中國行政體制改革40年：主要成就和未來展望

[摘 要] 行政體制改革是中國改革發展事業的有機組成部分。回顧總結中國行政體制改革40年的偉大歷程、巨大成就和寶貴經驗，研究探討新時代深入推進行政體制改革需要解決的突出矛盾和問題，對於深刻認識改革開放以來特別是黨的十八大以來發生的歷史性變革、取得的歷史性成就，以深入推進行政體制改革為引擎，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，具有重要意義。

[關鍵詞] 行政體制﹔改革開放﹔政府職能轉變﹔發展展望

[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A

行政體制是國家體制的重要組成部分，是中國改革發展事業的有機組成部分。行政體制改革包括政府權力結構變革、政府組織機構調整、政府職能轉變、行政管理制度以及行政手段方式創新等。

我們黨歷來重視行政體制的理論創新和實踐創新。中國改革開放40年來，行政體制改革取得重大進展。回顧中國行政體制改革的偉大歷程、巨大成就和寶貴經驗，研究探討新時代全面、系統、深入推進行政體制改革需要解決的突出矛盾和重點熱點難點問題，對於深刻認識中國改革開放的偉大成就，繼續深化行政體制改革，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，推進國家治理現代化，不斷把中國特色社會主義偉大事業推向前進具有重要意義。

一、中國行政體制改革的時代背景

行政體制屬於上層建筑范疇，是由一個國家的經濟基礎決定的。中國行政體制改革離不開中國特定的歷史、國情、現實需要，同時受國際行政理論與實踐發展的深刻影響。

（一）從國內看

新中國成立后至改革開放前，中國行政體制建設和改革取得了重要進展：一是初步構建了與社會主義國家性質要求相適應的行政管理模式。二是創建了與計劃經濟體制相適應的行政體制。三是積累了中國行政體制建設正反兩方面經驗。[1]這一時期的行政體制建設和改革，為改革開放后的行政體制改革提供了基本前提和重要參鑒。

1978年，中國拉開了偉大的改革開放歷史序幕。1984年，黨的十二屆三中全會通過《中共中央關於經濟體制改革的決定》，明確提出我國社會主義經濟是公有制基礎上有計劃的商品經濟的論斷。1992年黨的十四大報告第一次明確提出經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。2003年，黨的十六屆三中全會通過《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，標志著我國的經濟體制改革已經進入完善社會主義市場經濟體制的新階段。2017年黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央明確提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。40年的改革開放極大地解放和發展了社會生產力，推動了經濟社會的全面進步，為行政體制改革提供了堅實的經濟基礎和強大內驅力、支撐力。同時，我國行政體制改革也適應經濟社會發展的新變化和經濟體制改革的新要求， 40年來進行了8次大的改革，在一些重要領域和關鍵環節取得重大進展，為黨和國家事業取得歷史性成就、發生歷史性變革提供了有力保障。

（二）從國際看

自20世紀70年代以來，隨著國際形勢的變化，國際行政改革理論與實踐取得了積極進展，相繼出現了以新公共管理運動、公共選擇理論和治理理論為代表的政府行政改革理論，並在美國、英國、法國、澳大利亞、新西蘭等國家取得了很大成功。國際行政改革理論和實踐的主要做法有：一是厘清政府職責界面，社會事務交由社會去承擔，政府專注法律制度的制定、執行和監督。二是政府充分利用市場和社會力量，推行公共服務市場化和社會化。三是縮小政府行政范圍，實行分權與權力下放。四是引入現代化管理技術，“重塑政府”，實現政府管理的現代化。雖然國家與國家之間的行政體制，由於政治、歷史、文化等原因，其改革路徑不可能相同，不可能照抄、照搬國際行政改革的模式，但國際行政改革的理論與實踐，對於中國開闊眼界、打開思路，具有積極的啟迪意義。[2]

二、改革開放以來中國行政體制改革的歷程

40年來，我國經濟和社會發展取得了舉世矚目的巨大成就，其中行政體制改革取得了重要突破和重大進展，中國特色社會主義行政體制不斷發展和完善。40年的中國行政體制有8次大的改革，大體可分為四個階段。

（一）以機構精簡和人員分流為重點，建立適應社會主義商品經濟體制要求的行政體制（1978—1992）

從黨的十一屆三中全會召開到黨的十四大之前，行政體制改革的主要任務是：打破高度集中的計劃經濟體制下的行政管理模式，對建立完善中國特色社會主義行政體制進行積極探索。1982年和1988年實施了兩次集中的行政體制改革。1982年的行政體制改革，國務院部門從100個減為61個，人員編制從5.1萬人減為3萬人。明確規定了各部門領導職數、年齡結構和文化層次。1988年的行政體制改革，國務院部委從45個減為41個，直屬機構從22個減為19個，非常設機構從75個減為44個，部委內設司局減少20％，人員編制減少9700多人。這一階段的改革重點是適應工作重點轉移、轉變職能、理順關系、精簡機構人員、提高工作效率。通過改革，激發了經濟社會活力，促進了社會生產力的解放和發展。

（二）以減少對微觀經濟干預為重點，初步建立適應社會主義市場經濟體制要求的行政體制（1993—2002）

從黨的十四大召開到黨的十六大之前，行政體制改革的主要任務是按照發展社會主義市場經濟的要求深化改革。1993年的行政體制改革，國務院組成部門設置41個，直屬機構從19個調減為13個，辦事機構從9個調減為5個，合計共59個。比原有86個減少27個，人員編制減少20％。1998年的行政體制改革，政府職能進一步轉變，撤銷10個工業專業經濟部門。國務院組成部門從40個減為29個。此后五年，省市縣鄉各級黨政群機關共精簡行政編制115萬名。這一階段的改革重點是，轉變職能、推進政企分開，明確部門職權、理順權責關系，精簡機構、壓縮人員編制。通過改革，初步建立了適應社會主義市場經濟體制要求的行政體制。

（三）以公共服務體系（服務型政府）建設為核心，通過完善政府職能體系深化中國特色社會主義行政體制改革（2003—2012）

黨的十六大以來，行政體制改革的主要任務是推進服務型政府和法治政府建設。黨的十六大提出：“完善政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職能。”黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關於構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》完整論述了我國公共服務體系的主要內容。黨的十七大提出，要加快行政管理體制改革，建設服務型政府。黨的十七屆二中全會通過的《關於深化行政管理體制改革的意見》確立了深化行政管理體制改革的總體目標：到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。通過改革，實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變﹔實現政府組織機構及人員編制向科學化、規范化、法制化的根本轉變﹔實現行政運行機制和政府管理方式向規范有序、公開透明、便民高效的根本轉變，建設人民滿意的政府。黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》明確指出，堅持民生優先，推進基本公共服務均等化，努力使發展成果惠及全體人民。總之，該階段突出圍繞公共服務體系建設真正轉變政府職能，圍繞公共服務體系建設著力優化政府組織結構，以公共服務為重點改進行政運行機制，加大財政投入，努力推進基本公共服務均等化。

（四）以深化“放管服”為重點加快轉變政府職能，推進政府（國家）治理現代化（2013—2018）

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對加快轉變政府職能提出了明確要求。新一屆政府把“放管服”改革作為政府職能轉變的“先手棋”和“當頭炮”，在“放”上下大氣力，努力做好簡政放權的“減法”﹔在“管”和“服”上不斷創新，努力做好監管的“加法”和服務的“乘法”。近五年來，逐步形成了“放管服”改革的系統工程，有效激發了企業和市場活力，對經濟新常態下的穩增長、促改革、調結構、保就業、惠民生、防風險發揮了積極而重大的作用。但是，改革也存在“最先一公裡”“中梗阻”“最后一公裡”、監管“短板”和服務質量不高等突出問題。“放管服”改革是推進供給側結構性改革、激發經濟新動能、保持經濟持續健康發展的迫切需要，必須多措並舉、堅定不移地持續推進。這一階段行政體制改革的主要任務是推進簡政放權、放管結合、優化服務和統籌推進機構改革，將行政體制改革向縱深推進。2013年的行政體制改革，國務院組成部門設置25個。實行鐵路政企分開，組建國家鐵路局，由交通運輸部管理﹔組建中國鐵路總公司，承擔鐵道部的企業職責。組建國家衛生和計劃生育委員會、國家食品藥品監督管理總局、國家新聞出版廣播電影電視總局，重新組建國家海洋局、國家能源局。2018年上半年的行政體制改革，大刀闊斧、建梁架柱、力度空前，是一場系統性、整體性、重構性的深刻變革，力度規模之大、涉及范圍之廣、觸及利益之深前所未有。從完善堅持黨的全面領導制度、合理配置宏觀管理部門職能、完善黨政機構布局、賦予省級及以下機構更多自主權、依法管理各類組織機構等5個方面作了部署。這一階段的改革，實現了政府治理新跨越，對實現“兩個一百年”奮斗目標提供了強力支撐和保障。

三、中國行政體制改革的巨大成就和基本經驗

改革開放以來的行政體制改革，摒棄了計劃經濟背景下的傳統行政管理模式，基本建立了與社會主義市場經濟相適應的行政體制。一是確立了以人民為中心的改革取向。習近平總書記指出：“廣大人民群眾共享改革發展成果，是社會主義的本質要求，是我們黨堅持全心全意為人民服務根本宗旨的重要體現。”同時作出“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”的庄嚴承諾。我國《憲法》明確規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持與人民的密切關系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”改革開放40年來，中國行政體制改革的重要內容就是對“以人民為中心”改革取向的不斷確認、強化和發展，充分尊重人民群眾的主體地位和首創精神，著力解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。二是鑄造了以發展為導向的改革品格。改革開放伊始，面對生存和發展的巨大挑戰，確立了“發展是第一要務”“發展是硬道理”等發展觀，並迅速達成了共識、付諸實踐。生產力的巨大發展，綜合國力的迅速提升，人民生活水平的持續改善，行政體制改革起到了重要的推動和保障作用。40年來，中國行政體制改革置於中國經濟社會發展的大局中統籌謀劃，較好實現了與完善社會主義市場經濟體制進程相適應，與建設社會主義民主政治、完善國家治理體系相協調。三是建立了適應市場經濟體制的比較完備、科學的政府職能體系。正確處理政府與市場關系，是改革開放40年來中國行政體制改革的主線和核心。經過40年的改革，建立了較為科學完備、與市場經濟體制相適應的職能體系，政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉型基本實現。四是形成了放權與協同的治理格局。通過40年的持續改革，初步形成了放權與協同的治理格局。如：通過政企分開，企業成為自主經營、自負盈虧的市場主體﹔通過政事分開，激發了事業單位的活力﹔通過政社分開，促進了社會組織的健康發展﹔通過賦權地方，調動了地方政府改革發展的積極性。五是優化了政府組織機構框架。經過40年的改革和優化，政府職能和組織框架日趨合理，主要表現在：從單純的政府職能調整和政府機構改革到實現各類改革和黨政群，人大、政協、軍隊等機構設置的統籌﹔政府機構和人員日趨精簡，辦事效率明顯提高﹔建立了決策、執行、監督既相互協調又相互制約的政府組織權力運行機制。六是形成了民主參與的政府治理模式。民主參與的政府治理，主要表現在：建立政務公開制度，保障了人民的知情權，強化了陽光政府建設﹔建立民主參與決策和政策制定的制度，有利於保障決策和政策的科學合理與有效實施﹔城市社區居民自治和農村村民自治制度的確立和實施，有利於調動社區居民和村民的積極性，建設和諧社區。七是推進了法治政府和廉潔政府建設。經過40年的改革，法治政府和廉潔政府建設格局基本形成。主要表現為：建設法治國家和法治政府已成為國家的基本方略﹔制定了相關規劃、實施策略和法律制度﹔推進了行政執法體制改革﹔改革審批制度，壓縮政府權力尋租空間，鏟除腐敗滋生土壤，為廉潔政府發展奠定了良好基礎。[3]

改革開放以來，中國行政體制改革不僅取得了巨大成就，而且在實踐中積累了寶貴經驗。一是堅持科學理論指導改革。推進行政體制改革，必須堅持以馬克思主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，始終遵循上層建筑必須與經濟基礎相適應的基本原理。二是堅持聚焦職能轉變深化改革。轉變政府職能是行政體制改革的核心。加快推進政企分開、政資分開、政事分開、事企分開，以及政府與市場中介組織分開，厘清政府權責界面，高效提供公共產品和公共服務，加強民生保障和改善。三是堅持全面統籌推進改革。行政體制改革與經濟、政治、文化、社會、生態、黨的建設等方面的改革密切相關。習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“統籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責。”中國政府始終注重增強各方面改革的統籌、協調和配合，注重改革的系統性和實效性。四是堅持積極穩妥走好改革路。在40年改革開放中，中國走出了一條開拓性創新、漸進式改革的成功道路。這一道路的基本特點，是在堅持中國特色社會主義基本制度框架的前提下，進行的一場有領導、有秩序、有創新的社會主義行政制度的自我完善和革命。[4]五是堅持鼓勵因地制宜先行先試。鼓勵和支持地方、部門因地制宜大膽創新，為深化改革積累經驗。許多地方和部門圍繞政府職能、組織結構、層級體系、管理體制、運行機制、服務方式等進行了積極探索，國家將其中行之有效的改革舉措予以完善和推廣，並體現在頂層統籌和決策部署中。[5]六是堅持刀刃向內直抵病灶根除痼疾。從2018年國務院機構改革方案看，直面權力和利益調整，重塑新的利益格局，從根上解決了過去職能交叉、重疊等痼疾，對進一步轉變政府職能、建設人民滿意的服務型政府，意義極為深遠。七是堅持學習借鑒與中國國情相結合。中國行政體制改革既研究借鑒國際上公共治理方面的有益成果，順應時代發展潮流，又充分考慮中國特殊的歷史文化和現實國情，結合各地特點，因地制宜、分類指導，做到借鑒國際經驗與中國特殊國情緊密結合。八是堅持黨對行政體制改革的領導。“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”在行政體制改革中，必須增強政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，自覺維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導，確保我國的行政體制改革始終沿著正確的方向和道路不斷深化發展。

四、中國行政體制改革存在的突出問題

改革開放40年來，中國行政體制改革在取得巨大成就、積累寶貴經驗的同時，面對新時代新任務提出的新要求，與“五位一體”、“四個全面”兩大布局的要求還不完全適應，與實現國家治理現代化的要求還不完全適應，一些矛盾和問題亟待破解。一是一些領域黨的機構設置和職能配置還不夠健全有力、科學完備，保障黨的全面領導、推進全面從嚴治黨的體制機制有待進一步完善，黨在部分領域的作用還沒有充分有效發揮出來。二是一些領域黨政機構重疊、職責交叉、權責脫節問題比較突出，部分政府機構設置和職責劃分不夠科學，職責缺位和效能不高問題凸顯，政府職能轉變還不到位。三是一些領域中央和地方機構職能上下一般粗，權責劃分不盡合理，部分區域和領域人財物與職能職責配比不盡科學，難以保証中央和地方“兩個積極性”的充分發揮。四是基層機構設置和權力配置有待完善，部分區域尤其是發展較快的區域，這方面的問題還比較突出，組織群眾、服務群眾的意識和能力需要進一步提升。五是事業單位定位不准、職能不清、效率不高等問題依然存在，部分事業單位的投入與產出明顯不成比例，亟待精准定位、厘清權責界面，加快提升效率效能水平。六是一些領域權力運行制約和監督機制不夠完善，履職缺位、越位、錯位、不到位並存，濫用職權、以權謀私等問題仍然不同程度的存在。七是機構編制科學化、規范化、法定化相對滯后，不能及時有效滿足經濟社會發展和改革開放的需要。同時，機構編制管理方式還不夠科學完善，有待加快改進。八是政府與市場的職能邊界仍不清晰，政企不分、政資不分、政社不分的現象依然不同程度地存在，需要盡快明確政府與市場，以及政企、政資、政社邊界。

五、新時代深化行政體制改革的重點領域

（一）堅持黨的全面領導，深化行政體制改革

黨的全面領導是深化行政體制改革的根本保証。深化行政體制改革,必須毫不動搖堅持黨的全面領導，建立健全黨對重大工作的領導體制機制,完善黨的全面領導制度, 強化黨的組織在同級組織中的領導地位,更好發揮黨的職能部門作用,統籌設置黨政機構,推進黨的紀律檢查體制和國家監察體制改革，不斷優化和規范政府職能。

（二）持續聚焦政府職能轉變，深化行政體制改革

深化行政體制改革，要圍繞和聚焦“兩個一百年”奮斗目標，既要抓重點、補短板、強弱項、防風險，又要打基礎、立支柱、定架構。要在黨總攬全局、協調各方的領導下，構建系統完備、科學規范、運行高效的政府機構職能體系，職責明確、依法行政的政府治理體系，聯系廣泛、服務群眾的群團工作體系，推動各類機關、社團組織、企事業單位等在黨的統一領導下協調行動、增強合力，全面提高國家治理能力和治理水平。要持續深化“放管服”改革的重點領域和關鍵環節，進一步推進簡政放權，持續激發市場活力，進一步加強事中事后監管，優化公平競爭的市場環境，大力提升政府服務，為各類市場主體和群眾辦事提供便利。

（三）以政府職能整合為基礎，優化政府機構設置和職能配置

優化政府機構設置和職能配置，是深化行政體制改革的重要任務。突出職能整合為導向，是能夠成功實現改革的關鍵因素。要重點圍繞五大職能開展政府職能整合與歸並：緊緊圍繞政府的經濟調節職能，進行機構整合，調整優化政府機構職能，合理配置宏觀管理部門職能﹔緊緊圍繞市場監管職能整合，進行職能機構調整，強化黨中央有關機構的職能，加強政府有關監管部門的職能，大力深化行政綜合執法體制改革﹔緊緊圍繞社會管理職能整合，優化黨中央、國務院機構設置﹔緊緊圍繞加強公共服務職能，調整優化相關機構﹔緊緊圍繞加強生態環境保護職能，組建自然資源、生態環境等有關機構。

（四）合理設置地方機構，構建簡約高效的基層管理體制

在中央集中統一領導下，加強宏觀事務管理，賦予省級及以下機構更多自主權，統籌優化地方機構設置和職能配置，規范垂直管理體制和地方分級管理體制，構建從中央到地方運行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系。科學設置中央和地方事權，理順中央和地方職責關系，地方在保証黨中央令行禁止前提下管理好本地區事務，構建簡約高效的基層管理體制，合理設置和配置各層級機構及其職能，更好發揮中央和地方兩個積極性。

（五）統籌推進中央和地方，強化機構改革的系統性

深化黨和國家機構改革是一個系統工程，任務艱巨復雜，組織實施難度大。必須堅持穩中求進工作總基調，堅持正確改革方向，把思想和行動統一到習近平新時代中國特色社會主義思想上來，統一到黨中央關於深化黨和國家機構改革的決策部署上來，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，堅決維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導，把握好改革發展，穩定關系，堅定信心，抓住機遇，有重點地解決階段性突出矛盾，把工作做深做細，不折不扣把深化機構改革的要求落到實處。

（六）完善有關法規制度，推進黨和國家機構改革法定化

要依法管理各類組織機構，加快推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。一是完善黨和國家機構法規制度。加強黨內法規制度建設，研究制定機構編制法，增強“三定”規定﹙“三定”主要指定部門職責、定內設機構、定人員編制﹚的嚴肅性和權威性。全面推行政府部門權責清單制度，實現權責清單同“三定”規定有機銜接，規范和約束履職行為。二是強化機構編制管理剛性約束。強化黨對機構編制工作的集中統一領導，統籌使用各類編制資源，加大部門間、地區間編制統籌調配力度。嚴格執行機構限額、領導職數、編制種類和總量等規定。嚴格控制編外聘用人員。三是加大機構編制違紀違法行為查處力度，嚴肅追責問責。

參考文獻

[1][2][4][5]魏禮群.中國行政體制改革的歷程和經驗﹝J﹞.全球化，2017（5）.

[3]張成福.政府治理創新與政府治理的新典范：中國政府改革40年﹝J﹞.國家行政學院學報，2018（2）. 

（來源：《行政管理改革》2018年第10期）