中國共產黨新聞網>>理論

中國社會政策階段性演變邏輯

王春光

2018年07月05日09:47    來源:國家行政學院學報

雖然對社會政策變遷的解讀各不相同,但是,也存在一個共識,那就是認為最初的社會政策僅僅是解決社會問題,尤其是貧困問題,而后來的社會政策則轉向對公民社會權利的強調和重視,按馬歇爾的理論,那就是使所有公民獲得社會權。20世紀80年代福利國家出現危機后,有許多討論把危機歸咎於福利水平過高以及對社會權的過分強調,因此出現了對社會權的許多反思。有學者則提出了所謂的發展型社會政策和社會投資理論,認為社會政策不限於為人們提供福利,更重要的是將社會政策與發展結合起來,即社會政策可以提升人力資源、為多元社會治理提供空間等。“福利國家改革策略的轉變,從縮減到談判到激活(activation)再到二元化。”﹝1﹞在Giuliano Bonoli看來,“縮減”指“相對溫和的津貼削減”,而“談判”指“在更多妥協和協商的基礎上進行改革”,而“激活”則是“轉向最大化就業的改革策略”,出現“社會投資”、“積極福利國家”等標簽,最后階段則是“二元化”,即“被認為是勞動法及受到良好保護的工人和那些依據臨時合同等其他形式的不穩定就業的工人之間的差異”。﹝2﹞還有研究者具體地分析了北歐、英國、法德、南歐乃至中歐不同國家和地區的社會政策和福利的變遷﹝3﹞。事實上各國和各地區的社會政策變遷各有自身的路徑依賴和特殊的社會經濟乃至文化因素,這也決定了對歐洲變遷的解讀並不一定適合對中國過去幾十年社會政策的變遷,“歐洲福利國家面臨的挑戰與中國及其其他亞洲國家面臨的挑戰很不相同。”﹝4﹞但是,這並不意味著從歐洲社會政策轉變中不能找到一些有助於理解中國社會政策變遷的相關知識乃至理論觀點,否則社會政策的比較研究也就失去了最后的意義和價值。本文試圖從中國社會政策演變過程並參照歐洲社會政策變遷的相關分析,展開相應的研究、討論和分析,目的在於把握中國社會政策的發展階段和未來的發展方向。

一、研究問題和分析框架

西方國家社會政策和社會福利的發展變化,一直伴隨著相應的爭論,在中國也是如此,隨著中國經濟進入新常態階段,相關的爭論就更為激烈,主要集中在“福利社會”(福利國家)論與“高福利陷阱”論之爭上,前者認為中國還需要加強福利社會(福利國家)建設,而后者則要警惕高福利陷阱。﹝5﹞實際上這兩個觀點並不是絕對的對立,后者只是表明在福利社會建設上要防止“高福利陷阱”。那麼人們不禁要問的是,中國的福利水平究竟有多高?福利水平究竟多高最為合適?按什麼標准來衡量福利是最為合適的?中國是否陷入了“福利危機”?這些都是老問題,但是依然沒有獲得普遍認可的解答。

社會政策的一個重要功能是為了解決社會問題和化解社會風險,“改變各種處境、制度、習慣和行為。而在這裡,我們應該留意,政策的概念隻有在我們(社會、群體或組織)相信自己有能力促成某些變化的時候,才有意義。……用在這裡,‘政策’一詞有著行動取向和問題取向的意義”。﹝6﹞社會政策具有再分配和創造生活機會等功能,﹝7﹞實際上應對的也是分配和生活機會不平等的問題。不同的學者對社會福利的誕生給出不同的解釋,背后有一個共同的邏輯,社會福利(社會政策)是工業化的產物,或者說用來應對工業化帶來的問題而出現的,因此一開始僅僅作為應對這些問題和風險的應急措施或對策,到19世紀末特別是20世紀,則發展成為一種價值或意識形態,成為不同國家形態的區分標志,正如艾斯平·安德森劃分的三個福利國家那樣。

從實踐的邏輯上看,先是有各種社會問題和風險,然后轉化為人們的需求意識,再外化為行動和政策。從社會政策角度來看,並不是所有問題都是它們所要解決和面對的,一方面社會問題是分領域和分層次的,另一方面不同的國家由於社會、經濟、政治乃至文化差異,因此採用的社會政策都很不相同,於是就有了不同的福利模式。但是研究者總企圖從這些不同中尋找共同和普遍的規律和邏輯,於是就有公民權理論、社會需求理論、可行能力理論、社會沖突理論、自由主義理論、保守主義理論、社會民主主義理論等等。雖然中國的情景與歐美國家有很大的不同,但是,歐美國家的許多社會政策理念還是對最近三十多年中國社會政策的演變和走向產生了巨大的影響,這也許是由於社會政策在演變中不僅有各國的特殊性,而且也有其一些基本的相似性或共同性,那就是滿足一定的需求和體現一定的權利。

這裡借鑒社會需求理論和公民理論來分析和探討中國社會政策的階段性問題。在社會問題和社會風險中,有一些屬於對生存需求具有嚴重影響或者損害的問題,而有一些則屬於對生存需求影響不大、但是與提高生活質量和社會質量密切相關的問題。前者更多的屬於個體的生理性問題,后者更多的屬於社群層面的社會性和文化性問題。中國在過去近40年處於從計劃經濟向市場經濟、從農業社會向工業社會、從鄉村社會向城市社會轉型的過程,是一個實現全面小康社會的發展過程,也是一個從開始解決溫飽問題慢慢地過渡到解決美好生活問題的過程。20世紀80年代我國社會主要矛盾是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾。黨的十九大提出當前中國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發展之間的矛盾。這也就決定了社會政策走向,在滿足人們對美好生活的追求上,社會政策一方面是主要手段,另一方面也是短板和不足。馬斯洛的需求理論認為人的七大需求在實現過程中是依次遞增的,先解決溫飽問題,然后才考慮安全、尊嚴、審美、發展等需求問題。﹝8﹞萊恩·多亞爾和伊恩·高夫認為,“需要是人類行為和互動的前提”,他們討論了基本需要和中間需要以及滿足需要的前提條件,其中基本需要包括健康與生存需要、自主需要,而中間需要涉及的內涵更豐富,包括食物和水、住房、工作和自然環境、保健、童年安全、重要的初級關系、經濟安全、人身安全、健康安全、安全的節育和生育等等。﹝9﹞

與此同時,需要不僅僅只是自然的生理性現象,而且還是社會性和文化性建構,與權利、權力有著密不可分的關系。哈裡斯認為“社會政策的導向應該是保証一個社會的公民得到一系列的人生機會”,﹝10﹞也就是說,生存和發展不僅僅是人的自然需要,更是一種社會權利,由此可以分為“滿足最低需要的權利”和“滿足最優先水平的需要的權利”。當然權利與義務、責任是直接關聯的,“作為一個人,而不僅僅是一具活的軀體或一個動物,隻有意識、交流和樹立目標和信念的能力是不夠的,個人還必須承擔責任”。﹝11﹞而馬歇爾將社會福利視為公民權中的社會權利,而社會權利不是抽象的概念,而是有著內在的、豐富的含義,也就是說,即使是社會權利,也有基本優先和更高最優層次之分。

基於以上有關研究,我們將需要與權利進行了排列組合,形成了四個類型:基本需要與優先權利、基本需要與普遍權利、高級需要與優先權利、高級需要和普遍權利。這裡所指的基本需要與萊恩·多亞爾和伊恩·高夫的基本需要有一些差別,主要還是指生存需要,或者說解決基本生存所需要的衣食住行等基本問題,這是基本的生存權,因此需要優先獲得解決。中國長期以來都在解決這個基本的溫飽問題,在中國社會政策中存在兜底保障這層含義,就是滿足這一基本生存問題,其中當然包括基本的健康問題。在社會中也許隻有部分人需要兜底保障,而其他人則不存在基本生存問題,所以社會政策用於解決兜底問題,也只是把部分人的權利優先考慮,而沒有惠及所有人,英國的濟貧法屬於這個層面的社會政策。而社會政策從早期的濟貧解困發展到成為滿足所有人的基本需要,這已經被馬歇爾圈定為社會權利,也就是說人人享受基本的福利,屬於兜底普惠或者基本普惠。在福利國家建設上,歐洲國家隨著經濟發展,在20世紀60年代開始就構筑更好的福利體系,后來被一部分學者判定為“高級福利陷阱”,也就是國家承擔不起的一種福利。但是,從80年代福利國家危機以來,雖然社會政策進行了明顯的改革,但是,福利水平並沒有出現明顯的下降。“盡管新保守主義大肆宣揚私有化和收縮社會福利,在英美兩國,普遍的社會公共福利的框架,特別是教育、健康和收入保障,基本上沒有受觸動。”﹝12﹞因為“簡單地說,福利國家背后的總原則是,政府應該又必須承擔起為所有公民提供過得去的最低生活水平的責任”。﹝13﹞這個責任包括較高而穩定的就業、一系列普遍的公共服務和社會援助等。這個責任可以是底線普惠,也可以上升到高水平兜底。實際上歐洲不少國家已經到了高級普惠,甚至從生活質量轉向社會質量的建構。

表1(略)

福利國家危機的本質不是政府是否在財政上承受不了,而是社會成員的責任和積極性得不到彰顯,能力得不到提升,由此降低了社會經濟發展的動力以及社會的合作(原子化或個體化)。“通過促進提前退休誘使人們退出勞動力市場、提高長期失業者福利、降低傷殘撫恤金申請難度、縮短工時等都讓人想起大陸國家‘不工作享福利’困境,而這種情況直到20世紀90年代一直在政治上受到歡迎。”﹝14﹞從20世紀90年代開始,歐洲福利國家開始轉型改革,借助於新公共管理和新公共服務理論,社會投資理論、發展型社會政策而紛紛登場,福利國家向福利社會轉型,單一福利向混合福利轉變,協商、多元參與和賦能等成為積極社會型社會政策的核心要素。這可能是當前社會福利發展到最新的一個階段——多元參與發展階段。

歐美國家社會福利發展經歷了兜底(包括高水平兜底)、底線普惠、高水平普惠和多元參與四個階段,歷經400多年,是否可以用來剖析和解讀中國過去30多年的社會福利建構歷程呢?實際上這裡對歐美國家的社會福利演變進行了合乎中國情景的重新建構和解讀,是有一定的解釋力的。我們認為,這四個階段正在中國進行之中,前一個階段與后一個階段,既有時間先后的序列,更有內在的邏輯關系,后一個階段必須在前一個階段的基礎上推進,不存在跨越性的建構,否則會產生許多的內在張力和問題。

二、當代中國社會福利的歷史和邏輯起點

世界各國的社會福利起源與工業化、現代化直接關聯,其初始宗旨是為了解決工業化帶來的社會問題和社會風險,尤其是解決貧困問題,但是,並不是一開始就有明確的價值取向和意識形態追求。雖然世界各國已經形成不同的社會福利模式,但是任何模式並不是一開始就已經定型,而是經歷了一定時間的演變而逐漸形成的。當前中國曾被一些學者歸類為東亞的生產型社會福利模式,就目前的情況而言,中國與日本、韓國的差異還是很大的,因此將其歸為一類,勉為其難,不一定合適,對此有人已經提出質疑。而且,任何所謂的社會福利模式並不是一成不變的,特別是對中國這樣一個正在處於高速發展和變遷的發展中大國來說,目前說她的社會福利模式已經定型,為時過早。在安德森·艾斯平看來,社會福利模式的演變並不是無規律可循的,而是受其社會結構、文化傳統以及經濟結構的影響。由此,我們在探尋中國社會福利演變過程的時候,不能不先來追溯其歷史和邏輯起點。

當代中國的社會福利演變遵循的是什麼樣的路徑依賴呢?家庭福利、村落福利、鄰裡福利等可以追溯到很久之前,但是,與當前中國社會福利直接相關的還是計劃體制。這個體制不僅影響到國家在后續的社會福利變遷中的角色,而且也影響長期以來形成的家庭福利、村落(或社區)福利和鄰裡福利等。可以說,計劃體制成了探討和觀察當前中國社會福利的歷史和邏輯起點,表現在兩個基本方面:城鄉二元差異、城市單位制和農村公社制。對這兩個方面的研究和討論已經很多了,這裡需要指出的是,計劃體制的這兩個鮮明特點一直左右和影響后來的中國社會福利變遷和建構。

城鄉二元差異,即城市和鄉村有著明顯的社會福利差異,城市居民與農民在享受社會福利上有著天壤之別。有人研究發現,在計劃時代城鄉二元差異多達14個方面,主要是社會福利的差異:就業、醫療保障、住房保障、養老、子女福利、食品保障等等。城市居民從搖籃到墳墓,都享受國家提供的各種保障,而農民基本上享受不到國家提供的福利。﹝15﹞由於城鄉分割,絕大部分農民從出生到死亡,很難轉變為城市居民,享受不到城市居民所能享受的各種福利。因此,城市居民在社會福利上“天生”就比農民高人一等,幾乎沒有一個農民不向往城市居民的生活。當然,農村也有人民公社的集體福利,但是這樣的福利相當有限,難以與城市福利相媲美。

城市居民享受的福利是國家通過單位提供的,所以,有單位是城市居民享受福利的前提或基礎,而那些沒有單位的居民在福利上通過兩個途徑獲得很有限的解決:一是親屬關系,即父母與子女關系,不論任何一方有單位而另一方沒有單位,那麼有單位的那一方會獲得其單位對其沒有單位的親屬的一些補助﹔二是一些政府部門(如民政部門、衛生部門、教育部門、勞動部門等)也會給予一些補貼﹔三是政府和單位對那些有勞動能力但沒有就業的青年,會給予就業安排,只是時間遲早的問題,這裡包括子女頂替父母職業等,當然也有長期得不到解決而失業在家的人員。國家通過單位來為城市居民提供福利,不可避免地產生一些差別,有的單位掌握的資源比較多一些,就會給自己的員工更多的福利。那些掌握資源較少的單位,其員工的福利也就少不少。這是城市內部在計劃體制時代存在的單位福利差異。而農民的福利基本上依靠的是生產隊和生產大隊,主要還是生產隊。農村教育、醫療等建設大多是由生產大隊和生產隊來承擔的。在這種情況下,生產隊和生產大隊的經濟條件好壞,對農民的福利也有很大的影響,這就是農村內部的福利差異。

改革開放后,中國社會福利建構和演變受計劃體制的這兩個特點的影響,向相應的兩個路徑推進:城鄉和體制內外(表2)。在改革初期,中國並不是通過增加國家在福利生產和服務中的作用而開展社會福利建設,而是試圖恢復市場和家庭在社會福利的功能,旨在減輕國家的負擔。中國改革的初始路徑是,在農村,改革人民公社體制,讓生產回歸家庭,減少國家在農村社會福利供給上很有限的作用和負擔﹔在城市,擴大市場的影響,減少“單位辦社會”,壯大體制外福利生產的社會空間。在體制外的社會空間,正如在鄉村那樣,政府基本上不承擔社會福利供給,則由這個空間的人們以及相關的主體自己來想辦法生產。與計劃時代不同的是國家放寬了擇業和創業限制,為更多的體制外和鄉村的人們提供了更大的自由就業、創業機會和空間,擴大市場和社會生產福利的空間。總而言之,改革開放以后中國社會福利空間從原來的城鄉二元空間演變為四元空間。在這四元空間中,國家的福利供給限於城鎮體制內和鄉村體制內,而城鎮體制外和鄉村體制外則構成了兩個體制外空間,由家庭、市場、村庄、社區和社會組織等來供給(或者沒有供給)。20世紀90年代的集體企業和國有企業改制,更進一步擴大了體制外的社會空間,並拉大了城鄉和體制內外的社會福利差距,與此同時,伴隨稅費改革,基層政府獲得的稅收減少,轉而通過向老百姓收取各種費用以支持其運行,尤其是農民負擔上升為重要的社會問題。

表2(略)

總而言之,工人下崗、農民負擔、各行各業亂收費、企業拖欠民工工資等問題,困擾了當時的中國社會。這些問題倒逼中央政府改革原先的社會政策和社會福利體制,於是就有21世紀初的“廣覆蓋、保基本”的社會福利建構行動。主要改革行動有:取消農業稅費,對農業生產實現各種直接補貼,清理農民工工資拖欠以及規范勞動力市場,建立新型農村合作醫療保險制度和新型農村養老保險制度,將農民工納入城鎮職工養老保險,推進義務教育制度建設以及解決流動人口的義務教育問題,建立全覆蓋的社會救助體制,等等。由此,國家的社會福利政策將體制外的人群都納入進來,基本上實現了全覆蓋,但是享受水平、權利和責任等方面依然還存在著計劃體制的許多路徑痕跡和缺陷。

三、中國社會福利“四階段”建構和發展邏輯

當代中國的社會福利建構是一個適應社會經濟乃至政治變化的過程,並不是一蹴而就的,跟西方社會福利的演變一樣。與計劃體制時代福利建構有很強的意識形態和價值取向不同,改革開放以后,中國引入市場機制,讓體制外的因素和主體在社會福利建設中發揮更多的作用,當時沒有明確的價值取向和意識形態,如果說有的,那也是受新自由主義市場經濟的影響。在時間上與英美國家盛行的保守主義取向處於同一階段,﹝16﹞表面上看是一種巧合,實質上有著異曲同工的呼應。這在一定程度上說明中國確實抓住了世界變遷的節奏和機遇。這個時候中國的社會福利建設處於“摸著石頭過河”的狀態。那麼,中國社會福利建構是否有其獨特的路徑還是與其他某一些國家有著相似的路徑呢?是不是可以歸入東亞的建構模式呢?對此,依然還有不少不同的意見,有待深入研究。我們認為,當代中國社會福利建構的歷史和邏輯起點與其他國家既有鮮明的差距,那就是計劃體制,又有著一些相似性,比如城鎮化、工業化、市場化乃至全球化背景,這就決定了中國社會福利建構的內容、路徑和階段有自己的獨特性,也不能完全脫離社會福利建構的一些共同規律。正如R.米什拉所指出的,“各國的獨特性必須放在所有國家共有的涉及社會保障與社會福利的問題及解決方案的共性背景下加以看待”。﹝17﹞

中國提出了“讓人民有獲得感、幸福感”。在“獲得感”上,社會福利的多少,是很重要的。中國在過去的30多年中並沒有停止社會福利建設,而是以不同速度和方式推進。當然對於什麼是社會福利、提供什麼樣的社會福利、不同階段需要什麼樣的社會福利以及實現什麼樣的社會福利目標等問題,目前還沒有達成共識。西方國家有關福利國家建設的相應內容對中國社會福利建設的認識和了解有一定的參考價值。雖然西方國家對於福利國家內涵有著不同的理解,但是我認為,米什拉對於福利國家的解釋有相當強的說服力:“簡單地說,福利國家背后的總原則是,政府既應該又必須承擔起為所有公民提供過得去的最低生活水准責任,它包括對貧窮和依賴的三方面的供給。第一,它意味著以這樣一種方式規范市場,以能夠維持較高而穩定的就業水平。第二,它意味著由公共部門提供一系列普遍的社會服務,尤其是教育、收入保障、醫療和住房以及一批個人的社會服務,以滿足在充滿復雜變化的社會中公民的一個基本需求。社會服務的普遍性是一個重要原則,它暗示國家服務是針對所有公民,而不僅僅針對低收入人口。第三,應有一個建立在收入或資產調查基礎上的援助設施的‘安全網’,以滿足特殊需要和減少貧困。充分就業、普遍社會服務和社會援助,這三方面具體地表述了‘維持’作為一種社會權利的最低生活水平的集體責任的觀念。”﹝18﹞這裡就從米什拉提出的三方面福利內容來分析中國過去近40年的社會福利建設和變遷,可以看出其四個階段變遷和建構:兜底、適度普惠、高級普惠、多元參與發展(表3)。

表3 改革開放以來中國社會福利“四階段”建構情況一覽表(略)

赫克羅(Heclo)“認為西方福利國家經歷了四個發展階段:試驗階段(19世紀70年代—20世紀20年代),鞏固階段(20世紀30年代—40年代)、擴張階段(20世紀50年代—60年代)和最近的重構階段(70年代及以后)”。﹝19﹞當代中國社會福利建設的具體進程雖然不按赫克羅的四個階段論進行,但也不是不分階段的,本文基於從就業、社會服務和社會救助三個緯度去分析中國社會政策演變的階段性問題。

(一)就業市場化與就業保障

改革開放之前,在高度計劃時代,城鎮就業是由國家包辦的,而農村就業受到嚴格的限制,不能向非農和城鎮轉移或流動就業,地少人多,於是農村有大量的勞動力冗員,盡管事實上有地下的非農就業活動。改革開放之后,中國的就業有兩個最明顯的變化:一是農村勞動力可以進城和外出就業,向非農轉移就業﹔二是體制外的就業空間和機會越來越多,原先在體制內工作的一些人開始轉向體制外就業,政府包辦就業的城鎮體制趨於弱化,就業的市場化越來越明顯,意味著就業自由度增大了,與之而來的是就業穩定性降低了,流動性提高了。就業的穩定性或流動性問題主要靠發展帶來的就業增加來緩和。

從下圖中可以看出,過去30多年中國人口出現異常頻繁的流動,其中大部分是從農村流向城市:“大部分流動人口是從農村流動到城市的年輕勞動力,2010年全國流動人口中約有1.5億人來自農村,省內流動人口中有54%來自農村,跨省流動人口中則有近82%來自農村。”﹝20﹞他們都是改革開放后從農村轉向城鎮、從內陸轉向沿海開放地區的移動就業,說明80年代后中國改革了過去的就業體制,讓農村勞動力在城鎮和非農實現了就業,明顯地提升了他們的社會福利水平。但是,與之而來的是,勞動關系問題,比如工作時間過長、就業不穩定、拖欠工資以及一些相應的就業暴力、歧視問題相繼產生,有的問題更趨於嚴重。1994年誕生的《勞動合同法》雖然從法律上對勞動關系進行規范,並要求企業拿出一定比例的收益用於對工人的技能培訓,但是,這個法律更多地為就業流動提供法律依據,而工人的技能培訓實際上名存實亡,效果並不好。從20世紀90年代中后期開始,在國有企業改革中,3000多萬國有企業職工下崗分流,國家由此設立了再就業培訓中心,專門為這些下崗和轉崗職工提供再就業技能培訓。總的來說,從80年代初開始到90年代末,中國就業體制從原來的單位制、城鄉分割轉向市場就業、就業穩定性下降、勞動關系復雜化、就業培訓出現但效果一般,就業的保障性和穩定性在不斷弱化,顯然與社會福利要求是不一樣的。

圖1 中國流動人口規模與增長圖(略)

就業流動性增加、穩定性下降,帶來了不少社會問題,由此政府重新出面來規范就業市場和行為,增大了對就業的干預。除了90年代的下崗再就業外,從2001年開始,政府從清理拖欠工人(主要是農民工)工資問題入手,以改善就業狀態,另外,國家加大對農民工開展就業培訓的力度。在此基礎上,2008年1月1日實施的《中華人民共和國勞動合同法》,其核心是保護勞動者的合法權益,為構建和諧穩定的勞動關系提供法律保障。雖然這部法律引起一定的爭議,在某些地方沒有得到很好的實施,但是,在確保勞動者權益上確實發揮了一定的作用,比如,農民工的勞動福利在一定程度上有所增加,他們可以參與城鎮職工社會保險,勞動合同簽訂率有了一定的提高,他們的就業穩定性得到增強。

“就業是民生之本”,已經成為中國政府的一個重要理念。進入21世紀,中國政府改變過去主要看重經濟指標增長的觀念,漸漸地從就業角度去認識和看待經濟發展,特別是2013年以來,政府把就業視為民生的基礎,視為民眾是否有獲得感的重要標志,因此創造就業機會,成為經濟發展的重要追求之一。盡管最近幾年,中國經濟增長速度趨緩,從高增長轉向中高增長乃至高質量增長,但是,這並沒有影響就業機會的增長速度,2017年全年新增就業機會就超過1300萬個,好於政府的計劃目標,就業形勢明顯看好,登記失業率和調查失業率處於歷史低位。

但是,中國並沒有實現“充分就業”,而且政策裡也沒有提出充分就業的要求。最近中央出台了推進產業工人隊伍建設的規定,這是首個系統干預產業工人的社會政策,旨在打造一支高技能的產業工人隊伍。與此同時,隨著高科技的發展特別是互聯網的廣泛應用,與之相應的一些新業態紛紛出現並不斷擴大,明顯地改變了傳統的勞動關系,電商、快遞等共享經濟得到空前發展,但是,新的勞動關系難以得到現有政策法規的規范和調節,呼吁著新的社會政策出台。

從就業角度看,基本的勞動保障制度已經確立,確保了勞動者的基本權利,但是,傳統分割的就業體制並沒有獲得徹底改革和創新,體制內外、城鄉之間依然存在明顯的就業政策和待遇差異,科技發展帶來的新業態改變了傳統的勞動關系,呼喚著新的就業政策出台。從某種意義上看,中國就業政策依然停留在托底水平上,只是在少數方面實現了底線普惠,高級普惠部分存在於體制內,至於參與式的就業政策還是將來時,但是遲早是要出台和實施的,在一定程度上“雙創”(大眾創業、萬眾創新)政策已經具備多元參與式的一些特性,只是推廣和實施起來存在許多障礙和問題。

(二)建立在普遍原則上的社會服務

基於普遍原則提供的社會服務,是社會政策的重要要求和內容。具體地說,社會服務內容很豐富,主要包括兒童照顧和保護、教育和培訓、醫療和健康服務、收入保障、住房保障、社會照護以及其他一批個人的社會服務,滿足所有公民的基本需求,以應對充滿復雜變化的不確定性風險。在當前的中國,不同領域、不同方面的社會服務水平並沒有達到整齊劃一的程度,而是存在著明顯的差異。按四個階段范式來理解,有的剛剛起步,還停留在托底水平,而有的可能已經上到了高級普惠乃至參與式發展狀態。

社會服務對社會福利有著越來越重要的作用和影響,或者說是社會福利改善的關鍵性要素。如果說我國社會福利在收入保障上與發達國家的差距還不是太大的話,那麼社會服務方面的差距則是相當大的,有的方面甚至是根本性的。從歐洲國家社會政策的演變來看,早期還停留在收入補償層面,那麼在社會權作為社會政策實施的主要依據階段,社會政策不只是提供收入補償和救濟水平上,更關注社會服務的供給,於是有研究者認為,把社會服務作為社會政策的核心或者重點內容,是社會政策研究范式的重大變革,因為社會服務不僅僅限於物質方面的供給,而且更在於改善生活質量,還為社會發展提供支持等,所以大大地改變了早期社會政策為解決社會問題尤其是貧困問題提供經濟支持(主要是收入支持)的局面。

這裡主要對中國社會服務從總體上進行討論。

在過去40年中,中國的社會服務從不均衡向均衡、從短缺和不充分向著充分、從商業化向普惠福利的方向演變和發展。在計劃體制時代,社會服務同樣存在嚴重的城鄉差距,比如在城市有幼兒園,在農村基本上沒有幼兒園﹔城市教育由政府來承擔,而農村教育則由集體來供給等等。改革開放初期,教育、醫療似乎都趨向於由個人來解決,商業化相當明顯,農村出現“看病難、看不起病”、“讀不起書”等新的社會問題,農村孩子輟學率一度達到30%以上。老人、殘疾人、兒童等弱勢群體的照顧服務基本上都是由家庭負擔和提供。當然,體制內單位能提供有限但是也不錯的社會服務,比如公費醫療、離退休人員福利。這種情況一直延續到20世紀90年代,甚至現在還有一些單位依然存在相應的單位服務福利。

社會服務內部的發展也很不均衡。相對養老服務、兒童照顧等,教育作為社會服務,發展速度更快,均衡化程度更高。教育已經成為中國人的最重要的生活和發展追求。義務教育已經得到普及,國家提出“學有所教”要求,讓每個公民至少接受9年基礎國民教育﹔與此同時,中國的高等教育已經進入大眾化階段,不再是屬於少數人的精英教育,據教育部2017年7月10日頒布的《2016年全國教育事業發展統計公報》顯示,2016年,中國高等教育毛入學率已達42.7%,比2012年增長12.7%。﹝21﹞學前教育獲得了快速發展,“學前教育毛入園率達到77.4%,比上年提高2.4個百分點。”﹝22﹞當然,教育內部也存在著一定的不均衡、不充分的問題,比如農村義務教育水平遠低於城鎮,學前教育發展滯后,職業教育沒有得到充分重視等。

醫療服務雖然也實現了全覆蓋、解決了看病難問題,但是基層醫療服務特別是農村醫療服務水平非常低,看好病和享受好的醫療服務,還不是很容易。養老服務也奇缺,城市優質的機構養老服務供不應求,大眾化的機構養老卻難以發展﹔居家養老、社區養老存在供需錯位問題﹔農村留守老人的養老問題越來越突出,農村敬老院主要解決孤寡五保戶的養老問題。統計顯示,2013年農村養老機構數量達到了30274個,但是這些機構大多是隻有硬件,缺乏服務內容,有的建成了,但根本沒有人入住,因為連基本的運行經費都沒有著落。2013年,全國有58.8547萬個,也就是說100個村隻有5個養老機構,當年每個鄉鎮平均隻有17.8個行政村,也就是一個鄉鎮不到1個養老機構。2013年,農村養老機構職工人數隻有16.4萬人,平均每個機構隻有5.4個職工,實際上農村養老服務機構十分缺少護理服務內容。

但是,總體而言,中國的社會服務在快速發展,社會服務機構數量和就業人口數量大幅增長,就是明証。2008年,全國社會服務機構數量為119.5492萬個,到2015年為176.5004萬個,淨增了56.9512萬個,增長了47.6%﹔就業人數,2008年為967.3萬人,而2015年則增加到1309萬人,淨增了341.7萬人,增長了35.32%。﹝23﹞機構數量增長快於就業人數,說明這個階段中國社會服務還處於重設施建設、重機構建設階段。當然國家統計局統計的社會服務口徑與社會政策的口徑還是有很大的差別,並沒有把教育、醫療服務等視為社會服務,而更偏向於把他們當作公共服務。在社會服務方面,由於內部項目多樣性,其服務水平差異很大,其中像教育和醫療基本上實現了適度普惠,但是,其他社會服務大多還處於努力完成兜底服務階段,還沒有進入高級普惠和多元參與等高質量的發展階段。所以,這離所謂的高福利陷阱還差很大的距離,如果有什麼陷阱的話,那就是欠發達陷阱,即越是服務水平低,越難以獲得提升,對社會和經濟整體發展產生負面的影響。

(三)社會救助(社會安全或基本保障)

2014年國務院公布了《社會救助暫行辦法》,對社會救助進行規范,具有了法律保障。迄今為止,中國已經初步構筑成一個覆蓋全民的安全網絡,起到了“保障公民的基本生活,促進社會公平,維護社會和諧穩定”的作用。從《社會救助暫行辦法》中可以看出,中國的社會救助體系由八部分構成,那就是:最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助、臨時救助。在這個體系中,最低生活保障是核心,其他救助大多是圍繞著最低生活保障而實施的,或者說都或多或少與最低生活保障相關,甚至捆綁在一起,凡是享受到低保的人也享受到醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助等,在實踐中存在著不同救助由同一人群享受的疊加現象。之所以如此,是因為中國的低保水平偏低,不足以支持低保享受者的醫療、教育、基本住房條件等。

中國的社會救助也經歷了曲折的過程。同樣,在計劃時代,身份是救助的基礎,不同身份享受不同救助,而救助主體也是不同的﹔改革初期,救助主體發生了變化,有的趨於解體,而且當時的一個社會思潮就是,有問題找市場,似乎一切問題都可以通過市場解決,過去建立的一些社會救助制度已經瓦解或趨於瓦解,因此,一度出現“看病難、看病貴”等社會問題。從20世紀90年代中期開始,中國才開始建構新的社會救助制度,一直到現在。

目前,凡是在“生老病死”、“衣食住行”等基本生存需求和最基本的社會權利(比如基本的醫療服務、基本的義務教育等)方面以及防范重大社會風險和事故等方面,社會救助基本上能起到兜底的作用。社會救助的對象表面上看基本上是最低收入群體以及特殊困難者,但是,在現實中,這個群體是變動的,有的人可能就會脫離這個人群,同時,也會有人從其他人群落入這個人群,從這個意義上,社會救助是為所有國民提供了一個最低的生存安全保障的機制或安全網,具有普惠性。從2010年到2016年,不論是城市還是農村,中國的低保戶人數是不斷減少的:城市居民最低生活保障人數從2010年的2310.5萬人下降到1480.2萬人,淨減少830.3萬人﹔農村居民最低生活保障人數從2010年的5214萬人減少到4586.5萬人,淨減少627.5萬人﹔農村五保戶也有所減少:其中集中供養的從2010年的177.4萬人減少到2016年的139.7萬人,散養人數從378.9萬人減少到357.2萬人,兩者總共淨減少59.4萬人。與此同時,醫療救助人次以及金額則大幅度提高:城市醫療救助資助參加醫保人數(人次)從2010年的1095.89萬人次增加到1666.14萬人次,農村相應的數據是4059.14萬人次增加到4546.87萬人次,兩者總共增加了1058.6萬人(次)。城市醫療救助支出資金從2010年的41.2043億元(2005年隻有3.7億元)增加到2012年的70.8802億元,農村醫療救助支出資金從2010年的64.6246億元(2005年5.7億元)增加到132.9105億元,分別淨增26.6759億元和68.2859億元。這一方面表明國家加大了醫療救助力度,另一方面也意味著人們對醫療服務的要求提高,當然也包含著醫療服務價格的上升,更需要醫療救助的作用。

中國的社會救助不僅僅限於確保生老病死的最低需求滿足,還具有幫助受助者提升發展能力,確保他們享受基本的社會權利,比如受教育權利、就業權利等。這樣的變化符合社會發展和進步要求。歐美國家的社會救助(或社會安全)已經向更高的水平發展,甚至一些新興的發展國家(如南非)也有相應的進步。中國的情況說明,一方面由於經濟快速發展,貧困人口數量大量減少,另一方面社會進步,最低生活需求的內涵發生變化,或者說更豐富了,對社會救助有更高的要求。

與發達國家相比,與中國未來的現代化建設要求相比,同時也與現實民眾對美好生活的追求和實踐困難相比,中國的社會救助體系在保障水平上、保障專業化和合理化、保障法治化和科學化等上還是有進一步的改進空間。中國的社會救助還處在從兜底邁向適度普惠的過程,沒有達到高級普惠和多元參與發展階段。

四、結論和討論:社會政策與美好生活

縱觀過去40來年中國社會政策的演變,可以發現其呈現出的階段性邏輯,其中在許多具體的內容以及呈現形式上確實有中國自己的特色,比如二元體制、單位制、家庭和鄰裡等因素的影響,但是,總體上看,中國社會政策演變又沒有逃脫所有社會福利變遷的總體邏輯,即從兜底到普惠、再呈現出積極參與和發展型的特點這樣的階段性邏輯,這裡將其概括為兜底、適度普惠、高級普惠和多元參與發展的四個階段邏輯。這背后的共同原因是,社會政策主要是為了解決現代化進程中出現的社會問題和風險,滿足不斷變化的社會需求,起到改善社會質量、提升社會發展能力的作用。

發達國家已經經歷了四個階段的發展和變化,在一定程度上解決了兜底、適度普惠問題,進入高級普惠階段后就出現福利危機和陷阱,於是轉向將權利與義務雜糅在一起,將能力發展與福利享受結合起來,進入積極社會政策和發展型社會政策階段。而中國在社會政策的演變中,在時間上和水平上都滯后於發達國家,目前解決了兜底問題,進入了適度普惠階段,但還沒有進入高級普惠階段。當然,這並不意味著在有些方面或領域裡,就不存在進入高級普惠水平和轉向多元參與發展高度。在社會保障和民政領域,中國政府提倡“保基本、廣覆蓋”的適度普惠的福利水平,實際上,這些領域中有的還只是兜底水平,比如城鄉居民養老保險、基本醫療保險等,還有的領域連兜底都有問題,比如社會服務、住房保障等。之所以這樣,是因為中國還是發展中國家,人口多、收入差距較大,高水平的普惠不僅國家沒有財力,連許多居民也承受不起。但是,在教育方面,中國已經普及九年義務制度,有的地方開始普及十二年義務教育,甚至實現學前教育普惠,可以說在一定程度上邁入了高級普惠階段。

從目前的福利水平和狀況而言,中國一方面並沒有出現“福利依賴”問題,盡管有少數人覺得有了低保和其他社會救助就不願意去工作,但是絕大多數還是不斷地工作、勞動去賺錢維生,並不是消極等待和依賴福利供給。另一方面,中國還沒有陷入“福利陷阱”和“福利危機”,主要標志是社會福利支出還不是太高,並沒有危及國家財政能力以及企業發展,盡管最近幾年隨著勞動力成本提高,企業負擔越來越重,但是企業的根本問題還是核心競爭力差,總體而言,中國經濟還是具有相當強的潛力和活力,政府也沒有出現財政破產的跡象。更重要的是,中國的社會福利水平並不高,許多社會福利需求得不到滿足,正需要國家下大力氣促進中國社會福利建設,讓越來越多的中國人更早享受到美好生活。

當然,那些提出中國要警惕“福利陷阱”和“福利危機”的觀點雖然不是針對現實,但是,也預示著在下一個階段,特別是高級普惠階段,如果政策和制度設計不好,那麼就有這樣的可能。目前國內已經有人提倡發展型社會政策和積極社會政策觀點,比如有的人在探索積極養老政策的可能性﹔更有人從資產建設、能力建設、社會建設等角度去探討中國社會政策體系建構﹔當然更有人認為中國屬於東亞生產型社會福利模式,不會出現歐洲國家那樣的福利危機等。這可能是后發國家在設計福利體系時所具有的優勢,即可能吸取先發國家的一些經驗教訓。如果說中國要想避免福利陷阱和福利危機,那麼提前建構積極社會政策體系,將能力建設和多元參與納入社會福利建構之中,實現福利享受與發展同步的目標,是有可能的。也就是說,將第四階段的發展政策、理念和知識貫穿到前面三個階段特別是第二階段和第三階段,從而實現高級普惠和高質量發展齊頭並進。在這裡,社會建設可以發揮統領作用。

﹝參考文獻﹞

﹝1﹞﹝2﹞﹝4﹞﹝14﹞Giuliano Bonoli.歐洲福利國家不斷轉變的改革策略.莫道明,祁冬濤,劉驥.社會發展與社會政策:國際經驗與中國改革.人民東方出版傳媒,東方出版社,2014:5,5,6,32.

﹝3﹞﹝9﹞﹝10﹞﹝11﹞萊恩·多亞爾和伊恩·高夫.人的需要理論﹝M﹞.北京:商務印書館,2008.

﹝5﹞關信平.是建設“福利社會”還是警惕“高福利陷阱”?﹝A﹞.楊團,關信平.當代社會政策(十二)﹝C﹞.北京:社會科學文獻出版社,2017.

﹝6﹞理查德·蒂特馬斯.蒂特馬斯社會政策十講﹝M﹞.長春:吉林出版集團有限責任公司,2011:9-10.

﹝7﹞John Baldock,Nick Manning,Stewart Miller,and Sarah Vickerstaff,edt.Social Policy, Oxford University Press,1999.

﹝8﹞馬斯洛.動機與人格﹝M﹞.北京:中國人民大學出版社,2011.

﹝12﹞﹝13﹞﹝16﹞﹝17﹞﹝18﹞﹝19﹞R.米什拉.資本主義社會的福利國家﹝M﹞.鄭秉文,譯.北京:法律出版社,2001:6,6,21,2,21-22,110.

﹝15﹞郭書田,劉純彬.失衡的中國﹝M﹞.石家庄:河北人民出版社,1990.

﹝20﹞鄭真真,楊柯.中國人口流動現狀和未來趨勢﹝N﹞.人民論壇,2013-05-04.

﹝21﹞﹝22﹞2017年中國高等教育毛入學率情況分析﹝EB/OL﹞.http://www. chyxx.com/industry/201707/543553.html.

﹝23﹞2015年社會服務機構、就業人數數量分析﹝EB/OL﹞.國家統計局官網.http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.

(作者:王春光,中國社會科學院社會學研究所研究員)

(來源:《國家行政學院學報》2018年第3期)

(責編:任一林、謝磊)
微信“掃一掃”添加“學習大國”

微信“掃一掃”添加“學習大國”

微信“掃一掃”添加“人民黨建雲”

微信“掃一掃”添加“人民黨建雲”