我國政府機構改革40年的啟示和新趨向

[摘 要] 改革開放40年來，我國政府機構改革大致分三個階段進行了8次改革，取得了顯著成就，積累了豐富經驗，也存在不足之處，為深化改革提供了寶貴經驗和啟示。適應新時代發展的要求，政府機構改革呈現新的發展趨向。

[關鍵詞] 政府機構改革﹔改革開放40年﹔回顧﹔啟示

[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A

改革開放40年來，為適應經濟社會發展和各方面改革的需要，我國先后進行了8次大的政府機構改革，取得了顯著成效，積累了寶貴經驗。在改革開放40周年之際，對政府機構改革進行回顧、總結和展望，有助於從以往改革中獲取經驗和啟示，加深對改革規律的認識，深入理解和貫徹黨的十九屆三中全會對政府機構改革作出的決策部署，繼續把新時代政府機構改革推向前進。

一、改革開放以來政府機構改革的三個階段和突破性進展

實行改革開放以來，從1978年到2018年的40年間，我國於1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013和2018年集中進行了8次政府機構改革，平均五年一次，內容涉及機構調整、職能轉變、編制配備、制度建設等方面。從歷次改革的背景、目標和重點看，政府機構改革大體上經歷了三個階段，不斷取得新的突破和進展。

（一）第一階段（1982—2002）：適應經濟轉型的要求，以精簡機構為重點推動政府機構職能轉型

這個階段20年間進行的4次政府機構改革，背景是黨的十一屆三中全會作出實行改革開放的歷史性決定，經濟體制改革不斷深化，推進從計劃經濟向社會主義市場經濟轉型，需要按照發展市場經濟的要求，轉變政府職能，調整機構設置，重點是精簡計劃經濟條件下的專業經濟管理部門，改變部門職能配置，推動政府機構職能轉型，呈現以精簡為主的特點。

1982年機構改革是改革開放后進行的首次政府機構改革。改革前，國務院機構達100個，機構臃腫、層次繁多、效率低下的問題突出，迫切需要通過精簡機構加以解決。鄧小平同志指出：“精簡機構是一場革命。”改革的重點是精簡機構和編制，並為深化經濟體制改革創造條件。改革后，國務院機構從100個裁並為61個，人員編制從5萬多減到3萬多，精干了領導班子。

1988年機構改革第一次提出“轉變政府職能是機構改革的關鍵”的命題，改革的重點是撤減專業經濟管理部門和綜合部門內設專業機構，減少專業部門對企業的干預，強化政府的宏觀管理職能。這次改革還提出建立國家公務員制度，並第一次對國務院各部門進行定職能、定機構、定編制的“三定”方案工作。通過改革，國務院機構由72個減為68個，人員減少1萬多。

1993年機構改革在確立社會主義市場經濟目標的背景下展開，提出按照社會主義市場經濟體制的要求，轉變政府職能，推行政企分開，改革計劃、投資、財政、金融等方面的管理體制，重點撤並專業經濟部門和職能交叉的機構，有的轉化為經濟實體或服務實體。經過改革，國務院機構由86個減少到59個，大量非常設機構被撤銷。

1998年機構改革是一次力度較大的改革，強調以發展社會主義市場經濟為目的，轉變職能，加快推進政企分開，幾乎撤銷了所有的專業經濟部門，清除了政企不分的組織基礎，結束了計劃經濟下依靠專業經濟部門直接管理企業的體制。改革后，國務院機構由72個減為53個，行政編制從3.2萬減到1.6萬，精簡近50%。

（二）第二階段（2003—2012）：在市場經濟體制基礎上，以整合職能和機構為重點優化政府組織架構

這個階段進行的2次政府機構改革，是在社會主義市場經濟體制初步形成的基礎上展開的，為適應全面建設小康社會和科學發展的要求，強調全面履行政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能，建設服務型政府。這時與計劃經濟相關的政府機構已基本上撤銷，面臨的問題主要是職能轉變不到位、部門職能交叉、效能不高，因而改革的重點已不再是精簡，而是圍繞轉變職能，整合職能和機構，探索職能有機統一的大部制，優化政府架構，呈現以整合為主的特點。

2003年機構改革進一步轉變政府職能，提高政府效能，重點對國有資產管理、宏觀調控，金融監管、流通管理和市場監管等重點領域的相關職能和機構進行優化整合，採取綜合設置，組建了國務院國有資產監督管理委員會、國家發展和改革委員會、商務部、銀監會等政府部門。從機構設置形式看，實際上也是對大部制的一種探索。

2008年機構改革圍繞轉變政府職能和理順職責關系，探索實行職能有機統一的大部門體制，合理配置宏觀管理部門職能，整合一些領域的相關職能和機構，組建了工業和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、環境保護部等4個大部，涉及調整機構15個，減少正部級機構４個，初步形成了與宏觀調控、市場監管、社會管理和公共服務職能相配套的政府組織架構。

（三）第三階段(2013—2018)：適應新時代發展的要求，以優化協同高效為著力點構建現代政府治理體系

這個階段進行的2次政府機構改革，是在中國特色社會主義進入新時代的背景下展開的，為適應統籌推進“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局和實現國家治理現代化的需要，以習近平同志為核心的黨中央下決心推進黨和國家機構改革。黨的十九屆三中全會對黨和國家機構改革作出頂層設計和全面部署，明確了改革的目標、原則和路徑。政府機構改革作為黨和國家機構改革中的一項重要內容，需要按照改革的總體思路，以加強黨的全面領導為統領，以推進國家治理現代化為導向，以推進優化協同高效為著力點，調整優化政府的機構設置和職能配置，呈現優化協同高效的特點。

2013年機構改革以轉變職能為核心，穩步推進大部門制改革，重點是實行鐵路政企分開，不再保留鐵道部，整合相關領域的職能和機構，組建了國家衛計委、國家食藥監管總局、國家新聞出版廣電總局等部門，同時著力轉變政府職能，深化簡政放權，改革后國務院正部級機構減少4個，涉及調整機構20多個。

2018年進行的政府機構改革著眼於轉變政府職能，堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用的體制機制弊端，圍繞推動高質量發展，建設現代化經濟體系，加強和完善政府經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護職能，結合新時代發展要求，推進政府機構職能的調整優化，組建了自然資源部、生態環境保護部、文化和旅游部、退役軍人事務部、應急管理部等部門和其他機構，同時一些領域職能相近、聯系緊密的黨政部門採取統籌設置。改革后，國務院正部級機構減少8個，副部級機構減少7個。其他層面的政府機構改革也在有序展開。

二、40年政府機構改革取得的主要成就

縱觀政府機構改革走過的歷程，歷次改革都解決了當時面臨的主要問題和矛盾，不斷取得新的突破，為發展改革創造了條件。經過40年來堅持不懈的努力，政府機構改革取得了歷史性成就。主要標志有：

（一）成功實現了從計劃經濟下的政府職能向社會主義市場經濟下的政府職能的歷史性轉變

在政府與市場關系上，市場在資源配置中的決定性作用明顯增強，政企分開、政資分開基本實現，政府對微觀經濟的直接干預大幅減少，對宏觀經濟主要通過發展規劃、財政、金融等間接手段調節，簡政放權、放管結合、優化服務全面推進。在政府與社會關系上，政社分開穩步推進，政府的社會管理、公共服務和生態環境保護職能越來越受重視，不該政府管的事項逐步向社會主體轉移，各類社會組織蓬勃發展，作用得到發揮，協同治理局面正在形成。

（二）建立了與市場經濟相適應、結構合理、精干高效的政府機構體系

一是機構體系轉型，以往計劃經濟條件下形成的專業經濟部門基本撤並，並按照社會主義市場經濟的要求，建立了以宏觀調控部門、市場監管部門、社會管理部門、公共服務部門和生態環境部門為主組成的政府機構體系。二是組織結構優化，以往分設過細、職能相近的機構大多採取綜合設置，政府管理需要的專項職能部門分別設立，初步形成以政府大部為骨架、專項職能部門和相關機構相輔相成的政府架構。三是機構更加精干，國務院機構由100個減少到65個（包括16個部管局），其中國務院組成部門由52個（1993年前稱部委）減少到26個，部門內設機構、地方機構、人員編制也有較大幅度精簡，其間雖有“精簡—膨脹”的回潮，但反復幅度小於精簡幅度。

（三）落實了統籌黨政機構設置、理順黨政職責關系的改革部署

40年來對優化黨政機構設置進行了積極探索，有的黨政機構實行合署辦公、一個機構兩塊牌子等。2018年機構改革貫徹落實黨的十九屆三中全會關於深化黨和國家機構改革的決定和方案，統籌設置黨政機構，對一些職能相近、聯系緊密的黨政機構採取綜合設置，理順職責關系，如國家新聞出版署（國家版權局）在中央宣傳部加挂牌子，由中央宣傳部承擔相關職責。國家宗教事務局在中央統戰部加挂牌子，由中央統戰部承擔相關職責。國務院台辦與中共台辦、國家網信辦與中央網信辦，一個機構兩塊牌子，列入中央直屬機構序列。國務院新聞辦在中宣部加挂牌子。國家檔案局與中央檔案館、國家保密局與中央保密辦、國家密碼管理局與中央密碼辦，一個機構兩塊牌子等。通過改革，減少了多頭管理、職責交叉重復、推諉扯皮等問題，加強了黨的集中統一領導，促進了黨政機構協調聯動。

（四）明確了“塊塊”和“條條”政府部門之間的職責關系

從橫向看，通過部門職責調整和“三定”規定，部門間職責劃分更加明確，走向權責一致，一件事情原則上劃歸一個部門負責，需要多個部門參與的事項，明確了主次責任，健全了部門間協調配合機制，職責交叉分散、權責脫節、多頭管理、推諉扯皮等問題逐漸減少，運行更加順暢。從縱向看，中央部門與地方部門的權責劃分更加清晰，適合地方管理的權力逐步下放，增強了地方治理能力﹔中央和省級部門側重政策制定和監督執行、市縣鄉級部門側重執行執法的權責體系逐步形成﹔垂直管理機構與地方管理關系得到規范。

（五）推進了政府機構編制的法治化進程

法治政府建設不斷推進，政府機構編制管理的法律法規逐步健全，部門“三定”規定更加科學規范，作用顯著增強，政府機構的設置調整、職責權限、內設機構、人員編制、職數配置走向規范化、制度化、公開化﹔編制管理總量控制、統籌使用的動態調整機制初步形成，在巨大膨脹壓力下行政編制總體保持適中﹔公務員制度不斷完善創新，政府人員素質和工作能力明顯提升。

三、政府機構改革積累的經驗和存在的不足

改革開放以來的政府機構改革是一個不斷探索、認識規律的過程，積累了豐富的經驗，也存在一些不足和教訓，為改革提供了寶貴的經驗和啟示。

（一）積累的主要經驗

1.堅持黨對政府機構改革的領導。政府機構改革是政治體制改革的重要內容，必須充分發揮黨的總攬全局、協調各方的作用，以黨的政治優勢引領和推進改革，使之貫穿改革的各方面和全過程。改革開放以來，我國的歷次政府機構改革都是在黨的領導下進行的，都是由黨中央作出決策部署，明確改革方向和重大舉措，使改革充分體現時代發展要求、人民期待和黨的意志，為改革順利推進並取得成效提供了根本保証。

2.適應經濟社會發展的需要。根據上層建筑適應經濟基礎的要求，政府機構改革始終堅持適應經濟社會發展的需要，以經濟體制改革為牽引，研究確定與形勢發展不相適應的問題，提出改革的重點和任務，進行相應的調整變革。以階段性改革為例，第一階段改革適應經濟轉型的需要，不斷推進政府職能和機構轉型﹔第二階段改革適應完善社會主義市場經濟體制的需要，優化政府組織架構﹔第三階段改革適應新時代發展的要求，積極構建現代政府治理體系。

3.牢記以轉變政府職能為核心。改革政府機構不是簡單的撤減合並，也不是為了改革而改革，而是要轉變職能，提高效能，發揮好政府作用。在改革實踐中，自1988年機構改革首次提出轉變職能是關鍵之后，歷次政府機構改革都是圍繞轉變政府職能展開的，以機構改革推動職能轉變，同時釜底抽薪，走出“精簡—膨脹—再精簡”的怪圈，如20世紀的3次機構改革，都根據政企分開、減少微觀管理的要求，著力裁撤專業經濟部門﹔本世紀的4次機構改革，都強調加強和完善政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能，推進政府機構職能優化組合。

4.發揮中央和地方兩個積極性。我國是一個大國，幅員遼闊，各級和各地情況差別很大，不同層級政府的機構設置有共性的一面，也有個性的一面，因而在政府機構改革中始終注重發揮中央和地方兩個積極性，一方面由中央作出統籌規劃和全面部署，明確改革的原則和“規定動作”，保証各級和各地改革的協同推進、相互銜接，形成整體效應，另一方面充分考慮地方的差異性，尊重地方首創精神，鼓勵地方結合實際積極探索創新，做好“自選動作”，使地方機構改革更加貼近實際，對具有普遍意義的做法經驗在全國推廣。

5.從中國國情出發借鑒國外有益經驗。一個國家的政府機構設置和變革，主要是由本國的政治制度、經濟發展水平、歷史文化傳統等因素決定的，同時也受到國外變革潮流和經驗的影響。因此，我國在政府機構改革中始終堅持從中國國情出發，根據中國的國情和面臨的問題，作出符合適合中國實際的制度安排，同時也注重借鑒國外政府機構設置的有益經驗和變革潮流，從中國國情出發作出合理選擇。

（二）存在的不足

1.有的領域改革相對滯后。政府機構改革是一個系統工程，涉及方方面面改革，需要系統規劃、協調推進，使各項改革相互配套、相互促進，才能產生更大效應。從改革過程看，各領域改革存在著重視程度不一、進展參差不齊的情況，有的改革相對滯后，或者說得多做得少。比如說，政企分開改革力度大見效快，但政社分開改革則重視不夠，進展遲緩，政府部門仍管了不少社會可以自主治理的事，向社會轉移職能往往找不到理想的承載主體﹔經濟領域的機構調整比較充分，而社會領域、公共服務領域的機構調整則較為滯后，這種情況在后幾次政府機構改革中已得到很大改觀﹔行政機構改革不斷調整，成效明顯，事業單位改革則相對滯后，舉步維艱，事業單位承擔行政職能或行政機構承擔事業職能等政事不分、職能不清等問題，尚未很好解決。

2.層級部門關系調整不到位。政府機構改革不僅關系同級部門關系調整，而且也涉及不同層級部門關系優化。考察以往的改革，對層級部門關系調整較為有限，有的改革舉措前瞻性和穩定性不足。比較明顯的實例是，層級部門和職能“上下一般粗”問題受到廣泛關注，但無論在理論上還是在實踐上都尚未很好解決﹔實行權力下放，調動了地方積極性，同時也出現了中央政令不暢、市場分割、地方保護等情況，如何化解這一矛盾存在不同看法﹔地方機構的設置，受數額所限，越往下越少，勢必產生“多對一”“一對多”“不對口”等情況，不完全對口設置的，工作往往受到影響，盡量對口設置又會超出限額，對此地方和基層面臨著兩難選擇。

3.部門內部整合不充分。在機構改革中，部門合並重組只是改革的第一步，接下來還需要按照新的職能定位進行內部整合，才能成為一個有機整體。從以往改革實踐看，一些新組部門只是將相關機構簡單地歸並在一起，沒有進行充分整合。有的內設機構過多過細，職責交叉，相互牽扯﹔有的只是劃轉了職責，但相關機構、人員、權力、設施等沒有一並劃轉，新組部門有責任無手段﹔有的內設機構名義在一起，但仍分散辦公，各干各的﹔有的對機關人員未作出合理安排，或者簡單地精簡分流，或靠自然消化，職數和人員長期超編﹔有的仍沿襲原有機關文化和作風，貌合神離，磨合期很長。

4.黨政機構改革聯動不夠。在我國政治體制中，黨政機構都是我們黨治國理政的重要保障，在黨的領導下協同一致開展工作，因而需要統籌推進黨政機構改革，優化資源配置。在以往的改革中，主要局限於政府機構改革，黨政機構改革的協同聯動不夠，一些領域存在的黨政機構重疊、職責交叉、權責脫節等問題沒有得到很好解決。對此，一些部門也進行了改革探索，如實行黨政機構合署辦公、一個機構兩塊牌子等，但涉及范圍有限，因此2018年進行機構改革強調要統籌推進黨政機構改革，理順職責關系，形成綜合效益。

5.機構編制法治化滯后改革實踐。按照建立法治政府的要求，政府機構改革應當於法有據，用法治鞏固改革成果。從實踐情況看，自1988年改革起就提出用法律手段規范機構設置和編制管理，開始機構“三定”規定工作，此后歷次政府機構改革也強調要實現機構編制的法定化、規范化，先后修訂了政府組織法，制定了機構編制管理條例等法律法規，但相對而言滯后於改革實踐，有關法律制度不健全，一些機構編制管理的基本法律缺失，已有規定過於原則簡約，缺乏實體性和程序性的規定，常常以政策性文件替代法律法規，操作上彈性過大。例如，一個機構設置是定位於政府組成部門，還是直屬機構或事業單位，缺乏法定依據和標准，往往因時因地而定，可以這樣也可以那樣，剛性約束不足，政府機構編制管理尚未實現法治化。

四、政府機構改革的新趨向

一個時代有一個時代的主題。習近平總書記指出，機構改革是一個過程，不會一蹴而就，也不會一勞永逸，需要不斷進行調整。適應新時代發展要求和國家治理變革的要求，黨的十九屆三中全會把政府機構改革放在黨和國家事業發展全局中統籌推進，強調轉變政府職能，優化機構設置和職能配置，目標是構建職責明確、依法行政的政府治理體系，加快建設人民滿意的服務型政府。據此，對新時代政府機構改革展望如下。

（一）更加突出轉變政府職能

轉變政府職能是深化政府機構改革的根本目的。李克強總理強調，在新一輪政府機構改革中，要突出深刻轉變政府職能，提升政府效能。面對新時代發展提出的新要求，必須把轉變職能放在更加突出的位置，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用。

1.以政府機構改革為契機推進職能轉變。結合新時代發展要求，以問題為導向，不斷完善宏觀調控體系、市場監管執法體制、自然資源和生態環境管理體制及公共服務管理體制，為推動高質量發展提供體制保障。

2.把政府機構改革與“放管服”改革結合起來。深化簡政放放權，最大限度減少政府對市場資源的直接配置和對市場活動的直接干預，不斷激發市場活力﹔創新市場監管方式，維護公平競爭的市場秩序﹔優化政府服務，提高行政辦事效率，增強企業和群眾的獲得感。通過改革，把該放的權放到位，把該管的事管到位，加快轉變政府職能。

3.加快推進政社分開。進一步理順政府與社會的關系，將不必由政府承擔的社會職能轉移給社會組織，充分發揮社會組織在公共管理和服務中的作用，激發社會組織的活力，實現政府治理與社會調節、居民自治的良性互動。

（二）構建職責明確、運轉高效的政府機構體系

經過歷次改革，目前已形成與社會主義市場經濟相適應的政府機構體系。在更高起點上推進改革，需要按照優化協同高效的原則，從各個層面理順部門職責關系，使政府機構體系高效運轉，提高政府效能。

1.理順同級部門關系。在新的政府機構體系框架下，進一步理順同級部門之間職責關系，使一件事情原則上由一個部門負責﹔更加注重明確責任，做到有權必有責。

2.優化層級部門關系。根據不同層級政府的履職特點和優勢，合理劃分中央與地方部門的事權，減少職能“上下一般粗”情況﹔賦予省級及以下地方政府機構更多自主權，增強地方治理能力﹔中央明確規定需要上下對口的機構要對口設置，地方還可因地制宜設置機構。

3.強化部門內部整合。不僅是“物理合並”，更要起“化學反應”。對分設過細，職責重復的內設機構，可採取大司局、大處室設置﹔對執行性、監管性的內設機構，可作為相對獨立的執行機構﹔對部門內部機構、人員、設施和機關文化，要做到相互融合，縮短磨合時間。

4.整合行政執法隊伍。減少執法隊伍種類和層次，對相關領域的執法隊伍採取綜合設置，健全跨部門、跨領域、跨地區綜合執法隊伍之間的協調配合，形成執法監管合力。

5.統籌配置機構編制。在嚴控總量的前提下，按照“人隨事走”的思路，加大人員編制的統籌調配力度，破除部門間、地區間、層級間、身份間的編制使用壁壘，有保有壓，此消彼長，靈活調劑或周轉使用各類編制，形成動態調整機制，優化結構布局。

（三）統籌安排黨政機構布局

按照優化協同高效機構的要求，統籌黨政機構設置，優化黨政機關布局，是新時代機構改革的一個突出特點根據深化黨和國家機構改革的部署，優化黨政機關布局主要有三種形式。

1.職能相近、聯系緊密的黨政機構可實行合並設立或合署辦公如國家行政學院與中央黨校，一個機構兩塊牌子，作為黨中央直屬事業單位﹔將國家公務員局並入中央組織部，由中央組織部承擔統一管理公務員的職責，保留國家公務員局牌子等。

2.黨的決策議事協調機構的辦事機構可設在政府部門如中央全面依法治國委員會辦公室設在司法部﹔中央審計委員會辦公室設在審計署﹔中央農村工作領導小組辦公室設在農業農村部﹔中央教育工作領導小組秘書組設在教育部等。

3.與黨的職能部門工作聯系緊密的政府機構可採取歸口領導如將新組建的國家廣播電視總局、中央廣播電視總台歸口中央宣傳部領導﹔將國家民族事務委員會歸口中央統戰部領導等。

在地方層面，一些領域黨委機構和政府機構設置重疊、職責交叉、權責脫節等問題同樣存在，更需加大統籌黨政機構改革力度，優化黨政機構布局，提升整體合力。

（四）加快事業單位分類改革

事業單位改革是完善公共服務體制的必然要求，也是深化政府機構改革的重要內容。針對事業單位改革相對滯后、定位不准、職能不清等問題，按照分類推進的改革思路，加快政事分開，將主要承擔行政職能的事業單位轉為行政機構，相關人員轉為行政編制，今后也不再設立承擔行政職能的事業單位﹔實行事企分開，將主要從事經營活動的事業單位轉為企業，不再實行事業編制管理﹔推進管辦分離，理順公益類事業單位與主管部門之間的關系。

（五）實現機構編制法定化

政府機構編制的法定化是建立職責明確、依法行政的政府治理體系的重要標志。黨的十九屆三中全會提出“要依法管理各類組織機構，加快推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”，對機構編制法定化提出更高要求。這就需要加快行政立法進程，適時修訂國務院組織法和地方政府組織法，對政府機構組織的原則、序列、規格、職責權限等內容做出規定﹔制定機構編制法，明確政府部門的職責權限、內設機構、人員編制、職數配置等內容﹔將“放管服”改革與部門“三定”規定結合起來，明確界定部門職責，推進政府職能轉變﹔全面推行政府部門權責清單制度，實現權責清單同“三定”規定有機銜接，提高權責清單的規范性、科學性和實用性，規范政府權力運行。

（來源：《行政管理改革》2018年第10期）