農村金融改革的難點與未來方向

為鄉村振興戰略提供有效的創新金融服務，是金融業積極支持供給側結構性改革、服務實體經濟的重要內容。實施鄉村振興戰略的第一個五年規劃——《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》明確強調“加大金融支農力度。健全適合農業農村特點的農村金融體系，把更多金融資源配置到農村經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，更好滿足鄉村振興多樣化金融需求”。發展農村金融對於鄉村振興戰略的實施具有重要意義。

長期以來，農村金融都是金融服務的薄弱環節。但在中央政府的大力推進和農村金融機構的努力下，近年來農村金融服務的廣度和深度顯著提高，為促進“三農”發展發揮了重要作用。數據顯示，截至2017年12月末，全國涉農貸款余額30.95萬億元，同比增長9.64%，佔各項貸款的24.84%，實現持續增長﹔發放扶貧小額信貸余額2496.96億元，支持建檔立卡戶607.44萬戶，同比分別增長50.57%和51.08%﹔銀行業金融機構鄉鎮覆蓋率為95.99%，行政村基礎金融服務覆蓋率為96.44%。但是與實施鄉村振興戰略的要求相比，農村金融的發展尚不充分，農村金融改革尚存亟待解決的痛點和難點。

農村金融改革存在的痛點和難點

健全適合農業農村特點的農村金融體系、加大金融支農力度的基礎是構建多層次、多樣化、適度競爭又優勢互補的農村金融組織體系。農村金融改革面臨的第一個痛點和難點是相關制度安排的缺失，阻礙了農村金融組織體系的發展。農村金融改革面臨的其他痛點和難點還包括“三農”信用體系和農村資產市場建設滯后，導致農村金融市場的“高風險低收益”﹔農村金融需求日益多樣化與農村金融產品和服務創新不足的矛盾日益突出。

相關制度安排的缺失阻礙了農村金融組織體系的發展

健全的農村金融組織體系既包括銀保監會批准持牌經營的農村銀行類金融機構（政策性銀行中的農業發展銀行，商業銀行中的農業銀行和中國郵政儲蓄銀行，農村合作金融機構中的農村信用社、農村商業銀行和農村合作銀行，以及新型農村金融機構中的村鎮銀行、農村貸款公司和農村資金互助社），也包括與“三農”關系密切的非銀行金融機構（保險公司、農村保險互助社）、合作性質的非金融機構（農村資金互助會等），但相關制度安排的缺失阻礙了農村金融組織體系的健全。

以新型農村金融機構中的村鎮銀行為例，我國在村鎮銀行監管方面主要借鑒其他商業銀行的監管標准對村鎮銀行進行監督和管理，缺乏專門性、有針對性的制度安排。但村鎮銀行的資產規模、股本結構、市場定位、管理模式等與其他商業銀行存在極大的差異，這些差異決定了一般商業銀行的監管制度不可能完全適用於村鎮銀行，因此，對村鎮銀行和其他大型商業銀行實行“一刀切”的監管標准，不利於村鎮銀行的發展。

“三農”信用體系和農村資產市場建設滯后導致農村金融市場的“高風險低收益”

“三農”融資難、融資貴問題始終沒有得到很好的解決。一是由於農村地域廣闊、農業“靠天吃飯”、農民信用意識缺乏，“三農”信用體系缺失，農村金融需求方和供給方之間的信息嚴重不對稱、不透明，農村金融市場的風險較高。二是由於雖然在農村土地“三權分置”改革的背景下，土地承包經營權、宅基地使用權、四荒使用權等經營權成為更加具有資產屬性和抵押效力的權利，但缺少集中且高效的交易市場，限制了這些權利變現為金融機構認可抵押物的能力。金融機構為“三農”提供小額、分散的金融服務，需要付出更多的人力財力資源和更高的成本。

農村金融需求日益多樣化與農村金融產品和服務創新不足的矛盾日益突出

我國地區發展存在巨大差異。在中西部落后地區，農村的生產性金融需求和消費性金融需求仍然以農戶方式存在﹔但在發達地區，由於現代農業規模化、產業化經營，加之勞動力轉移造成的土地流轉集中，貸款對象由農戶向新型農業經營主體轉變，農戶的經營主體地位正逐步被新型農業經營主體替代，農村金融需求不再單純以農業生產性需求為主，而是更加綜合的金融需求。但目前農村銀行類金融機構貸款審批權上收，縣級機構創新動力不足，不能根據鄉村振興實際需求開發在期限、結構、金額等方面設計與“三農”資金需求特點相適應的金融產品和服務﹔部分農村存款不能在農村轉化為投資，反而通過金融機構的虹吸效應流向城市。與“三農”關系密切的非銀行金融機構、合作性質的非金融機構又尚不具備創新金融產品和服務的條件和能力。

農村金融改革未來的方向

為把更多金融資源配置到農村經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，更好滿足鄉村振興多樣化金融需求，農村金融改革應該堅持市場主導的改革方向，在發揮政府（中央政府和地方政府兩個層面）推進改革、健全農村金融體系、宏觀調控作用的同時，充分發揮農村金融機構在支持鄉村振興戰略實施中的作用。

中央政府的改革方向

我國對金融機構的監管權主要集中在中央政府，具體由“一行兩會”（原“一行三會”）負責。中央政府應在進一步完善頂層設計的同時，通過繼續放寬農村金融市場准入政策、完善差別式普惠金融支持體系、建立差別式監管制度來建立健全多層次、廣覆蓋、風險可控的農村金融體系，擴大鄉村振興金融服務覆蓋面。

一是健全農村金融組織體系。充分認識農村合作金融機構、新型農村金融機構、與“三農”關系密切的非銀行金融機構、合作性質的非金融機構等農村金融組織在“三農”市場中重要的基礎性作用，繼續放寬農村金融市場准入政策，完善農業保險制度，加快推進上述農村金融組織發展。

二是完善差別式農村金融支持政策體系。採取定向降准、再貸款、再貼現和抵押補充貸款等貨幣支持政策，以及“三農”融資信貸支持政策和財政支持政策，給予農村銀行類金融機構以更大程度的傾斜﹔並進一步加強對農村銀行類金融機構的專項低成本資金配給。例如，對於能夠完成“兩增”監管指標的農村銀行類金融機構，可以在低成本信貸資金配給、專項金融債發行等方面予以特別支持。

三是建立差別式監管制度。針對村鎮銀行，在撥備率、存貸比、准備金率等方面實行更為寬鬆的監管指標﹔基於資產規模、風險管控能力、信用評級等對村鎮銀行進行監管評級，並相應地實行分層、分級監管，使不同發展程度的村鎮銀行對應不同級別的監管力度。針對農村資金互助社、農村保險互助社，制定適合的監管方式和監管手段。把農村資金互助社、農業保險互助社的審批監管與其他中國銀行保險監督管理委員會監管的金融機構區別開來，將其審批監管的權利劃給地方政府，銀保監部門隻負責有限的審慎監管。

地方政府的改革方向

由於農商行、村鎮銀行等諸多農村金融機構屬於地方性金融機構，地方政府對於改善當地農村金融生態環境、促進農村金融效率的提高起著至關重要的作用。地方政府應在中央精神指導下，結合地方實際，改革地方金融體制。

一是自下而上建設農村信用體系。在深入開展以創建信用農戶、信用村、信用鄉鎮為內容的農村信用工程創建活動的基礎上，依托人民銀行征信中心地方分中心，建立地方“三農”信用數據庫﹔並對運營狀況良好、風險管理能力較強的村鎮銀行等農村金融機構接人征信系統的途徑、准入審核和政策許可，制定更具針對性和可行性的方案。

二是建立集中的農村資產交易市場。其對於盤活各類資產，建立資產評估、交易過戶、抵押權登記、資產處置等業務體系，促進資產流動性和融資能力的提升十分重要。

三是健全發展農村金融的政策“組合拳”。不斷完善普惠金融專項資金、稅收優惠、財政貼息、財政補助、風險補償等多種手段，引導金融機構的金融資源流向農村金融體系﹔設立農村金融貸款風險補償基金，探索多種形式的擔保增信方式。

農村金融機構的改革方向

一是創新金融產品和服務。農村金融機構要根據不同地區、不同“三農”目標客戶群體對金融服務的差異化需求，大力創新農村金融產品和服務，支持鄉村振興建設。例如創新抵押擔保方式，創新授信方式，試點產業鏈金融服務新模式，試點供應鏈金融服務新模式﹔圍繞農民的住行、教育、醫療等需求，積極開辦消費貸款業務品種等。

二是充分運用金融科技技術。基於自身特點和市場定位，農村金融機構應盡快構建數字化方式與傳統模式相結合的農村金融發展戰略，充分利用支農支小戰略和互聯網的優勢，通過與互聯網公司的合作，解決“金額小、客戶散、信息缺”導致的覆蓋面小、成本高、效率低問題，並逐步建立大數據庫。在此基礎上，針對不同的“三農”目標客戶群體，依托對當地客戶的長期深入溝通和大數據庫的信息挖掘，進行差異化“互聯網金融+普惠金融”產品套餐設計，開展精准營銷、交互式營銷和滲透性營銷，為客戶提供個性化服務。與此同時，農村金融機構要注重風險防范，加強風險管理。首先要防范客戶信息泄露、暴露移動端及服務端漏洞等移動終端風險﹔其次，在了解客戶實際經營情況和誠信情況的基礎上，結合農村金融客戶特點，依托大數據等信息資源，綜合分析客戶可能會出現的道德風險以及信用風險，有針對性地進行風險規避。

三是定期發布農村金融報告。農村金融機構定期發布農村金融報告，把發展農村金融的行動、行動結果以及未來發展戰略向市場、監管部門、利益相關者披露，接受市場、監管部門、金融消費者的監督。

【本文作者為中央財經大學財經研究院教授、博士生導師】