社會保護的國際共識和中國經驗

2018年的中國，將迎來改革開放40周年。自1978年改革開放以來，在解決民生問題方面，中國取得的巨大成就是舉世矚目的。在將此成就歸功於經濟發展的同時，更要看到社會的進步，而社會保障制度的建設和發展，則是其中一個重要的領域。

世界社會保障制度的誕生，與共和國的建立幾乎同步。但若論真正探索和建立現代意義上的與市場經濟相配套的社會保障制度，中國卻要晚了40年左右。計劃經濟時代的國家保險或勞動保險制度，是向蘇聯和其他社會主義陣營的兄弟國家學來的，是與計劃經濟體制相配套的。直到改革開放度過了第一個10年，改革目標明確定位為建立社會主義市場經濟體制之后，以往的制度安排與改革開放之間的矛盾逐漸顯露出來，於是政府和社會下決心進行社會保障制度的改革和重建。但是，中國是“土地遼闊、人口眾多”的大國，40年來，中國的人口從10億多人增加到13億人以上，中國社會又存在著一時難以逾越的城鄉二元結構和明顯的不平等，地區之間發展的不平衡和不充分顯然加大了建立和完善現代社會保障制度的難度。

另一方面，60多年前由國際勞工組織通過《社會保障（最低標准）公約》倡導和推廣的社會保障制度，是以工業化為背景，以“福利國家”為藍圖而設計的。隨著世界走向后工業化，原先的種種政策設計和制度安排已經與當前不斷發展變化著的社會經濟背景不相適應。於是，在2012年的世界勞工大會上又通過了《關於國家社會保護底限的建議書》。這份重要文獻提出了一個新的概念——社會保護。如今，在國際上，社會保護實際上正在逐漸取代社會保障成為新的國際共識。﹝1﹞

表面看起來，在國際勞工組織的大力推行下，在相關國際公約的規范下，世界各國的社會保障制度都大同小異。但實際上任何國家的社會保障制度，都離不開這個國家的歷史文化傳統，所以，世界各國的社會保障制度都在不同程度上保留著自己的特色。中國作為一個經濟上和社會保障制度建設上都“后發”的國家，在經濟轉軌、社會轉型的發展過程中，前工業化、工業化和后工業化的特點並存，自然會顯得更加與眾不同。如前所述，中國在建立有中國特色的社會保障制度的過程中，遇到了很多困難，要解決這些困難，靠教科書式的“標准模式”顯然是行不通的。所以，要克服困難，必須有制度創新，這樣，就逐漸形成了建立和完善社會保障制度的中國經驗。

在國際上，從社會保障走向社會保護，其實也反映了在價值理念上從強調標准化的“一刀切”模式向強調自主性的可選擇模式的轉變。今天在國際上已經佔據主流地位的社會保護制度，更加看重世界各國的歷史傳統和本土性知識。在紀念中國改革開放40周年之際，對社會保障或社會保護的中國經驗進行盤點，應該是饒有興味的。

一、社會保障價值理念已向社會保護轉變

改革開放40年來，在社會保障制度的建設和完善方面，中國政府和社會做出了巨大的努力。當然，如今在國際上都已經把社會保護作為一種新的國際共識而加以倡導和推廣時，中國似乎仍然置身事外，並沒有為其所動。但是，在改革實踐中，實際上價值理念也必然會順應世界潮流而動。十九大對社會保障制度的深化改革提出了“兜底線、織密網、建機制”的要求，﹝2﹞其實與國際勞工組織提出的“社會保護”和“社會保護底線”在價值理念和邏輯方向上完全一致。

國際勞工組織是這樣界定社會保護的：通過不斷的政府行動和社會對話而實現的一系列政策措施，其目的是確保所有的男人和女人都能享有盡可能安全的工作環境，獲得充分的社會服務和醫療服務——建機制﹔並且在因疾病、失業、生育、傷殘、喪失家庭主要勞動力或年老而造成收入喪失或減少時，能夠得到足以維持生計的保障待遇——兜底線。

關於社會保護的外延，在教科書式的社會保障制度的范圍之外增加了更多的選項，譬如在歐洲委員會的分類中，增加了住房保護和對其他未分類的社會排斥的保護﹔又如在經合組織的分類中，增加了積極的勞動力市場項目、住房保護和其他社會政策領域﹔再如在聯合國的分類中，增加了對其他未分類的社會排斥的保護和其他未分類的社會保護——織密網。﹝3﹞

上述社會保護的內涵和外延，遠遠超越了60多年來對既定的社會保障制度的傳統認識，不再用一個標准化的制度模式來“一刀切”地衡量和評價世界各國相關制度的優劣。在具體的制度安排上，則更強調社會服務和社會轉移。同時，社會服務從其對象被動接受的模式轉變為積極參與的模式，社會轉移則不再將體現權利和義務對等的繳費等手段絕對化。﹝4﹞

從20世紀末開始，國際勞工組織就不斷提請其成員國認清一個事實：迄今為止，建立了涵蓋國際勞工組織《社會保障（最低標准）公約》所規定各個項目的綜合性保障體系的國家在全世界實際上隻有1�3，真正被綜合性社會保障制度所覆蓋的勞動年齡人口（及其家庭）實際上還不到20%。因此，在2012年的國際勞工大會上，通過了一個新的文獻——《關於國家社會保護底線的建議書》。

建議書提出：社會保護底線應由“社會服務”和“社會轉移”兩個方面構成。前者是指無論身處何地，都有經濟能力享受清潔水源、衛生設施和醫療、教育等基本服務﹔后者是指建立一整套最基本的社會轉移制度，無論是用現金還是實物，為窮人和弱勢群體提供最低限度的收入保障，並使其享受最基本的服務，包括醫療服務——兜底線。

建議書提出：各成員國要重新確定提供社會保障的選擇順序，優先考慮那些目前未受保護的、貧窮的、弱勢的社會群體——織密網。

建議書提出：無論社會保障制度的制定還是實施，各國社會保障制度的發展都應該採取漸進的方式。要設立明確的政策目標和實施的時間框架，有步驟地根據社會保護底線所確定的保障需求和優先選項，逐步覆蓋所要覆蓋的人群，逐步提高社會保護的水平——建機制。﹝5﹞

政策理念和思路的轉變，從某種意義上說，就是要跳出對昔日教科書式社會保障制度的路徑依賴，姑且不論怎麼稱呼。實際上，在過去的40年中，一些社會保障的政策設計和制度安排已經根據中國的特殊國情進行了本土化的改造，這些做法與《關於國家社會保護底線的建議書》的建議不謀而合，符合新的倡導自主性和可選擇的國際共識，因此也就創造了具有實質意義的社會保護的中國經驗。

二、政府救助與經濟開發並行的農村扶貧

改革開放40年來，在中國取得的諸多世界級的經濟社會成就中，成功的扶貧、減貧應該是排在第一位的。中國在扶貧方面的成就舉世矚目，也為聯合國及世界銀行實現其提出的“千年目標”做出了重要的貢獻。2017年，世界銀行行長金墉褒獎中國政府：中國扶貧開發經驗值得其他中等收入國家借鑒。他認為：中國通過經濟改革，融入全球市場，幫助數億人擺脫貧困。全球極端貧困人口比重從20世紀90年代的近40%降至目前的10%左右，其中絕大部分貢獻來自中國，這是人類扶貧開發史上的重要篇章。﹝6﹞

世界銀行曾給社會保護下過一個定義：僅在遭遇風險時向低收入者提供臨時性的救助和津貼是遠遠不夠的，應該對人力資本投資（如對教育和醫療衛生投資）的主張進行公共干預，幫助個人、家庭和社區更好地管理風險﹔對受到社會剝奪的低收入者提供支持，創造更多的就業機會。﹝7﹞世界銀行的這個定義在社會保護的定義中引入了經濟因素，這與中國80年代以來的區域開發性的農村扶貧的經驗何其相似乃爾。

早在1982年，民政部開始推出“農村扶貧”，目標是將“消極被動的輸血功能”—— 救濟，轉變為“積極主動的造血功能”——扶貧。扶貧政策在農村發揮了積極的影響，取得了很好的社會經濟效益。1985年，中國政府專門設置“國務院扶貧辦公室”，統一管理農村扶貧工作。

迄今為止，中國農村扶貧的歷程大致上可分為4個階段：第一階段：20世紀70年代末到80年代末，以人均年收入200元為標准，中國的農村貧困人口有2.5億人。通過推行家庭聯產承包責任制，到1985年，貧困人口減少到1.25億人。80年代中，中國政府確定實行開發式扶貧，到80年代末，農村貧困人口減少到了3000萬人。第二階段：1994年到2000年，全面實施“八七扶貧攻堅計劃”，以人均年收入400元為標准，農村貧困人口增加到8000萬人。經過7年的努力，2000年的貧困人口再次下降到3000萬人。第三階段：2000年到2010年，貧困標准被調整到856元，貧困人口達9422萬人。經過10年的努力，貧困人口又減少到2688萬人。﹝8﹞第四階段：2010年到2020年，扶貧標准再次提高到2300元，貧困人口也隨之增加到9899萬人。另外，國務院還做出一個決定，就是在此后的扶貧工作中，將以2010年的不變價計算扶貧標准。﹝9﹞2012年，黨的十八大提出了2020年基本消滅絕對貧困的目標，2013年習總書記提出精准扶貧。到2017年，貧困人口已經減少到3046萬人，貧困發生率從2012年年末的10.2%下降至3.1%。﹝10﹞

上世紀90年代，出於穩定社會、講求公正的目的，中國政府花了10年的時間，建立起城市低保制度。與此同時，農村低保制度也發展起來。農村低保制度的發展也可以分為兩個階段：第一階段從90年代中期到2007年。實際上，最初提出“最低生活保障”這一概念，在農村更早於城市。但是囿於種種原因，這個政策創意當時並沒有得到進一步關注。90年代中期，在建立城市低保制度的熱潮中，一些省市提出了“整體推進城鄉最低生活保障制度建設”的政策設想。2004年黨的十六屆四中全會提出要構建社會主義和諧社會，地方政府建立農村低保的積極性更加高漲。2007年的《政府工作報告》提出：“今年要在全國范圍建立農村最低生活保障制度。”僅僅半年以后，民政部就宣告：“到今年6月底，全國31個省區市都已經建立了農村最低生活保障制度，覆蓋了2068萬人”。﹝11﹞第二階段是2007年至今。在這一階段，對農村低保的財政投入力度逐漸加大，尤其是中央財政的投入越來越多。在2011年，對農村低保的財政投入第一次超過了城鎮低保。因此，農村低保對象的規模也迅速擴大。2013年低保對象的規模達到頂峰，5388萬人，低保標准也從2009年的每人每月平均144元提高到2016年的312元。﹝12﹞但此后，因為“精准救助”的要求，家庭經濟調查被嚴格執行，低保人數略有縮減，2017年減少到4047萬人。﹝13﹞

從以上的發展過程描述和數據資料中可以總結出兩條中國經驗：

第一，中國的農村扶貧和農村低保的標准是逐步提升的，30多年來，中國的農村扶貧一直在不斷地調整貧困標准，從人均年收入200元到400元再到856元再到2300元，大致分四個階段。每次調整，貧困人口總是大幅度地增加。但在每一階段，都制定一個“跳一跳夠得著”的目標，通過調整工作方式，增大扶貧力度，使既定的貧困人口較快地減少。這樣逐步地連續不斷地調高標准，逐步地達到國際水平。目前的標准，按人民幣兌換美元的匯率6.1428計算，達到了每天1.04美元，按購買力平價美元計算，則為2.06美元。因此，中國的經驗是：如果一開始就按“國際貧困標准”制定扶貧計劃，不切實際的要求會使扶貧工作的難度倍增甚至根本上不了馬。30多年來，中國的做法與建議書中提出的採取“漸進的方式”，“有步驟地”“逐步覆蓋人群”和“逐步提高水平”的說法十分契合。

第二，開發性扶貧和社會救助應該做到功能耦合、相輔相成。在確定貧困群體之后，在一些貧困家庭和個人相對集中的地區，可以通過國家和社會的支持，包括政策的支持、資金的援助、能力的培養以及文化的建設，以地區性的經濟開發謀求群體性的可持續生計，最終使這個地區的大部分有能力的貧困家庭和個人能夠逐漸擺脫貧困的困擾。但是，要強調的是，開發性扶貧並非萬能。不是所有的貧困家庭和個人都可以通過這種方式脫貧。有一部分缺乏勞動能力的個人及其家庭和缺乏人類生存的基本條件的地區，實際上是難以通過這種方式脫貧的。實際上，不管怎麼加大扶貧力度，可以看到，每個階段最后總是還有2000萬~3000萬左右的貧困人口不能脫貧。這些貧困家庭和個人以及生存條件惡劣的地區，仍然要依靠社會救助來維持最起碼的生活水平。總而言之，應該認識到，開發性扶貧並非萬能。在反貧困戰略中，必須整合開發性扶貧和社會救助這兩種制度：大部分貧困人口是可以通過開發性扶貧脫貧的，那就在政策上給予扶貧﹔少部分不能通過開發性扶貧脫貧的，則在政策上給予救助。

三、農村社會保險突破一般保險概念框架

2016年年底，國際社會保障協會將“社會保障杰出成就獎”授予中華人民共和國政府，以表彰中國政府近年來在擴大社會保障覆蓋面工作中取得的卓越成就。國際社會保障協會秘書長漢斯先生認為：中國社保擴大的幅度和速度是別國不可比的。在中國的社會經濟和人口條件下，這種進展隻有通過社保機構管理能力的顯著提升、管理系統的現代化（包括推廣社保卡），以及推動全民參保計劃等管理創新才能實現。﹝14﹞

中國龐大的人口規模以及一半以上的人口生活在經濟相對落后的農村，對於建立覆蓋全民的社會保障制度是一個極大的難題。20世紀80年代中期，在最初討論建立和完善中國的社會保障制度時，有一些專家根據當時對發達國家的經驗的了解，認為社會保障是工業化的產物，而中國農村基本上還是處於傳統農業的經濟背景下，所以不可能建立甚至並不需要現代社會保障制度。

到90年代明確改革目標是市場經濟體制后，“三農”問題一度比較突出。農民面臨的社會經濟風險逐漸增大——既要面對天災人禍帶來的傳統風險，又要面臨市場波動帶來的經濟風險。80年代中期，當時對農村社會事務負有多項職責的民政部，開展了農村社會保障體系建設最初的試點探索，90年代中期還開展了農村社會養老保險制度（老農保）的試點。與此同時，衛生部也試圖恢復普及面曾經達到90%以上的農村合作醫療制度（舊農合），在世界衛生組織支持下，在多地開展試點。但是，囿於當時的社會經濟條件，這些試點大多不太成功，但為以后的進一步探索積累了經驗和教訓。

進入21世紀，當時的衛生部推行的新型農村合作醫療保險制度（新農合）的試點首先取得了突破：2002年開始試點，當時參加試點的農民隻有8000萬人。但在6年以后，到2008年，參合人數就達到了8億多，參合率達到了95%以上，基本實現了“全覆蓋”。﹝15﹞但在此時發現，一部分沒有參加城鎮職工醫保的城市居民還沒有適當的醫療保障的制度安排，於是從2007年起開展城鎮居民基本醫療保險試點，並提出將在3年內，即到2010年實行“全覆蓋”。﹝16﹞

2017年發表的標題為“中國健康事業的發展與人權進步”的白皮書中宣布：中國的基本醫療保險實現全覆蓋。以城鎮職工醫保、城鎮居民醫保和新農合為主體的全民醫保初步實現。截至2016年年底，全國基本醫療保險參保人數超過13億人，參保覆蓋率穩固在95%以上。2016年，整合城鎮居民醫保和新農合，建立統一的城鄉居民基本醫療保險制度，提上了議事日程。﹝17﹞在2018年兩會審議通過的《國務院機構改革方案》中，國務院設立新的國家醫療保障局，統管全國的醫療保障事業。﹝18﹞

在新農合順利推行並取得顯著效果的同時，2009年，人社部也開始進行新型農村社會養老保險制度（新農保）的試點：2009年，參加試點的農民也隻有8000多萬人。當時提出的目標是到2020年實現“全覆蓋”，在制定“十二五”規劃時，將此時點提前到“十二五”期末，即2015年。2011年，人社部又針對城市中沒有參加城市職工基本養老保險制度的居民推出了城市居民基本養老保險制度（城居保）。到2012年，人社部宣布，城鄉居民基本養老保險都已經實現了“全覆蓋”，當時有4.31億人參保，1.17億城鄉老年居民領取養老金。﹝19﹞

據《2017年國民經濟和社會發展統計公報》披露：到2017年，年末全國參加城鎮職工基本養老保險人數40199萬人﹔參加城鄉居民基本養老保險人數51255萬人。參加基本醫療保險人數117664萬人，其中，參加職工基本醫療保險人數30320萬人﹔參加城鄉居民基本醫療保險人數87343萬人。﹝20﹞

從以上的發展過程描述和數據資料中也可以總結出兩條經驗：

第一，為什麼農村的合作醫療和社會養老保險都有“新—老”或“新—舊”之說，其實差別都在於一點，就是有沒有政府財政補貼。按照教科書式的社會保險籌資模式，用國際通用的語言說，是雇主和雇員雙方供款﹔在中文語境中，是勞動者和用人單位雙方繳費。政府則扮演“最后出台的角色”——社會保險基金由政府財政托底，社會保險基金一旦不能保証支出，政府財政就要出資補上缺口。可是，有些勞動者並沒有雇主，譬如個體經營者或農民，國際上稱為“自雇者”，一般就是自己繳納全部保險費。在中國，對個體經營者的社會保險繳費，有政策優惠。但大多數中國農民的收入低，即使有政策優惠，仍然沒有能力繳費。

如前所述，改革開放之初，世界衛生組織總是想通過扶持讓中國的農村合作醫療東山再起。但在試點中，在有國際基金支持時，舊農合也能恢復起來。但國際支持的限定時間一到，便又紛紛瓦解。這是因為：計劃時期的合作醫療，是以集體經濟為基礎的，赤腳醫生與其他社員一樣記工分，再參加年終分配。但改革開放以后，找農村醫生看病拿藥就需要直接付現金了，而當時的農民最缺的就是現金。另外，計劃時期的藥品價格受到嚴格控制，非常便宜。但在市場體制下，價格就上去了。正因為如此，醫療服務對於農民的可及性就很差。2000年的世界衛生組織進行的評估中，中國居然名列倒數第五。以上的事實說明，沒有農村以外的資金投入，合作醫療難以為繼。2002年，國務院決定建立新型農村合作醫療制度，籌資的方式是由中央政府、地方政府和農民個人共同出資，政府從后台走上了前台。最初的籌資規模是中央財政20元，地方政府10元，農民個人10元，一共40元開始啟動新農保的試點。經過10多年的努力，籌資金額逐漸增加，目前的基本模式已經是中央財政和地方財政負擔420元，個人負擔180元，總共達到600元。農民看病報銷的比例，加上大病保險，大約能達到70%左右。

新農保也一樣，90年代民政部負責運作的老農保，設計的籌資方式是由個人和集體經濟雙方籌措，集體經濟扮演了雇主或用人單位的角色。但是，在相當一部分農村地區，集體經濟的力量薄弱，制度運行狀況非常不理想，所以在1997年被叫停。直到2009年，人社部才重新出台新型農村養老保險制度，籌款方式為政府補貼和個人繳費，前者是政府補貼的基礎養老金，后者則進入個人賬戶。對已經年滿60歲的農村老人，無須繳費，當即就可以享受政府補貼的基礎養老金每人每月55元。到2017年，農村老人的基礎養老金已經增加到70元。2018年，這個標准再次提升到月人均88元。

第二，新農合和新農保的這種籌資方式，其實不止對農民適用，所有城鄉居民其實都可以適用。所以，在2014年，新農保與城居保合並為城鄉居民基本養老保險﹔2016年，新農合和城鎮居民醫保的整合也被提上了議事日程。

總而言之，對農民和沒有參加城市職工養老保險和醫療保險的城市居民，由政府直接給予財政補貼，是城鄉居民養老保險和醫療保險獲得成功的關鍵。這項中國經驗的重要性，在於可以解決所有非正式就業者及無業者參加社會保險的問題，具有普遍意義。

再看看國際勞工組織關於社會保護底線的說法：要優先考慮那些目前未受保護的、貧窮的、弱勢的社會群體。要有步驟地根據社會保護底線所確定的保障需求和優先選項，逐步覆蓋所要覆蓋的人群，逐步提高社會保護的水平。這與上述中國經驗是否非常契合？

四、劃轉國資利潤成為養老基金第四支柱

如前所述，在20世紀50年代工業國家按勞動密集型產業為基礎設計的養老保險制度，已經與當今世界后工業化的新浪潮不相適應。養老保險固有的制度短板開始顯露：一方面，人口老齡化不斷加速的進程，使現收現付的制度模式難以為繼﹔另一方面，儲備積累式的制度模式，又因經濟增長方式的改變和科技創新、產業重組引發的經濟波動而風險劇增。

最近幾年，國內社會保障學界老生常談的一個話題是養老保險的“三支柱”、“四支柱”或“五支柱”，但這都是針對養老保險的參保人的。實際上，養老保險基金的籌資同樣需要有支撐的支柱。所有的社會保障教科書上都會強調，用人單位（雇主）、勞動者個人（雇員）和政府財政是養老保險基金的三個來源。如前所述，這樣的籌資格局也是按工業化時代的社會經濟背景做出的制度安排。然而在新時代的新浪潮沖擊下，傳統的三支柱未免顯得力不從心。因此，能否在傳統的大格局之外開辟新的籌資渠道？

中國的特殊國情之一，就是國家擁有規模可觀的國有企業和國有資產。因此，中國在社會保護的制度安排方面，可能比世界上大多數國家多出一個選擇。就是將部分國有資產的贏利注入社會保險基金。從現在已經公布的政策方案看，地方國企劃轉股份的分紅，將主要用於本地養老保險基金現在已經出現或未來可能出現的當年收不抵支部分。中央國企劃轉的股份，則主要由全國社會保障基金負責運營，著眼於保証未來全國社會保險基金的不時之需。可以設想，今后國企股份分紅無疑是中國養老保險籌資的可靠的第四支柱，這是一個中國特有的寶貴經驗。

五、結 語

雖然中國的社會保障制度目前還存在很多問題，但改革開放40年以來，在建立和完善這項以人為本，以人民為中心的國家基本制度的過程中所取得的成就和經驗依然是值得肯定的。這些經驗，說開了之后似乎非常平常甚至毫不起眼。實際上，在政策制定時，這一層窗戶紙沒有被捅破之前，要爭取這些似乎微不足道的進步也是千難萬難的。繼續深化改革，千萬不要故步自封，不要為教科書式的社會保障禁錮思想。世界大勢是在發展變化中，社會保障如今已經演變成為社會保護，其中價值理念的變化是最值得重視的。在進一步深化中國的社會保障制度改革中，既要融入國際共識，又要堅持中國特色，才能取得不斷的進步，取得無愧於人民的成就。

﹝參考文獻﹞

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﹝17﹞國務院新聞辦.中國健康事業的發展與人權進步白皮書﹝EB/OL﹞.新華網，http：//www.xinhuanet.com/2017-09/29/c_1121747583.htm.

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﹝19﹞城鄉居民養老保險制度全覆蓋，億萬群眾老有所養﹝EB/OL﹞.中央人民政府網站，http：//www.gov.cn/jrzg/2012-10/11/content_2241542.htm. 

（唐鈞，中國社會科學院社會政策研究中心研究員，研究生院教授，MSW和MPA導師，民政部政策研究中心博士后導師。）

（來源：《國家行政學院學報》2018年第3期）