轉向階層多樣、利益多元、城鄉一體的市民社會。今后三者關系發展的目標，應是政府有為、市場有效、社會有序。

　　﹝關鍵詞﹞政府﹔市場﹔社會﹔工業化﹔市場化﹔城市化

　　﹝中圖分類號﹞D619　　﹝文獻標識碼﹞A　　﹝文章編號﹞1008-9314（2018）05-0030-09

　　﹝收稿日期﹞2018-09-10

　　﹝基金項目﹞國家社會科學基金重大委托項目“改革開放歷史經驗研究”（2015MZD009 ）階段性成果

　　﹝作者簡介﹞武力，中國社會科學院當代中國研究所副所長、研究員﹔張林鵬，中國社會科學院研究生院博士研究生。

　　我們現在談的政府與市場的關系一般是指經濟領域，但它是否合理有效則很大程度反映在社會是否穩定與和諧，發展成果是否共享，換句話說，最廣大的人民群眾是否具有“獲得感”、“安全感”和“主人公感”。世界上許多國家在人均收入達到5000至10000美元之間時，因為經濟發展成果沒有惠及廣大人民群眾，社會矛盾激化，政治動蕩，政府與市場雙重“失靈”，經濟發展徘徊不前，從而陷入所謂“中等收入陷阱”。這種現象應引起我們重視，需要加強這三者之間關系的研究。因此，本文將政府、市場關系變革與社會階層和治理結構演變放在一起觀察，就是想梳理歷史脈絡，總結歷史經驗。

　　改革開放以來，隨著經濟體制由單一公有制和計劃經濟轉變為多種經濟成分並存的市場經濟，也隨著工業化和城市化的快速推進，中國基本實現了由農業國向工業國的轉變，農業產值的比重下降到8%，鄉村常住人口下降到41.5%﹔由於上述兩個變化，中國的社會結構也發生了巨大變化：人們由過去高度組織下的“單位人”變成了“社會人”，戶籍制度雖然還沒有取消，但是已經大大鬆弛了，人口遷徙和流動的自由度大大提高﹔與此同時，隨著資本越來越多地掌握在私人手中和市場經濟的“馬太效應”，收入和財富佔有差距迅速擴大。上述這種從生產力到生產關系、從經濟基礎到上層建筑，從社會階層分化到城鄉之間、區域之間人口的大規模流動，都使得政府、市場、社會三者之間的關系發生了根本性的變化。

　　一、改革開放前：建立高度集中的計劃經濟

　　1949年中華人民共和國建立以后，“落后就要挨打”的慘痛歷史教訓和隨后爆發的朝鮮戰爭，都使得中國共產黨將保証國家安全放在了首位，而要做到這一點，就必須加快工業化步伐，尤其要加快發展非常薄弱的重工業。

　　由於當時中國還是一個人口眾多的以傳統農業為主的國家，加上一百多年的戰亂和西方封鎖，工業化的資金隻能主要來自農業的積累，而農業的落后與經營分散，使得剩余不僅很少（甚至沒有解決溫飽）而且非常分散，而優先快速發展重工業又很緊迫，於是中國就學習蘇聯，走上了社會主義工業化道路，即通過對個體農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造，建立起單一公有制和計劃經濟體制，從而可以實行高積累政策並把資源集中到政府手中，同時這種體制又可以保証高積累下的社會穩定，即將農民納入於以地域為單位的集體組織中，將城市居民納入各類“單位”組織中，中國社會實現了高度的組織化。這是20世紀50年代中國選擇社會主義道路的原因和制度變遷的后果。

　　可以說，從1949年新中國建立到1956年社會主義改造基本完成，是國家權力由公共領域逐漸擴大到私人經濟領域並最終取代私人在生產和消費方面自主權的過程，這種權力的取代是以生產資料的社會主義改造和實行計劃經濟這個經濟基礎變革為條件的。正是通過這種經濟基礎的變革，在社會結構上消滅了資產階級和小資產階級，社會上隻存在著集體經濟中的農民階級和各種“單位”中的工人階級。

　　單一公有制和計劃經濟必然強化政府的權力，從而形成“全能型”政府。但是，由於這個政府的經濟基礎還仍然是一個以傳統農業為主的社會，作為各級政府核心領導力量的中國共產黨，如何能夠有效地實現公有制和計劃經濟的優越性，就是一件十分困難的事情。雖然在集中力量辦大事時，可以舉國之力建立起現代國防工業體系，但是隨著工業化的推進和經濟結構的復雜化，以下弊病越來越突出：在宏觀經濟層面，“計劃失靈”成為常態﹔在微觀經濟層面，“活力不足”形成痼疾﹔“一統就死，一放就亂”成為經濟運行的周期性規律﹔在供求關系方面，“短缺”和“賣方市場”成為常態﹔在發展速度方面，“投資沖動”、“供給約束”導致經濟波動。

　　在單一公有制和計劃經濟體制下的經濟運行，並沒有達到預期的加快發展和調動人民群眾積極性的目的，因此，從1956年起中國共產黨就開始探索改善社會主義經濟管理體制，提出了不少好的思想，如陳雲提出“三個主體和三個補充”，李富春提出的“兩種計劃方法”，周恩來提出的“穩步前進”，劉少奇提出的“利用市場”，毛澤東提出的“十大關系”和“消滅資本主義，還可以再搞資本主義”等。但是1957年“反右”運動以后，公有制、計劃經濟、按勞分配被視為是不能動搖的社會主義基石，因此改革就被局限在經營管理層面。從1958年開始，從政府與市場、社會的關系來看，是一個政府權力強化、市場作用式微、社會管制嚴厲的走向，試圖通過加強各級黨和政府直接管理經濟和全面控制社會，來解決激勵機制不足的問題，而當這種控制和強迫不能以人民內部的理念和規則來解釋時，從“階級斗爭為綱”到“打倒黨內走資派”的文革，愈演愈烈。而實際上，從1956年社會主義改造完成以后到1978年改革開放前的20多年裡，中國恰恰是隻存在著農民和工人兩大階級，並不存在著真正意義的階級斗爭。當然，由於單一公有制和計劃經濟超出了當時黨內外干部的管理能力，而權力又過於集中並缺乏有效的監督，因此脫離實際和群眾的官僚主義現象就難以避免，而把這些歸結為階級斗爭的表現，則進一步扭曲了政府、市場、社會的關系。

　　二、1978-1992年：突破計劃經濟，引入市場機制

　　以1978年底召開的十一屆三中全會為標志，中國拉開了改革開放大幕。以鄧小平為核心的第二代領導集體，解放思想、實事求是，提出了以經濟建設為中心的基本路線，並通過對內改革和對外開放，加快經濟發展和提高人民收入。

　　在這個時期，由於缺乏經驗，改革開放的基本思路實際上是革除和改變已經被事實証明阻礙經濟發展的體制機制和政策，但是到底哪種體制機制好，適應中國的國情，則還需要探索。因此，在這個時期，實際上實行的是“誘致性變遷”，亦即常說的“摸著石頭過河”。

　　改革不僅從體制的薄弱環節、也是原有體制束縛最大、生活最困難的農業和農民開始的以“家庭聯產承包責任制”為主體的農村改革，到1984年底，全國569萬個生產隊，99%以上實行了包產（干）到戶。農村改革不僅見效快，也為后來的全面改革起到了開辟道路和示范的作用。這種農村生產關系的深刻變革實際上已經突破了單一公有制和計劃經濟，到1983年實行了25年的人民公社解體，則標志著“政社合一”、嚴格限制農民自由的“集體”時代結束。1987年11月，全國人大通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，對村民委員會的性質、地位、職責、產生方式、工作方式等作了具體明確的規定，正式確立了我國農村基層實行村民自治的法律地位。至此，我國農村基層形成了“鄉政村治”的新治理體制。

　　以“家庭聯產承包責任制”為特征的農村改革，實際上不僅突破了計劃經濟，也突破了單一公有制，對農戶來說，除了耕地的所有權仍然歸屬集體所有外，其使用權和其它生產資料基本上已經為農戶所有。而且更重要的是，農民不僅被從土地中解放出來，可以從事非農產業，鄉鎮企業“異軍突起”（盡管提倡 “離土不離鄉，進廠不進城”）﹔而且可以脫離區域的限制，進城銷售農副產品和“長途販運”也得到允許。雖然城鄉之間的分隔因戶籍制度（包含糧票）尚未突破，但是農民已經率先脫離以“生產隊”為單位的“農村共同體”。

　　城市改革實際上是與農村改革同步進行的。但是進展和成效都沒有農村改革這麼快，但是在所有制結構和計劃經濟方面也有了很大突破。首先在所有制結構方面，在城市就業壓力下，個體經濟如雨后春筍蓬勃興起，原來那些沒有穩定職業的城市底層或待業青年在從事“光彩事業”的鼓勵下，自行就業，大大活躍了城市經濟，成為當時作為補充的“市場”主體。個體經濟的發展，也刺激了體制內人員，從而在80年代形成了兩次“下海經商潮”。另一個變化就是開始引進外資，尤其是在80年代后期，由於外資企業的工資普遍大幅度高於國有企事業單位，從而成為令人羨慕的單位，在城市就業導向上具有很強的誘導性。

　　在公有制企業的經營管理方面，也從初期的對“放權讓利”到1984年以后吸收農村改革的經驗，“包字進城”，推廣“資產經營責任制”和“撥改貸”，將企業承包給全體職工，並實行“價格雙軌制”，於是出現計劃管理與市場調節並行的經濟運行格局。

　　首先，政府“放權讓利”增強企業活力，“使企業真正成為相對獨立的經濟實體，成為‘自主經營、自負盈虧’的社會主義商品生產者和經營者，具有自我改造和自我發展的能力，成為具有一定權利和義務的法人”。﹝1﹞並且在最短的時間內，完善包括計劃體制、價格體系、國家機構管理經濟的職能和勞動工資制度等方面在內的配套改革。

　　其次，理順計劃經濟與商品經濟的關系，“建立自覺運用價值規律的計劃體制，發展社會主義商品經濟”。《決定》指出：“必須實事求是地認識到，在很長的歷史時期內，我們的國民經濟計劃就總體來說隻能是粗線條的和有彈性的，隻能是通過計劃的綜合平衡和經濟手段的調節，做到大的方面管住管好，小的方面放開放活，保証重大比例關系比較適當，國民經濟大體按比例地協調發展。” ﹝2﹞

　　通過改革來繼續完善原有的計劃經濟體制，還是打破原有經濟體制、建立一個新的經濟體制？這是改革開放進入1987年后黨的十三大需要回答的最重要問題。中國共產黨根據改革開放以來的成功經驗，提出了與社會主義初級階段相適應的新經濟體制：政府調控市場，市場引導企業。這裡雖然沒有使用“社會主義市場經濟體制”這個詞，但是內涵已經具備，“市場經濟”已經呼之欲出，被稱為“隻差一層窗戶紙”了。與這個新體制的改革目標相適應，明確了政府機構改革的方向，加大了改革的力度。以1988年國務院機構改革為例，這是一次弱化專業經濟部門分錢分物、直接干預企業經營活動的職能，增強政府宏觀調控能力和轉向行業管理的改革。通過這次政府機構改革，不僅使機構設置和人員進一步減少，而且使政府的經濟管理部門開始從直接管理為主轉變為間接管理為主，在弱化微觀管理的同時，大大加強了宏觀管理。

　　但是由於改革開放以來經濟中積累的矛盾，從而引發了1988年的“搶購風潮”，國民經濟被迫轉入“治理整頓”。在政府與市場關系方面，政府的指導思想經歷了從“計劃經濟為主，市場調節為輔”的主從結構，到“計劃管理與市場調節相結合”的板快結構再到“政府調控市場、市場引導企業”的上下結構，最后又回到“計劃經濟與市場調節相結合”的含混提法。

　　三、1992-2002年：建立市場經濟的框架，形成市場主體

　　1978年改革開放以后，隨著非公有制經濟的發展和人民公社的取消，特別是鄉鎮企業的迅速發展和大量引進外資，到90年代初期，工業化中的投資主體已經呈現多元化，傳統的計劃經濟體制已被打破，新的經濟體制初見端倪，但還沒有全面建立起來，政府的角色也逐漸由唯一決策者和實施者向領導和協調者轉變。十四大報告指出：“實踐的發展和認識的深化，要求我們明確提出，我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，以利於進一步解放和發展生產力。”﹝3﹞正式確定了社會主義市場經濟體制改革的目標，但是光有目標還不行，離市場經濟真正建立還有一段距離，這就對黨和政府提出了新的要求，政府在這個過程中間究竟應該扮演什麼角色、發揮什麼作用，政府和市場的關系應該是什麼樣子，這是一項沒有任何經驗可以借鑒的新的偉大“創業”，可見其實施難度之大。

　　十四大以后，經濟體制改革的步伐逐漸加快，十四屆三中全會提出培育和發展市場體系和轉變政府職能，改革政府機構，建立健全宏觀經濟調控體系。前者主要是推進價格改革、發展商品市場、以及重點培育和發展金融市場、勞動力市場、房地產市場、技術市場和信息市場等﹔后者主要明確政府管理經濟的基本職能以及建立健全宏觀經濟調控體系，包括積極推進財稅體制改革、加快金融體制改革、深化投資體制改革、加快計劃體制改革、發揮中央和地方兩個積極性等。這樣就將培育和發展市場經濟和轉變政府職能作為經濟體制改革的關鍵問題提出，以十四大確定的社會主義市場經濟體制改革目標為藍本，歷屆人大報告都在上一屆的基礎上圍繞這一改革目標逐步發展、完善和突破。比如，十五大報告指出：“按照建立社會主義市場經濟體制的要求，大步推進了財政、稅收、金融、外貿、外匯、計劃、投資、價格、流通、住房和社會保障等體制改革，市場在資源配置中的基礎性作用明顯增強，宏觀調控體系的框架初步建立。”﹝4﹞在加快推進國有企業改革中明確規定：“政府不能直接干預企業經營活動，企業也不能不受所有者約束，損害所有者權益。”﹝5﹞十六屆三中全會提出：“更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，增強企業活力和競爭力，健全國家宏觀調控，完善政府社會管理和公共服務職能，為全面建設小康社會提供強有力的體制保障。”﹝6﹞十七大報告提出：“完善基本經濟制度，健全現代市場體系。加快行政管理體制改革，建設服務型政府”。﹝7﹞並就探索“大部門”體制機構改革提出部署安排。

　　2001年中國正式加入世界貿易組織，客觀上推進了中國經濟體制改革，尤其是促進了市場經濟建設，並對政府管理經濟的職能和作用如何與世界接軌並體現中國特色提出要求和考驗。這就要求我們各級政府管理經濟的方式和辦法必須有一個大的改進。要按照市場經濟的一般規律，進一步調整和完善合乎社會主義市場經濟要求的行為規范和法律體系。客觀上也促進了我國市場化改革和轉變政府經濟職能。中國加人世貿組織以后，根據其原則和所做出的承諾，在此基礎上，對與之有關的經濟法律和規章進行了重大調整。從1999年到2005年，中國政府制訂、修訂、廢止了2000多項經濟法律規章建立起了符合WTO規則的法律體系。

　　進入20世紀90年代后期我國經濟社會發展呈現出新特點，首先，長期困擾我國的短缺經濟時代基本結束，買方市場形成，擴大需求成為經濟工作的重要內容﹔其次，城鄉居民生活向小康目標邁進的同時工業化進入中期階段，工業發展和城市化發展速度加快，轉變增長方式和解決城市建設和農民工問題，成為當務之急﹔第三，以建立社會主義市場經濟體制為目標的改革，進入了攻堅階段﹔第四，經濟結構調整的途徑轉向主要依靠加大科技投入和存量重組。這些都要求黨和政府堅定不移地促進經濟體制和經濟增長方式的根本轉變，“兩個轉變”進入攻堅階段。

　　這個階段，依據鄧小平“兩個戰略”大局構想和20世紀末這個經濟發展的實際情況，黨和中央政府開始實施區域經濟均衡發展戰略，相繼於1999年提出實施西部大開發戰略、2003年明確了振興東北計劃、2005年明確提出中部崛起設想。

　　以上，我們可以看出政府仍然是經濟發展的主角，而隨著中國經濟總量的迅速擴大和財政收人的大幅度增加，我國的投資能力也迅速提高。此外我國政府的財力也越來越大，能夠承擔起諸如三峽工程這樣投資大的高效工程也能夠承擔起諸如“退耕還林”、治理污染這樣的“不賺錢”項目。但另一方面，在市場經濟體制框架基本形成的條件下，怎樣運用“政府之手”來彌補“市場失靈”，例如維護市場秩序、保護公平競爭解決城鄉之間、地區之間、階層之間收入差距過大等，都要求政府自身通過改革來消除政府在市場經濟中的“越位”、“缺位”和“錯位”問題。

　　“兩個轉變”、“兩個大局”、“兩個利用”的明確提出，一方面為這一時期經濟發展及經濟體制改革指明方向，另一方面對政府和市場的關系提出新的考驗，在實施過程中應該怎麼做，提出更高要求。要求政府在“深化政府機構改革、加快轉變政府職能、改進經濟管理方式方法、努力建設服務型政府、提高依法行政能力、大力加強政風建設” 等方面“正位”。

　　在建立社會主義市場經濟體制過程中，隨著所有制結構的變化和工業化、城市化的快速推進，以城市居民為主體的社會福利改革也加快速度，受市場化改革的影響，城市居民在住房、教育、醫療衛生等方面過去由政府和企業承擔的公共產品和服務，也開始推向市場。1998年國務院頒布《國務院關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（23號文件），停止住房實物分配，全面開啟了城市居民住房商品化，此后房地產業逐漸成為支柱產業，同時，也大大緩解了地方政府財政困難，加快了城市基礎設施建設。在教育和醫療領域，一方面市場化改革激發了社會資源的投入，促進了發展﹔另一方面，也由於這兩個領域具有公共產品性質和信息不對稱，加上市場的“馬太效應”，出現了市場“失靈”問題。

　　在這個階段，由於市場化、工業化的快速推進，社會結構也發生了急劇的變化，2002年，權威學者將過去的階級劃分改為階層劃分，並將城鄉居民劃分為十個階層：以職業分類為基礎、以組織資源、經濟資源和文化資源的佔有狀況為標准劃分當代中國社會階層結構的基本形態，它由十個社會階層和五種社會地位等級組成。這十個社會階層是：國家與社會管理者階層、經理人員階層、私營企業主階層、專業技術人員階層、辦事人員階層、個體工商戶階層、商業服務業員工階層、產業工人階層、農業勞動者階層和城鄉無業失業半失業者階層。﹝8﹞

　　四、2002-2012年：加強政府主導，突出社會建設

　　2002年10月召開的黨的十六大是中國實現小康社會目標以后的第一次全國代表大會。會議提出了21世紀前20年我國的發展目標和任務。如何實現十六大提出的全面建設小康社會的發展目標，首先要解決的就是實現什麼樣的發展，怎樣實現發展。而2003年春天出現的“非典”疫情及其防治工作，則直接促成了“科學發展觀”的提出。2003年7月，在全國防治“非典”工作會議上，胡錦濤發表講話，強調：我們講發展是執政興國第一要務，絕不只是指經濟增長，而是要堅持以經濟建設為中心、在經濟發展的基礎上實現社會全面發展。要更好地堅持全面發展、協調發展、可持續發展的發展觀。

　　同年10月召開的十六屆三中全會，在審議通過的《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中正式提出了科學發展觀。全會強調：要按照統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的要求，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，為全面建設小康社會提供強有力的體制保障。經過四年的探索和實踐，2007年召開的黨的十七大，對科學發展觀的內涵做出了更為全面、深刻的闡述：發展是科學發展觀的第一要義﹔以人為本是科學發展觀的核心﹔全面協調可持續是科學發展觀的基本要求﹔統籌兼顧是科學發展觀的根本方法。

　　轉變政府職能是這個階段改革的突出亮點。政府的職能總是隨著經濟社會的發展需要而變化的，因此，改革開放以來轉變政府職能的指導思想也就隨著經濟社會發展的需求而不斷發生演變。1978年改革開放以后，隨著市場化的推進，市場主體的多元化和人民需求的多樣化，政府職能也從“無所不包”的“全能型”向“有所不為”的“效能型”轉變，將部分職能轉讓給市場和社會。

　　進入新世紀以后，隨著市場經濟體制基本確立和“全面建設小康社會”任務的提出，就要求政府必須加快職能轉變，即由過去的管理為主向服務為主轉變，政府財政也由“建設型”向“公共型”轉變。因此，十六大提出深化行政管理體制改革任務，十六屆二中全會審議通過《關於深化行政管理體制和機構改革的意見》，2003年3月舉行的十屆全國人大一次會議通過了國務院機構改革方案。這次政府機構改革的目的是進一步轉變政府職能，改進管理方式，推進電子政務，提高行政效率，降低行政成本。改革的目標是逐步形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。改革的重點是深化國有資產管理體制改革，完善宏觀調控體系，健全金融監管體制，繼續推進流通體制改革，加強食品安全和安全生產監管體制建設。方案特別提出了“決策、執行、監督”三權相協調的要求。2003年8月，十屆全國人大常委會第四次會議審議通過了《行政許可法》。《行政許可法》的實施，是黨和政府推進法治型政府建設的又一重大舉措，它帶來了政府行政工作的深刻變革，具有重要的裡程碑式的意義。

　　這個階段，也是突出社會建設，發揮政府作用，努力縮小城鄉之間、階層之間收入差距的階段。進入21世紀后，中國經濟發展和社會轉型都進入加速階段，一方面工業化、城市化速度加快，另一方面，工農差距、城鄉差距也更加突出，“農村真苦、農民真窮、農業真危險”一時成為全社會高度關注的問題。因此黨的十六大明確提出“統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務。”﹝9﹞胡錦濤在2003年初召開的中央農村工作會議上明確指出：更多地關注農村，關心農民，支持農業，把解決好農業、農村和農民問題作為全黨工作的重中之重。2004年2月，中共中央公布“一號文件”《中共中央、國務院關於促進農民增加收入若干政策的意見》，這是中共中央在在時隔18年后重新將解決“三農”問題作為“一號文件”。此后到2012年，連續出台了8個解決“三農”問題的中央“一號文件”。在此期間，我國取消了長達2700多年的農業稅，實現了“工業反哺農業，城市支持鄉村”的歷史性轉變。這個時期也是我國城鎮化最快的時期，城鎮化率由2002年的39.1%提高到2012年的52.6%，我國開始成為一個城市人口為主的國家，這是一個歷史性的突破。

　　這十年也是中國教育投入增長最快的階段，全國財政性教育經費投入由2002年的3366億元提高到2012年的22236億元。但同時又是國家教育資源重點向農村、邊遠、民族、貧困地區傾斜的階段，教育公平取得明顯進步，全面實現了城鄉九年免費義務教育，惠及1.6億學生。從2006年開始，國家全部免除西部地區農村義務教育階段學生學雜費，2007年開始擴大到中部和東部地區，同時對貧困家庭學生免費提供教科書並補助寄宿生生活費。

　　這個時期，發揮政府主導作用的另一個重要領域是對生態環境的保護。黨的十七大報告首次提出了生態文明的概念，生態文明建設成為科學發展觀的重要內涵。2005年10月中共十六屆五中全會提出要加快建設資源節約型和環境友好型社會。12月，國務院發布《落實科學發展觀加強環境保護的決定》，強調要把環境保護擺在更加重要的戰略地位，經濟社會發展必須與環境保護相協調。黨的十七大報告進一步提出“必須把建設資源節約型、環境友好型社會放在工業化、現代化發展戰略的突出位置，落實到每個單位、每個家庭。”

　　為了落實中央提出的生態文明建設戰略，“十一五”和“十二五”規劃中都將“節能減排”和環境保護列為約束性指標，加大了對環境保護的執法力度。2007年12月，國務院還批復武漢城市圈和長株潭城市群為全國建設“兩型”社會綜合配套改革實驗區﹝10﹞。

　　在這個階段，隨著經濟的快速發展和市場化的推進，特別是上個階段國企改革（“抓大放小”、“減員增效”）和積極發展非公經濟，使得這個階段出現了階層之間的收入和財富佔有差距持續擴大，達到國際公認的警戒線，由此也引發了社會的不穩定，群體性事件頻發。例如拉薩的“3.14事件”，烏魯木齊的“7.5事件”、貴州的“瓮安事件”、河北定州的“6.11事件”。2004年，中共中央辦公廳就出台《關於積極預防和妥善處置群體性事件的工作意見》。針對進入社會建設滯后、社會矛盾多發期，黨和政府一方面加大力度縮小城鄉之間、區域之間的差距，擴大社會保障和醫療保險的覆蓋面，並積極採取措施保障農民工的權益﹔另一方面，就是積極探索在“戶籍制”鬆散、人口自由流動、絕大多數人口在非公有制經濟和個體經濟就業、原有人民團體基層組織渙散的市場經濟下，如何建立與之相適應的有效社會治理體系。

　　2002年黨的十六大把“社會更加和諧”列為全面建設小康社會的重要目標，將社會管理作為政府的四大職能之一，並從維護社會穩定的角度提出要“改進社會管理、保持良好的社會秩序”。2003年7月，胡錦濤同志在總結非典經驗教訓時指出，要進一步加強社會管理體制的建設和創新，建立健全與發展社會主義市場經濟相適應的社會管理體制。﹝11﹞2004年《中共中央關於加強黨的執政能力建設的決定》正式提出“加強社會建設和社會管理，推進社會管理體制創新”，建立健全“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。2006年10月，黨的十六屆六中全會審議通過《中共中央關於構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，從健全社會管理格局、健全社會管理機制、完善社會治安防控體系等三個方面對加強社會管理的具體途徑進行了部署。2007年，黨的十七大報告對建設更加健全的社會管理體系提出新要求：“最大限度激發社會創造活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素”。﹝12﹞並提出進行以民生為重點的社會建設。2011年3月，全國人大通過的“十二五”規劃綱要將“加強和創新社會管理”獨立成篇。同年7月，中共中央、國務院又專門出台了我國第一個關於創新社會管理的正式文件《關於加強和創新社會管理的意見》，以構建社會主義和諧社會為目標，將社會秩序與社會發展貫通起來，實現社會建設與社會管理並舉。

　　應該看到，這十年裡，經濟與社會發展取得了巨大成就，盡管受到了世界金融危機的沖擊，但是這十年仍然是中國經濟發展最快、最平穩的十年，人民的物質生活水平上了一個大台階。但是，就政府、市場、社會的關系來看，沒有解決的問題也不少，政府與市場的關系界定還不夠清晰﹔政府自身的改革還不到位，權力尋租和腐敗問題嚴重﹔市場機制導致的收入差距過大問題依然嚴重，生態環境惡化趨勢還未遏止。

　　五、十八大以來：界定政府、市場、人民地位

　　十八大以后，在市場經濟體制確立、工業化進入后期、城市化水平超過50%、產業結構面臨升級、收入差距過大的形勢下，中國社會的主要矛盾已經轉變為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，經濟發展與社會建設的關系更加突出，中國共產黨更加重視政府、市場關系和人民的定位問題，探索如何用好政府和市場這“兩隻手”，實現以人民為中心的發展。

　　2012年11月召開黨的十八大，針對改革開放三十多年來政府職能轉變與市場經濟體制存在的問題，又一次提出通過改革促進政府經濟職能轉變，從而進一步促進中國經濟發展方式轉變和保証全面建設小康社會目標的實現。十八大報告指出：“改革是加快轉變經濟發展方式的關鍵。經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，必須更加尊重市場規律，更好發揮政府作用。”﹝13﹞要求“更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用”。﹝14﹞2013年3月，李克強擔任新一屆政府總理后，在很多場合多次提出“轉變政府職能，就是要解決好政府與市場、政府與社會的關系問題，通過簡政放權，進一步發揮市場在資源配置中的基礎性作用，激發市場主體的創造活力，增強經濟發展的內生動力﹔就是要把政府工作重點轉到創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義上來。”﹝15﹞

　　2013年11月9日，習近平在關於《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》的說明中指出：“經濟體制改革仍然是全面深化改革的重點，經濟體制改革的核心問題仍然是處理好政府和市場的關系”。﹝16﹞“中央認為對政府和市場關系的問題，從理論上做出新的表述條件已經成熟，應該把市場在資源配置中的‘基礎性作用’修改為‘決定性作用’”。﹝17﹞十八屆三中全會正式提出“市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。

　　這個階段深化政府改革、加快經濟職能轉變，還體現在處理政府與行業協會的關系上。2015年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》，總體要求為：加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，理清政府、市場、社會關系，積極穩妥推進行業協會商會與行政機關脫鉤，厘清行政機關與行業協會商會的職能邊界，加強綜合監管和黨建工作，促進行業協會商會成為依法設立、自主辦會、服務為本、治理規范、行為自律的社會組織。這項改革措施在理清政府、市場、社會的經濟關系方面意義重大，但是困難也不少，完善體制機制的路還很長。

　　但是在實際經濟運行中，政府與市場的關系不僅不清晰，而且是變動不居，因時、因事、因地、甚至因人制宜的。在強調發揮市場機制在資源配置中的決定性作用時如何避免和糾正其“失靈”的地方﹔在強調更好發揮政府作用時，如何避免和糾正其“失靈”的地方，仍然沒有解決。

　　就經濟領域而言，十八大以來的6年裡，面臨主要挑戰主要有三個方面：一是產業結構調整升級、環境保護與經濟增長速度下行的矛盾﹔二是“脫實向虛”與金融風險增加的問題﹔三是人民群眾的合理願望不能得到滿足的問題（食品安全、住房、醫療、法治）。

　　十八大以來的6年，隨著資源、環境、出口和國內需求的約束，中國的產業結構開始進入優化升級階段，由中低端向中高端產業結構升級，因此普遍產能過剩和“三高一低”企業面臨關停並轉，這就導致經濟增長速度下降、資本沉沒、職工下崗轉移、銀行債務風險增加、政府財政收入減少。例如進入中國經濟增長速度已經由前10年的年均9%以上降落到7%以下。如前所述，經濟增長速度的下滑，在現有發展方式下，自然會導致就業人數、財政收入、居民收入的增幅下滑，使得一些社會矛盾凸顯出來，這是黨和政府不願看到的，因此“保增長”、“穩增長”就成為黨和政府的重要目標。而這種“熨平經濟周期”的保增長、穩增長，就會產生“僵尸企業”，延緩產業升級，甚至增加金融風險，也使發展方式轉變和生態文明建設落空，因此這是一個“兩難選擇”，供給側改革艱難前行，效果不明顯，是與這種多方牽制有很大關系。

　　第二，前一個歷史階段出現的產業結構和資本“脫實向虛”苗頭已成趨勢，沒有轉變。在2002至2012年的10年間，一方面依靠基本建設投資和加入WTO擴大出口支撐了經濟高增長﹔但是另一方面，作為拉動經濟增長的“三駕馬車”之一的居民消費卻需求不足，勞動力成本提高，資源環境約束趨緊，地方政府公共服務要求提高但收入入不敷出。在這種情況下，房地產就成為拉動內需的主要產業，一方面房地產業搭上城市化加速的快車並且產業技術門檻不高，另一方面房地產業的大發展可以為地方政府增加財政收入，即“土地財政”。於是在資本、政府、居民“剛需”三重力量推動下，房地產業迅速擴張，特別是2008年世界金融危機爆發后出口萎縮，房地產業更是承擔了保增長、保財政、保就業、吸納社會游資的作用，房價一路上行，投入房地產業的資本和資金收益，不僅遠遠高於銀行存貸款利息，也遠高於生產性企業，因此大量銀行和上市公司投資房地產。這種勢頭在十八大以后甚至愈演愈烈，直到2017年下半年習近平提出“房住不炒”，2018年下半年開始用行政手段嚴厲抑制房價上漲，才略見成效。

　　“脫實向虛”的另一個表現是金融深化過度，大量資金在流通和金融領域內循環。一是大量資本進入流通領域，依靠規模來擠壓實體商店，賺取商業利潤，例如迅速興起的阿裡、騰訊、“餓了麼”、“滴滴約車”、“支付寶”、“P2P”、“共享單車”、“拼多多”等﹔二是各商業銀行規模迅速擴張，中國的工商銀行、中國銀行、建設銀行、農業銀行已經佔據世界十大銀行的前四，資產遠超西方發達國家的銀行。

　　第三，人民群眾的“獲得感”、經濟“安全感”並沒有與經濟發展同步提高。十八大以來，全國人均收入由2012年農村居民純收入7917元、城鎮居民可支配收入24565元，提高到2017年的農村居民可支配收入13432元、城鎮居民可支配收入36396元。分別提高了69.7%和48.2%。但是由於在這個階段城市住宅價格在全國70個大中城市平均上漲一倍以上，因此使得城市化過程中進城落戶的農民和城鎮居民形成了恐慌性或投機性購房，不僅相當部分收入流進了住宅，而且將未來的收入也預支出來，加上股市的低迷徘徊。作為中等收入者除了擁有的住宅升值外，實際消費被擠壓下降。此外，食品安全問題、環境惡化問題頻發，人民群眾對近期發生的“疫苗事件”、租房價格上漲反響比較強烈，在一定程度上反映出人民群眾的不安情緒。

　　在與政府、市場關系緊密相關的社會建設方面，十八大以后，由於經濟發展進入新常態、城市化快速推進、居民收入差距依然很大，社會不穩定的態勢沒有明顯緩和，因此社會治理和維護穩定的問題依然突出。在這種形勢下，一方面，黨和政府將“和諧”、“共享”列入“五大發展理念”，加大了消除貧困和提高社會保障的力度。另一方面，繼續加強社會治理。

　　在消除貧困方面，十八大以來黨和政府將“脫貧攻堅”擺在了突出位置，並取得顯著成效。這個階段，以習近平同志為核心的黨中央加大政府扶貧投入，創新扶貧方式，實施精准扶貧、精准脫貧，成效顯著，到2017年底，共有6000多萬貧困人口穩定脫貧，貧困發生率從10.2%下降到4%以下。在此基礎上，十九大又提出到2020年消除貧困人口的庄嚴承諾，即通過多種方法，徹底解決剩余約3000萬貧困人口問題，從2018年到2020年的3年裡，平均每年要脫貧1000萬人口，目前這已經作為全黨和全國人民的三大攻堅任務之一，正在努力實現。

　　在社會治理方面，中國的社會結構已經發生了很大的變化，新社會階層已經成為重要社會力量。2017年10月21日，十九大召開期間，統戰部答記者問時提到，我國民營企業近2500萬戶，它的作用和貢獻可以用五個數字來概括，就是“56789”，“5”就是民營企業對國家的稅收貢獻超過50%。“6”就是國內民營企業的國內生產總值、固定資產投資以及對外直接投資均超過60%。“7”就是高新技術企業佔比超過了70%。“8”就是城鎮就業超過80%。“9”就是民營企業對新增就業貢獻率達到了90%。﹝18﹞2013年11月黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，直接提出“加快形成科學有效的社會治理體制”的任務，“社會治理”成為國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。﹝19﹞2014年3月，我國的政府工作報告對“推進社會治理創新”作了具體部署，要求“注重運用法治方式，實行多元主體共同治理”。﹝20﹞

　　2017年10月，十九大召開，進一步提出要打造“共建共治共享的社會治理格局”，這與2015年十八屆五中全會提出的“構建全民共建共享的社會治理格局”相比，增加了“共治”的表述，進一步豐富了加強和創新社會治理工作的內容。並且，提出了社會治理的制度建設、提高四化水平和加強四個體系建設。

﹝參考文獻﹞

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　　﹝11﹞胡錦濤文選（第二卷）.人民出版社，2016：70.

　　﹝12﹞中共中央文獻研究室編.十七大以來重要文獻選編（上）.中央文獻出版社，2009：31.

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　　﹝18﹞冉萬祥.民營企業的作用和貢獻可以用“56789”來概括﹝EB/OL﹞.http：//www.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/21/c_129724207. htm，2017-10-21.