在線協作、數據共享與整體性政府——基於浙江省“最多跑一次改革”的分析

政府部門間的在線協作、數據共享是一場靜悄悄的政府改革，政府還保持著專業分工、職能分置的組織結構，但內在地已經通過互聯網等現代信息技術搭建起了協調與統籌機制，形成了一個整體性政府。浙江省在互聯網、大數據與雲計算迅速發展的數力時代，適時地提出了“最多跑一次”改革，取得了顯著的成效。“最多跑一次”是指群眾和企業到政府辦理一件事情，在申請材料齊全、符合法定條件時，從受理申請到形成辦理結果的全過程隻需上門一次或零上門。從本質上來講，這是政府對解決群眾和企業到政府辦事“跑斷腿”“磨破嘴”的現實問題的一個承諾。2016年12月“最多跑一次”在浙江省省委經濟工作會議上被首次提出。2017年“最多跑一次”寫入浙江省政府工作報告，並作為重點任務在全省各地全面推進。浙江省“最多跑一次”改革是行政審批制度改革的重要舉措，它不是一個單獨的政策實踐，而是一系列政策實踐的重要一環，具有延續性。除此之外，浙江省首創的“最多跑一次”改革呈現出很強的擴散效應，大量的地方政府到浙江考察學習並在各地開展實踐。2018年1月，“最多跑一次”改革受到中央的關注，中央全面深化改革領導小組審議了《浙江省“最多跑一次”改革調研報告》並予以肯定。2018年3月，“最多跑一次”被寫入李克強總理的《政府工作報告》，指出要深入推進“互聯網+政務服務”，使更多事項在網上辦理，必須到現場辦的也要力爭做到“隻進一扇門”“最多跑一次”。

一、問題提出與文獻綜述

“最多跑一次”是政府對民眾和企業的一個承諾，甚至可以說是一個極端性承諾，這一政府承諾的“一次”不僅體現在客觀數量上的“一次”，還包含著政府權力邊界再界定和權力運行機制再調整的意蘊。﹝1﹞然而，事實証明這一承諾已經得到了基本的履行。從客觀的量化數字來看，2017年浙江省最多跑一次實現率達87.9%，群眾滿意率達94.7%。具體到實際案例，2017年浙江省衢州市在施工圖審查方面的改革實現了項目業主從跑4個部門3個中介十多次，變為一次都不用跑，原來大型項目完成全部施工圖審查需要5至6個月，現在10個工作日內即可完成﹔浙江省杭州市也通過“最多跑一次”改革將原來房屋交易40分鐘、稅收30分鐘、不動產登記50分鐘，同時滿足受理條件總耗時120分鐘的時長縮短為三部門聯辦全流程僅需60分鐘，跑出了不動產登記全國最快的“杭州速度”。﹝2﹞從抽象的改革效果來看，最多跑一次極大地提升了群眾獲得感，提高了政府效能，加快了政府職能轉變，激活了市場活力。﹝3﹞與此同時，“最多跑一次”改革還代表了從手工化行政到技術化行政，再到智能化行政的深刻的行政革命。﹝4﹞那麼，這一看似不可能履行的極端政府承諾如何得到基本履行這一問題值得深入研究。

政府承諾能否得到履行，這實質上是一個關乎國家治理能力的問題。國家治理能力是國家運用制度體系管理國家和社會各方面事務的能力。國家治理能力在一定程度上相當於國家能力，國家能力一般是指國家貫徹、實現自己的目標、意志的能力，﹝5﹞國家能力的發揮依靠國家權力。Michael Mann將國家權力分為專斷性權力（despotic power）和基礎性權力（infrastructural power）。﹝7﹞專斷性權力是指國家通過強制力自上而下地把國家意志轉變為現實政策，而基礎性權力則是指通過各種基礎設施和后勤技術的支持實現國家的目標。Mann進一步指出現代化的科層制國家需要增強其基礎性權力。基礎性權力的提升有賴於基礎性權力“硬件”和“軟件”的建設。所謂基礎性權力“硬件”，即是Michael Mann所指的道路、統一貨幣、通信技術等﹔基礎性權力“軟件”則是指國家的合法性水平以及社會與國家合作的水平。﹝8﹞具體到“最多跑一次”改革，改革之所以能夠取得績效，是因為重視建設和發揮國家基礎性權力。在“硬件”方面，互聯網、大數據與雲計算等現代信息技術為政府改革提供了技術支撐，政務服務流程得到了進一步優化，逐步實現了“一窗受理、集成服務”的新型結構與流程重組。在“軟件”方面，以人民為中心、以結果和問題為導向所形成的壓力倒逼政府部門間的協同，從而在一定程度上緩解了部門主義、碎片主義帶來的問題。﹝9﹞同時，浙江省省委省政府高度重視，將其作為全省的重點任務統籌推進，對各地市造成了較大的縱向壓力，從而使得各級地方政府一把手高度重視“最多跑一次”改革的推進。另一方面，浙江省良好的改革歷史基礎、地方政府間橫向的改革競爭激勵機制以及政策法規的有效保障為“最多跑一次”改革提供了良好的政策環境。﹝10﹞

現有研究從國家能力建設的角度出發闡釋了“最多跑一次”改革得以取得績效的原因，然而，頗為遺憾的是，現有研究並沒有系統全面地揭示政府承諾得以基本履行的具體機制。從理論上看，揭示這一具體機制可以更加清晰地理清政府承諾與承諾履行之間的邏輯關系﹔從實踐上看，揭示這一具體機制有利於“最多跑一次”改革在全國范圍內推廣，使其更具可操作性。基於此，本文試圖闡述這一核心機制。研究發現，之所以這一看似不可能履行的政府承諾得到了基本履行，是因為承諾帶來的巨大壓力倒逼建設整體性政府，從而緩解了公共事務的綜合性和政府職能的碎片化之間的矛盾，也就是說整體性政府是緩解二者矛盾的核心機制。需要說明的是，公共事務的綜合性和政府職能的碎片化之間的矛盾不是“最多跑一次”改革的特殊體現，而是一個一般性矛盾，在公共治理中普遍存在，如在行政執法、﹝11﹞社區公共服務中也廣泛存在。﹝12﹞因此，對這一矛盾的化解具有較強的普遍意義。基於此，本文將著重闡釋“最多跑一次”改革是如何通過構建整體性政府來緩解公共事務的綜合性和政府職能的碎片化之間的矛盾的，其行為機制是什麼，對理論和實踐有何啟發。

二、基於互聯網平台的整體性政府

公共問題普遍不是一個孤立的問題，而是一個綜合性、復雜性問題，且隨著經濟社會的發展，公共事務的綜合性、復雜性程度會越來越高。與此同時，公共事務的主要治理主體之一——政府——還保持著以專業分工、職能分置為基礎的科層制體制，而科層制存在一個缺乏部門協調機制的風險，即碎片化風險。基於此，公共事務本身的綜合性與政府職能的碎片化風險之間的矛盾是一個深層次的公共治理問題。針對這一問題，整體論（holism）一直是其基本的解決方法論，傳統的政府改革更多的是通過自上而下整合組織功能，賦予龐大的中央政府發揮協調作用。然而，這些嘗試都沒有超越組織設計的功能性原則，遂多以失敗告終。﹝13﹞在此情境下，整體性政府理論的代表人物希克斯提出要構建整體性政府以代替功能性政府，即在公共部門的主要功能和服務領域之間進行橫向協同與整合，以解決跨界性公共問題。﹝14﹞希克斯指出整體性政府理論主要包含九大基本內容，分別是：（1）堅持部門間主義﹔（2）倡導跨職能合作﹔（3）建立以網絡為中心的協調機制﹔（4）權力集中與職責擴展﹔（5）實施成本內部化舉措﹔（6）協同服務生產方式﹔（7）樹立個案管理者（case manager）﹔（8）信息管理與跨組織邊界整合﹔（9）整體預算與採購。﹝15﹞

總體而言，整體性政府的建設就是通過構建政府部門間的協作機制來應對政府職能碎片化問題，從而實現“部門化政府”向“整體性政府”轉變，其根本目的是增強政府公共服務的有效性和責任性。從現有研究和實踐來看，整體性政府有兩種基本的實現方式：一是合並職能機構，通過組織結構調整進行大部門制改革﹔二是在保持科層制專業分工的基礎上，借助互聯網等現代信息技術構建政府部門間的溝通協調機制。兩者相比前者更為徹底，但是改革要求機構重組，對現有的科層體制結構的挑戰較大、風險較大、成本較高，更偏向於一種存量改革﹔與此不同，后者更像是一種增量改革，在保持原有的科層體制的基礎上建設線上平台，通過線上平台實現政府部門的工作協調和深度合作。需要說明的是，在實踐中上述兩種實現方式不是排他的，二者之間是相互補充、相互促進的關系，在任何一次整體性政府的建設過程中都或多或少地同時體現著兩種邏輯。在“最多跑一次”改革過程中，就是既有線下的政府職能整合，又有在線協作和數據共享。通過建設互聯網平台實現政府部門間在線協作與數據共享是當前整體性政府建設的有效方式，是緩解公共事務的綜合性與政府職能碎片化矛盾的可行舉措。互聯網平台路徑的整體性政府建設的核心是在線協作和數據共享，強調借助互聯網等現代信息技術在不改變現行組織體系的前提下構建起溝通協調機制將政府部門職能進行聯結。聯結起來的政府部門通過互聯網平台將各自的數據在保障安全的前提下進行共享，以降低行政成本、提高行政效率。因此，基於互聯網平台的整體性政府建設的關鍵是實現了政府部門間的在線協作和數據共享。

三、在線協作與政府部門間的線上整合

互聯網平台路徑的整體性政府建設主要解決兩大問題：一是政府部門間的在線協作﹔二是政府部門間在線上實現數據共享。在線協作和數據共享都需要一定程度的線下職能整合，從而提升整體性政府建設的效率。在線協作是指政府組織在不改變專業分工、職能分置的基本原則下政府各部門通過互聯網等現代信息技術實現協作的一種方式。需要特別說明的是，在線協作所要解決的並不是政府組織專業分工的問題，而是要解決政府部門間協調和合作機制的問題，即碎片化風險問題。科層制的專業分工、職能分置本身不是問題，問題在於分置了的職能不能實現有效協調，導致在不同功能的專業機構之間形成合作障礙，從而不能有效處理跨部門、跨層級、跨區域的問題，形成職能碎片化治理難題。

在線協作的基礎是行政流程的整體化和審批標准的統一化。所謂行政流程的整體化是指將分散的、無序的行政流程進行歸類、整合、排序，從而提高流程整體性的過程。在“最多跑一次”改革過程中，浙江省衢州市就將群眾辦事最集中、內容過程相對復雜的幾百上千個事項，按照關聯度區分並梳理，重塑業務板塊，整合形成“投資項目審批、不動產交易登記、商事登記、公安戶籍車管出入境、公積金業務”等6大板塊。﹝16﹞在浙江省衢州市的改革案例中，基本實現了職能整合和行政流程的整體化，為之后在浙江政務服務網上實現協作奠定了基礎。但值得注意的是，缺乏統一標准的整合不僅不會帶來高效率，反而會制造更多的矛盾。因此，在線協作的另一個基礎是審批標准的統一化。所謂審批標准的統一化，是指對於同一份審核材料或審核條目，政府各部門的審核標准具有一致性，即一個部門審核通過，則其他部門也一定會審核通過。在“最多跑一次”改革中，浙江省台州市開展的“多証合一、証照聯辦”工作，實質上就是將涉及市場主體登記、審批、許可、備案等有關事項和各類証表的標准進行統一，並集中審核。據有關數據顯示，浙江省台州市已在餐飲、商場超市、勞務派遣等24個行業，涉及18個部門、27個事項開展了“多証合一”改革﹔在醫療器材、美容美發、煙草專賣等16個行業，涉及12個部門、17個証件實施了“証照聯辦”改革。﹝17﹞通過將審批標准相統一，政府各部門才有可能實現連續的在線協作。

在線協作的主要方式是利用互聯網等現代信息技術建立起來的協作平台使政府部門間得以進行實時協作。如果沒有互聯網的發展，政府部門間的協作就隻能停留在物理空間協作的水平，負擔著很高的協作成本。互聯網在政府管理中的應用極大地降低了協作成本，可以說互聯網的發展為在線協作提供了強勁的技術支撐。借助互聯網，政府部門的職能得以實現在線聯結，將線下煩瑣的協作通過互聯網得以簡化，讓數據多跑路、人員少跑腿。截止到2017年10月，浙江省直部門有24個部門的43個業務應用系統基本完成與“一窗受理”平台的對接，市縣也積極推進本地系統和“一窗受理”平台的對接，累計打通76套市級系統和27套縣級系統。﹝18﹞

綜上所述，在線協作的實現離不開互聯網等現代信息技術的發展，同時也離不開線下的職能整合和標准化建設。在線協作以數據跑取代了人員跑，大大降低了制度性交易成本，激發了新的市場活力，切實增強了群眾和企業的改革獲得感。在“最多跑一次”改革過程中，互聯網構筑的在線協作平台將線下的職責分工在線上得到了部分整合，極大地降低了職能碎片化的風險，提高了行政過程的整體性和行政效率，搭建了整體性政府在線協作的基本架構。實質上，作為在線協作基礎的行政流程的整體化正是將政府部門間的矛盾由外部向內部轉變的過程。在此基礎上，審批標准的統一化則又倒逼政府將內部矛盾進一步消解，政府各部門間“依法打架”的現象大為減少，協同性大幅提升。同時，在線協作還呈現出較強的正外部性，如，借助互聯網可以有效地減少工作人員的線下直接參與，對線上辦公的電子監察也更為便利、高效，從而可以極大地壓縮權力尋租的空間，建設廉潔政府。

四、數據共享與政府整體性數據形成

在線協作借助互聯網將政府各部門在線上實現聯結，搭建了整體性政府的線上基本架構。然而，單獨的在線協作並不能實現整體性政府，這是由於在線協作本身並沒有從根本上解決政府職能碎片化的問題，政府各部門間還是處於相對隔離的狀態，突出表現在數據專網、數據孤島等。因此，沒有數據共享的在線協作只是一種機械的合作。這就要求持續推進政府部門間的數據共享，提升政府各部門的數據融合程度。所謂數據共享，是指在特定的條件下（如法律法規規定或授權）一個政府部門可以通過一個操作系統讀取、運算、分析其他政府部門數據的運作方式。數據共享的深入發展可以極大地利用現有的數據資源，充分挖掘現有數據的使用價值，降低數據搜集、錄入等的成本。不僅如此，數據共享的深入發展還可以建立“數據共享池”和“數據庫”，通過對數據庫的分析，可以預先挖掘出民眾的隱性需求。

然而，實踐中的數據共享卻存在著多重壁壘或阻礙。數據共享的壁壘主要包括體制壁壘、法律壁壘、管理壁壘、技術壁壘、認知壁壘。胡建淼等指出我國政府信息共享存在著共享主體的積極性不高、信息共享的有效性不足、信息共享的可操作性不強等現實困境，並提出其根源在於行政職權的缺失、組織體制的束縛以及行政程序的制約。﹝19﹞盡管數據共享面臨著上述種種難題，但不可否認數據共享可以極大地提升政府效能，更加方便民眾到政府辦事。那麼，如何實現政府部門間的數據共享呢？

第一，職能整合通過行政流程的整體化和審批標准的統一化為在線協作提供了基礎，在此基礎上的在線協作又為數據共享提供了平台支持。換言之，數據共享是與職能整合和在線協作協同推進的。浙江省自2014年開始施行“四張清單一張網”，一張網即政務服務網。但是在“最多跑一次”改革開始之前，政務服務網的實際運行效果並不理想。在“最多跑一次”改革過程中，多個市縣（如衢州市）積極反推、倒逼政務服務網的建設和使用，逐步完善政務服務網的資料，並進一步挖掘在線協作的功能，極大地撬動了數據共享的進一步發展，這在一定程度上也體現了市縣政府與省政府的雙向互動。

第二，迅猛發展的信息技術提供了較強的技術基礎。當前，互聯網、大數據等現代信息技術的應用性大為提高，政府部門間的數據共享已幾乎不存在技術難題。需要注意的是，這種共享不是機械的數據共享，而是實時的、智能的數據共享。具體來說，信息技術帶來的數據共享不是數據的手動交換，而是數據錄入、代碼生成、數據使用以及數據更新與維護的一體化、智能化過程，從而形成可流動、可開發的“數據共享庫”。目前，浙江省個人綜合庫、法人綜合庫、信用信息庫等的數據歸集已基本完成，省直部門辦件量前100位辦事事項的數據需求整理和數源確認工作已經完成，有24個部門的43個業務應用系統基本完成與“一窗受理”平台的對接。各市縣積極推進本地系統和“一窗受理”平台對接，累計已打通76套市級系統和27套縣級系統。﹝20﹞截止到2017年10月30日，浙江省杭州市數據資源管理局總計歸集59個部門的218億條數據，實現了36個部門的196億條數據共享。﹝21﹞

第三，數據共享需要解決的不僅僅是互聯網、大數據技術的應用問題，更是部門利益和信息保護的問題。因此，要想促進政府部門間的數據共享，一方面需要大力發展互聯網、大數據等信息技術，進一步增強其應用性﹔但另一方面，也要在法律保障的基礎上著力打破部門間的保護主義，以更高的協調力和統籌力來推動數據共享的持續深入。在浙江省“最多跑一次”改革中，省委省政府高度重視、統一部署，要求各市縣作為重點工作深入推進，這就為這一政策施行帶來了較大的推動力量。與此同時，一些市縣在實踐中賦予行政服務中心一定的協調權和考核權，增加行政服務中心的協調力，協調政府各部門推進數據共享。例如，衢州市賦予了行政服務中心對各窗口部門及其工作人員一定的考核權限（5%，資料來源於筆者實地調研記錄），直接影響各部門的評獎評優，這一舉措顯著增強了行政服務中心的統籌能力，從而便於推進數據共享。

當然，數據共享必須要有一定的限度，毫無限度的數據共享必然帶來數據濫用，嚴重的甚至可能造成數據犯罪、數據災難等。總的說來，數據共享的限度主要體現在以下三個方面：其一，數據共享要以法律依據為限，要嚴格遵守法律，於法有據，不得僭越法律邊界、超越法律規定，對於有爭議的數據共享事項，須依法申請得到數據共享權限，進而施行數據共享。其二，數據共享要以數據信息安全為限。政府部門所掌握的是企業或群眾去政府辦事所留下的數據，這些通常是有關隱私的，若將這些數據泄露出去將會給當事人帶來極大的個人權益的損失﹔如果被不法分子利用，還有可能導致當事人個人財產損失甚至發生生命危險。因此，政府部門間的數據共享要簽訂保密協議，並且利用信息技術對共享的數據進行加密處理，以確保數據信息的安全。其三，數據共享范圍要以必要性為限。數據共享應該在保証數據安全的基礎上，在有限的范圍內共享有限的數據。簡言之，不是所有的數據都要共享，也不是可共享數據在所有部門都要共享。

五、結論與討論

政府部門間的在線協作、數據共享是一場靜悄悄的政府改革，政府還保持著原有的專業分工、職能分置的組織架構，但內在地已通過互聯網、大數據等現代信息技術搭建起了職能部門間的協調與統籌機制，客觀上形成了一個整體性政府。“最多跑一次”作為一個看似極端的政府承諾卻基本上得到了履行，其本質是充分利用了承諾帶來的強大倒逼壓力建設整體性政府，達到緩解公共事務的綜合性與政府職能碎片化之間矛盾的目標，其核心是在線協作與數據共享基礎上的整體性政府降低了政府部門間的合作成本以及數據採集、處理等多項成本。在“最多跑一次”改革中，互聯網的迅猛發展為在線協作、數據共享提供了硬件支持。與此同時，浙江省省委省政府的高度重視、著力推進、頂層設計以及浙江省此前四輪的行政審批制度改革也為其提供了強勁的軟件支持。綜上所述，在政府高度重視的情境下，在職能整合和良好的政府社會資本的基礎上，借用互聯網等現代信息技術為在線協作和數據共享提供了機遇，從而推動整體性政府建設，緩解了公共事務的綜合性與政府職能碎片化之間的矛盾，使得“最多跑一次”這一看似極端的政府承諾得以基本履行。

實際上，在線協作和數據共享的意義不僅在於其本身，更在於他們對整體性政府建設的塑造意義，在於對責任政府、服務型政府、廉潔政府、法治政府建設的促進作用。在“最多跑一次”改革的持續深入推進過程中，進一步加深在線協作的深度，進一步推進數據共享的發展都是非常重要的，因此，要繼續在“軟件”和“硬件”兩個方面同時發力。

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（陳國權，浙江大學公共管理學院教授、博士研究生導師﹔皇甫鑫（通訊作者），浙江大學公共管理學院博士研究生。）

（來源：《國家行政學院學報》2018年第3期）