財政治理與高質量發展

“高質量發展”概念的提出，是中國改革開放四十年以來社會經濟演進的產物。改革開放以來的中國經濟增長歷程可以分為以下三個階段：市場化改革制度紅利階段（1978年至2000年）、外貿、人口和房地產等三大紅利驅動階段（2001年至2010年）、經濟新常態階段（2011年至今）。在社會經濟的層面上，新時代背景下的高質量發展蘊含著不可分割的兩個方面：一是促進增長轉型﹔二是促進分配公平。

在社會經濟層面上，高質量發展蘊含著增長轉型升級和縮小收入分配差距兩方面的內容。從改革開放的歷程看，高質量發展是中國經濟步入新常態后的必然選擇。作為國家治理的基礎和核心，當前的財政治理體系是建設型偏向的而非民生型偏向的，這勢必制約高質量發展所要求的增長轉型升級和縮小收入分配差距的實現。為此，應當盡快建立現代財政制度。

高質量發展的社會經濟內涵

與“增長”相比，“發展”一詞有著更加豐富的內涵，它不僅包含單純的GDP增長，也包含結構升級、分配公平、環境改善等方面，甚至還涉及社會穩定、法律公正、政治廉明等內容。因此，要全面、准確地界定“高質量發展”，勢必會涉及經濟、社會、法律、政治、歷史、文化等眾多維度，絕不是一件輕易就能夠完成的事情。要正確把握“高質量發展”的核心內涵，可以像我們以往關切“增長”一詞一樣，著重將其放置在社會經濟的層面上加以考察。基於這一理解，“高質量發展”一詞主要涉及兩個方面：一是增長轉型問題，二是收入分配問題。前者關乎效率，后者關乎公平。

具體說來，所謂增長轉型問題，指的是中國經濟在著重依靠勞動力、土地、資本等傳統要素在數量上的擴張而驅動的高速增長之后，如何順利過渡到以技術創新、人力資本積累等現代要素在質量上的提升而驅動的中高速增長上來。同時，在增長模式上，如何實現從出口拉動、投資驅動的外需導向型增長模式，轉換到內需拉動尤其是居民消費拉動的內需導向型增長模式上來。

所謂收入分配問題，指的是與改革開放以來中國經濟持續快速增長過程相伴隨的城鄉之間、地區之間、居民之間的收入分配差距呈現出不斷擴大的態勢。如何在新時代的進程中縮小這些差距，尤其是縮小居民之間的收入分配差距，是優化財政治理促進高質量發展所需處理的主要問題之一。

高質量發展的提出背景

“高質量發展”概念的提出，是中國改革開放四十年以來社會經濟演進的產物。為更加明確這一點，有必要回顧中國實行改革開放政策以來的經濟增長簡史。大體說來，改革開放以來的中國經濟增長歷程可以分為以下三個階段：

市場化改革制度紅利階段（1978年至2000年）

1978年黨的十一屆三中全會后，中國開始漸進式的市場化改革，其典型特征是對既有的存量部分—以國營企業為主體的工業體系—進行微調（比如，改國營為國有，先后實行兩步利改稅、租賃制、承包制、股份制、股份合作制等改革措施），將改革的重心放在做大增量部分：一方面通過開放引進外資，借鑒國際先進管理經驗和技術﹔另一方面逐步支持和鼓勵鄉鎮企業、集體企業和個體經濟的發展。市場化改革的不斷推進，改變了中國經濟的競爭格局，大大提升了整個社會的勞動生產率。

進入90年代后，中國逐步逆轉了改革初期大量產品難以有效供應的“短缺經濟”格局，開始出現供給大於需求、生產能力相對過剩的“過剩經濟”格局。其基本表現是九十年代初國有企業作為一個整體開始出現虧損的局面。為了去除過剩產能、降低債務杠杆（在此意義上，供給側結構性改革的經歷其實早在20多年前就已觸及），1995年左右，中國開始實施俗稱為“抓大放小”的國有經濟戰略性重組策略。與這一策略選擇相伴隨的是出現大規模的城市失業問題以及由此而產生的城市貧困現象﹔在降杠杆方面，典型的表現是90年代中后期工、農、中、建等四大國有銀行所展開的剝離不良資產行動。

外貿、人口和房地產等三大紅利驅動階段（2001年至2010年）

2001年12月，中國正式成為世界貿易組織（WTO）的成員國。由於此時美歐等發達經濟體正處於居民消費的繁榮期，全球貿易的增速大體要快於同期全球GDP增速的一倍左右。在此背景下，在國內外市場競爭中初步成長起來的中國制造的眾多中低端工業品，以其物美價廉的形象迅速在全球市場中實現市場份額的擴張。中國的外貿依存度（即進出口總額佔GDP的比重）由2001年的38%快速攀升至2007年的65%。全面步入全球市場后所打開的廣闊市場空間，延遲了90年代國內所面臨的因總供給大於總需求而必須做出的艱難的經濟結構性調整，出口需求的拉動成為中國經濟在2001年之后繼續保持高速增長的重要驅動力，這是紅利之一。

紅利之二，即人口紅利的延續。根據國際標准，中國於2000年就已經步入老齡化社會。不過，龐大的青壯年人口數量仍然可以為企業提供足夠多的廉價勞動力。同時，盡管自2004年起珠海等東部沿海開放城市開始出現“用工荒”現象，勞資之間關系的轉變迫使諸多企業不得不開始應對勞動力成本上升的壓力，而2008年《勞動合同法》的頒布則進一步加速了企業用工成本的抬升。雖然自2004年后勞動力成本的每年增幅在15%以上（2008年和2009年除外，其時因受全球金融危機影響而降至10%以內），但由於其時勞動力工資的基數較低，勞動力成本相對於其他國家和地區來說比較廉價。低廉的勞動力成本成為驅動中國經濟在21世紀的前十年繼續保持高速增長的又一重要因素。

紅利之三，房地產紅利。1998年，中國結束福利化分房制度，對單位職工住房採取貨幣化補貼政策，這極大地刺激了對商業住宅的需求﹔再加上其時中國依舊處於工業化、城市化的加速時期，每年約有2000多萬的農村勞動力流入城市，即便其中隻有少部分有能力購房，但這一現象無疑也進一步加大了對商業住宅的需求。在土地供應方面，由於地方政府是將農村用地轉為城市用地的唯一合法的征用者，在此背景下，“經營土地”和“經營城市”逐漸成為2000年后各地政府紛紛效仿的城市發展策略。其大致思路是：根據城市發展規劃，用低廉的價格征用農村用地，將其轉變為城市用地。其中一部分用於滿足即期的城市建設發展需要，另一部分作為土地儲備用於滿足城市后期建設發展的需要。即期開發的城市用地又區分為三類：工業用地、商業用地和住宅用地。工業用地主要作為地方政府招商引資的手段，用低廉的價格將其使用權轉讓給制造業資本，用於促進當地的GDP增長、解決就業和增加財稅收入。商業用地和住宅用地則通過土地市場以較高的價格轉讓，所獲得的土地出讓金（即國有土地使用權轉讓收入，其構成以稅收收入為主、行政事業性收費等非稅收入為輔﹔先后採用過“預算內收入”“公共財政收入”等稱謂）隻能用於解決一般公共預算收入，難以滿足地方政府建設發展需要。

進入21世紀之后，出於滿足招商引資、工商業擴張、城市化加速等多方面的需要，各地政府對於市政基礎設施建設的熱情空前高漲。盡管土地出讓金的數額逐年增加，但往往仍然難以滿足地方建設發展的需要。為此，各地在經營土地的同時，還紛紛採納經營城市的策略：先將有限的建設資金集中在部分城區，通過完善基礎設施、提升社區商業和/或人文環境、引入高端房產等手段，使這些區域的商業用房和住宅用房顯現出高、大、上的品味，以此推高該城區的房價。同時，借助城市房價的溢出效應和傳染效應，使得尚待開發的儲備土地不斷增值，一方面為后期獲得更多的土地出讓金做准備，另一方面則將不斷增值的土地儲備用做金融機構的抵押資產，從而獲得金融機構的貸款，用於滿足市政基礎設施快速發展所需的建設資金需求。

因此，在21世紀的第一個十年裡，中國經濟的高速增長其實貫穿了這樣的邏輯：各地熱情洋溢的招商引資行動驅動著制造業投資的快速增長，制造業投資的快速增長刺激著市政基礎設施投資的快速增長，而市政基礎設施投資的快速增長又催生了房地產投資的快速增長。於是，也產生了這樣的結果：在全社會固定資產投資中，制造業、基礎設施和房地產這三個行業的投資佔比總和高達70%以上。如果加入上述外貿紅利和人口紅利的因素，那麼我們看到的是：由國內三大投資因素的驅動而帶來的產能的迅速擴張，在為中國贏得全球工廠之稱謂的同時，也使中國的經濟增長呈現出明顯的投資驅動、出口拉動的典型特征。相形之下，在拉動GDP增長的“三駕馬車”—消費、投資和外貿中，消費則處於相對弱勢的地位上，事實上，由於居民收入的增速未能趕上GDP增長的增速，因此，居民消費在GDP中的佔比處於逐年下降的態勢之中。而這一狀況，恰是新時代中國所要應對的一個關鍵方面。

經濟新常態階段（2011年至今）

2008年的全球金融危機、“四萬億計劃”以及2010年歐洲主權債務危機之后，外貿、人口和房地產這三大紅利在中國經濟增長中的驅動力量逐漸減弱。

首先是外貿紅利的減少，在全球金融危機和歐債危機發生后，美歐等發達國家的居民被迫調整原先的過度或超前消費的模式，伴隨國民儲蓄率回升的是國際需求的大幅萎縮，全球貿易的增速大體降至與世界GDP增速相當的水平上。在此格局下，中國的外貿形勢出現逆轉。事實上，在2009年至2017年間，除2010年和2017年外，淨出口對中國GDP增長的貢獻率均為負值。

其次是人口紅利的消失，根據聯合國發布的數據顯示，2011年至2012年期間，15歲到29歲之間的年輕勞動年齡人口第二次見頂（第一次是在1991年至1992年期間）。此后，隨著人們生育意願的下降和人均壽命的延長，中國社會的老齡化問題也漸趨突出。於是，在工業化繼續加速的進程中，勞動力市場供不應求的情形逐漸成為常態。與周邊許多發展中國家如越南、柬埔寨等相比，中國企業的用工成本不再低廉。傳統產業向周邊國家轉移或者向中西部地區內遷的現象變得十分普遍。

第三，房地產紅利的逐步消失。21世紀初，各地政府紛紛效仿的經營土地和經營城市策略，固然為工業化和城市化加速進程中龐大的市政基礎設施建設需求籌集了大量的資金，但也造成了地方城市發展對於“土地財政”的嚴重依賴，這讓房地產業脫離了其固有的消費屬性，呈現出顯著的金融屬性。在短短的十多年間，各地的房地產價格迅速攀升至普通家庭難以承受的地步。與此同時，隨著征地補償、拆遷安置成本等的不斷上升，自2015年起，全國土地使用權轉讓的總收益開始低於總成本。這意味著，地方政府已經無法從經營土地中獲得淨收益，虧損的部分隻能依靠金融信貸加以彌補﹔也意味著，“土地財政”開始漸漸變成了“土地金融”。

三大紅利的先后消逝，預示著在總供給這一側，改革開放以來中國主要依靠廉價的勞動力、資本和土地等傳統生產要素在數量上的擴張而驅動的高速增長態勢難以延續﹔而在總需求這一側，尤其是在加入WTO之后所形成的以投資驅動、出口拉動為典型特征的高速增長模式也將難以延續。因此，無論是從供給側還是從需求側衡量，隨著傳統經濟動能的消逝，中國經濟需要尋找新的增長動能。而在新舊動能轉換的過程中，中國開始步入經濟增長由高速轉為中高速的“換檔期”、經濟結構調整的“陣痛期”，以及前期四萬億刺激政策的“消化期”。正是這“三期疊加”，推動中國經濟步入新常態階段。

那麼，對處於經濟新常態的中國來說，應當採用怎樣的發展策略呢？對於這一問題，我們可以分別從供給側和需求側加以解析。從供給側來說，既然依靠勞動力、土地、資本等傳統生產要素驅動的數量型、粗放型增長動力業已衰竭，那麼，將中國未來的經濟增長放置於以科技創新和人力資本積累等現代要素驅動的質量型、集約型增長路徑上來，自然是題中應有之義。從需求側來說，既然出口拉動、投資驅動的外需導向型增長模式已經難以維系，那麼將中國未來的經濟增長轉向以消費拉動、投資驅動的內需導向型增長模式上來，無疑也是必需之舉。

不難看出，無論是從供給側理解新時代的增長方式轉變，還是從需求側探析新時代的增長模式轉換，其實都蘊含著高質量發展的內容。在供給側，以科技創新和人力資本積累為動能的經濟增長方式是質量型、集約型的，而不是數量型、粗放型的。在需求側，應轉向以居民消費增長為主的內需拉動增長模式。這種增長模式是以居民收入的繼續提高、消費級次的不斷上升和收入分配的漸趨公平為基礎的，是以中國居民能夠更多地享受到本國經濟快速增長所增進的經濟福利為結果的。

正是基於上述理解，筆者認為，在社會經濟的層面上，新時代背景下的高質量發展蘊含著不可分割的兩個方面：一是促進增長轉型﹔二是促進分配公平。

財政治理的現狀及其對高質量發展的制約

新時代的高質量發展，離不開國家治理水平的提高和完善。由於財政是國家治理的基礎和重要支撐，因此，財政治理的水平能否得到提升，將在很大程度上影響甚至決定著高質量發展目標的達成。

大體上說，中國當前財政治理的基礎框架始於1994年的分稅制財政體制改革，這一改革的關鍵點有兩個方面：一是確立了以增值稅、營業稅和消費稅等商品稅（或流轉稅）為主體的稅收體系﹔二是明確了政府財力在各個政府層級（尤其是中央政府和地方政府）之間的劃分辦法。這一體制框架的主要問題是未能對各級政府之間的事權和支出責任做出明確的劃分，地方政府事務基本上採取行政隸屬關系或屬地化管理的原則進行。然而，如前所述，90年代中后期恰是中國經濟結構面臨重大調整的時期，國有經濟戰略性重組所導致的大規模城市失業問題，催生了1995年全國范圍的社會保障制度的確立﹔同時，教育、科技、農業等領域在財政投入上的剛性要求，行政事業單位職工加薪等，都需要地方政府在這些事務上承擔起主要的支出責任。在財力劃分相對明確、事權和支出責任劃分相對模糊的背景下，分稅制改革客觀上造成了政府收入層層上解、支出責任層層下壓的格局，直接加重了地方政府尤其是基層政府的財政壓力。數據表明，分稅制后，地方政府以大約45%左右的財政收入提供了全社會約三分之二以上的公共服務。

在財力與支出關系失衡的情況下，如何動用各種資源籌集財政資金成為地方各級政府的重要任務。分稅制后各地普遍出現了名目繁多的管理收費項目，造成了財政的“預算內”和“預算外”之分，甚至還出現了許多游離於法律和行政法規之外的“制度外”收費項目。進入21世紀后，隨著地產和房產行業的迅速興起，不少地方政府開始依靠土地拓展稅源，並逐步形成了對“土地財政”的嚴重依賴。所謂土地財政，是以土地出讓金為主體的龐大的政府性基金預算（對原先的“預算外財政”一詞的替代）收入規模，主要包括以下三個部分：

稅收收入方面。在中國目前17個稅制的全部稅種中，與土地和房產交易直接相關的稅收有10種，包括耕地佔用稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、城市維護建設稅、契稅、印花稅和房產稅等﹔間接相關的稅種有3種，包括增值稅、企業所得稅和個人所得稅。

非稅收入方面。各地與房地產業相關的收費項目通常多達數十種甚至上百種，主要有土地部門的收費、土地轉讓相關的服務性收費，以及財政、農業、林業、電信、水利、文物、房產等部門的收費。

政府背景的貸款。以儲備土地為抵押品向金融機構借款，成為各地政府籌集建設資金的常用手段。

總體說來，對應於多層級的政府架構，原本應當是按照“一級政府、一級財政”原則，既明確財力劃分也明確事權劃分的“分級制”財政體制進行改革，但在現實中弱化為隻明確財力劃分而未能明確事權劃分的“分稅制”財政體制改革。在地方事權和支出責任不斷增加、而收入權利層層上移的背景下，各地政府面臨著日益加大的財政壓力。值得注意的是，具有准公共產品屬性的市政基礎設施建設，既是地方政府需要參與和介入的領域，也是有助於招商引資工作、促進地方GDP和財稅收入增長的重要舉措。因此，在既有的以GDP增長率等為核心的政府績效考核指標體系下，地方政府需要為城市化進程中迅速擴張的市政設施需求尋找規模龐大的建設資金。在欠缺嚴格、規范、透明的財政治理體系下，各地政府不斷在正式的財政預算制度之外，拓展稅收之外的眾多籌資渠道，用於市政基礎設施建設和城市發展。

進入21世紀之后，以土地出讓金為唯一支柱的政府性基金收入逐漸成為地方政府籌集建設性資金的主要來源（常有“第二財政”之謂），而傳統的以稅收和行政事業性收費為支柱的一般公共預算收入則是地方政府用以滿足一般行政管理、教育、醫療等公共和民生事務的主要資金來源（即所謂的“吃飯財政”）。原本是“一本預算”的政府預算逐漸演變為一般公共預算、政府性基金預算、社會保險基金預算和國有資本經營預算等四本預算共同鼎立的格局。

問題還不僅限於此，盡管以土地出讓金為支柱的政府性基金收入規模不斷擴增，但仍然無法滿足地方政府對於建設性財政資金的無限渴求。於是，在財政注資、國有股份注入、財政貼息、儲備土地抵押、政府擔保（顯性或隱性）等手段的支持下，地方政府直接或間接（在原預算法規定地方政府不得舉債的情況下，通常由地方政府所屬部門、事業單位和國有企業等）通過金融機構或資本市場舉債並增加政府債務。特別是在2008年11月推出“四萬億刺激計劃”和2009年初鼓勵地方政府設立融資平台之后，地方政府的舉債規模急劇增加。由於缺少應有的償債機制，有不少地方政府陷入借新還舊的境地。數額龐大的地方政府債務規模成為當前中國經濟系統性風險的重要組成部分。

總體說來，過去的20多年間，在1994年分稅制改革中確立的現代稅收體系，基本上發揮了確保政府機構運轉、促進經濟效率和改善社會公平等三大功能﹔分稅制改革所確立的各級政府間“分灶吃飯”的基本框架，確保了中央有財力履行宏觀調控職能，同時也調動了地方發展當地社會經濟事業的積極性﹔與此同時，21世紀初開始興起的土地財政，在很大程度緩解了各地對於建設資金的渴求。這些成為近十多年來中國經濟繼續保持高速增長態勢的重要驅動力。

然而，隨著外貿、勞動力和房地產這三大紅利的漸行漸遠，中國經濟已經步入新常態階段。新時代的中國正在面臨著如何促進經濟轉型升級、避免收入分配差距繼續擴大等方面的巨大挑戰。在此背景下，既有的以分稅制財政體制為基礎的中國財政治理體系正在對高質量發展產生著愈益明顯的制約作用。

如前所述，中國經濟的轉型升級，在供給側表現為以傳統要素（勞動、土地和資本）為動能的經濟增長轉型轉變為以現代要素（科技進步和人力資本積累）為動能的經濟增長，在需求側表現為出口拉動、投資驅動的增長模式轉型轉變為居民消費拉動的增長模式。而無論是科技進步、人力資本積累還是居民消費，都要求財政治理體系應當以人為本、注重民生，而既有的政府支出結構卻是建設型偏向的而非民生型偏向的，各級政府及其財政在教育、醫療、養老等領域的公共服務供應的數量和質量上存在著很大的不足。同時，原有的以增值稅、營業稅、消費稅等商品稅為主體的稅制結構，以及以土地出讓金為主體的政府性基金收入結構，對高質量發展也產生著一定的阻礙作用。比如，這種稅制結構和收入結構導致較低收入人群稅收負擔反而越重，累退性特征顯著﹔它未能促進居民間收入分配的公平，反而在一定程度上拉大了居民之間的收入差距。

促進高質量發展的財政治理之道

從促進高質量發展的角度看，中國應當對既有的財政治理體系方面進行全面而深刻的變革，加快現代財政制度的建設步伐。

根據既定的路線圖，建立現代財政制度沿著三個步驟展開：一是建立全面規范透明、標准科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理﹔二是深化稅收制度改革，健全地方稅體系﹔三是建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。其中，第一步建立預算制度著眼於政府支出，第二步深化稅制改革著眼於政府收入，而在理順政府支出和收入這兩個“條條”之后，自1994年分稅制改革以來備受詬病的中央和地方財政之間“塊塊”關系的改革也就有了一個扎實的起點。完善中國財政治理、建立現代財政制度的三個方面具體分析如下：

自2015年起新預算法（實為預算法修正案）的實施，標志著建立現代財政制度邁出了關鍵的第一步

將一般公共預算、政府性基金預算、社會保障基金預算、國有資本經營預算這四個預算統一到全口徑預算中，以及通過發行地方政府債券的方式規范地方政府舉債機制等舉措，為建立全面規范透明、約束有力的現代預算制度提供了基本的解決方案。但是，應當看到，四個預算的分立，尤其是以土地出讓金為主的政府性基金收入在地方財政中所充當的重要角色，以及社保基金支出在廣義政府支出中所佔的較小份量，折射出長期以來地方政府的利益訴求和追求是以建設性財政為主，而非將建設性財政和民生性財政相並重的。其結果是，盡管有許多地方在經濟建設層面上取得了突出的成績，而在教育、醫療、住房、養老等民生事務方面的投入卻相對欠缺。同時，不少地方政府由於在舉債融資機制上的不當運作，給自身帶來了沉重的債務負擔，蘊含著巨大的財政風險。這些問題的存在，是當前中國社會主要矛盾的重要積聚點，需要通過大力整合四個預算的關系、推進公眾參與式預算、構建地方政府債券市場，乃至改革地方干部晉升機制等途徑，對既有的預算制度進行全方面的治理。

2016年5月營改增試點的全面推開，標志著深化稅收制度改革的正式啟動

為了實現高質量發展，稅制改革需要從總量和結構兩方面同時入手。首先，從廣義稅負—政府收入佔GDP的比重—來說，已經達到34%左右，在國際范圍內，這是一個不低的數字，如果考慮到民眾所能享有的很低比例的社會保險保障，那麼，中國民眾的稅收痛苦指數是相當高的﹔另一方面，在全部政府收入中，正稅的比重隻佔50%左右，而發達國家通常在90%以上，相比之下，中國稅費體系的不規范、非透明、欠約束的特點十分突出。因此，稅制改革的關鍵點與其說是在減稅降費上，倒不如說應放在清費立稅上，需通過清費立稅來強化政府收入機制的規范性、透明性和約束性。其次，從稅制結構來說，既有的稅制模式是以增值稅、消費稅等間接稅為主體的，這一模式有助於確保稅收收入的穩定性，在征稅方式上較為簡單，其最大的缺點是，間接稅具有累退性，即低收入者所承擔的稅負比高收入者要重，在收入差距日漸擴大的今天，它不僅未能發揮縮小差距的作用，反而有著推波助瀾之嫌。為此，在社會征信系統逐漸完善、電子支付方式迅速流行的今天，應當盡早確立（持有環節的）房產稅、遺產與贈與稅、（綜合型）個人所得制等直接稅為主體的稅制模式，因為這些稅種具有累進性，那些具有較多財產和收入的個體需要承擔更多的稅負，而這也與其享受更多的如安全、交通、環境等公共服務是相稱的。藉此，目前不充分、不均衡的社會經濟格局有望得以一定程度的緩解。

建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系，這是黨的十九大關於現代財政制度建設的一個新提法

在多層級的政府架構中，各級政府間的財政關系應當是分級的，即一級政府對應的是一級相對獨立的財政。然而，1994年的分稅制改革，其出發點是實現地方財力向中央的轉移，以強化中央的宏觀調控能力。但是，如前所述，由於此時中國經濟環境的變化，地方政府需要承擔的地方性公共事務逐漸增加，分稅制改革客觀上造成了稅收權力上移而支出責任下移的不均衡格局。地方政府為了應對地方財力上的困難，不得不盡力拓寬稅收之外的融資渠道，這是導致近年來土地財政到處興起、地方債務無序擴張等問題的現實土壤。因此，在預算制度得以規范、稅收制度得以完善的前提下，如何理順政府間財政關系，尤其是中央和地方之間的財政關系就成為建立現代財政制度的最后也是最重要的一環。其要點在於：明確政府與市場關系，清晰地界定政府的活動邊界﹔政府在其活動邊界之內，厘清具體的公共事務，並將其明確地配置給各級政府﹔根據各級政府所承擔的事務范圍及其介入程度，明確支出上的責任﹔依據各級政府所承擔的事務和支出責任，配置相應的財力。依此，權責清晰、財力協調、區域均衡的政府間財政關系方可得以呈現。

【本文作者為廈門大學宏觀經濟研究中心副主任，教授﹔本文系教育部哲學社會科學重大攻關項目研究成果（項目編號：14JZD011）】