國家機構改革與新型央地關系

國家機構改革的推進實施必將帶動當代中國的中央與地方關系邁入新的篇章。而這也必定伴隨著由於政府職能轉變，所帶來的市場在資源配置中所起重要作用的改變、中央或地方政府事權與財權、財力的更好匹配，以及基層治理現代化的進一步提升等一系列變化，從而為中國更高質量發展帶來積極影響。

十九屆三中全會審議通過《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》，標示著黨和國家機構改革成為推進國家治理體系和治理能力現代化的重大舉措。隨著十三屆全國人大一次會議審議通過國務院機構改革方案，本輪機構改革方案進入正式實施階段。國家機構改革將有效地促進新型央地關系的形成，促進公共服務的有效提供。

適應經濟基礎變化的機構改革

經濟基礎變化了，上層建筑就要作相應的調整。上層建筑的調整，可以釋放出更多的市場活力和社會活力。中國改革開放已經40年，經濟基礎發生了巨大的變化，上層建筑也作了多次調整，但當前的機構設置已不能滿足新時代發展的需要，也不能很好地適應國家治理體系和治理能力現代化的要求。

黨和國家機構改革可以更好地推動黨的統一領導，促進政府職能的轉變，進一步理順不同部門之間的關系，從而更有效地提供公共服務。政府職能的轉變，就是要構建合理的政府、市場和社會的關系，要在合理界定市場和社會功能的基礎之上重塑有效的政府。

市場在資源配置中的決定性作用應得到充分的尊重。社會與政府關系處理的原則應該是：社會能做的，就應盡可能充分地發揮社會的作用。市場和社會作用的發揮容易受到政府限制，特別是當政府和市場、社會的角色發生沖突之時，更是如此。

政府職能轉變緩慢與機構設置的不夠合理有關。機構職能重復、交叉重疊，不僅不能提高工作效率，而且可能造成相互推諉、“三個和尚沒水喝”的結果。

政府職能轉變不到位，則會導致政府在某些職能上的缺位。有些職能需要加強卻缺乏有效的資源投入，使政府應發揮的作用不能得到有效地發揮，社會主義市場經濟條件下的有效有為政府建設也會因此遇到難題，從而嚴重影響了公共服務的有效提供。機構改革的推行就是要改變這種狀況。

機構改革促進新型央地關系的形成

機構不改革，職能難優化。改革機構設置，優化職能配置，統籌設置黨政機構，不簡單追求“部門越大越好”，是本輪機構改革不同於以往之處。從綜合部門和專項職能部門性質上的不同可以看出，綜合部門可能更需要大部門制，但也不是所有綜合部門都需要搞大部門制。本輪機構改革突出的就是部門設置要更符合實際、科學合理、更有效率。

中央和地方關系不夠規范，與政府職能轉變不到位有關，而這背后的主要原因是機構設置的不合理。本輪機構改革將大大改善各級政府的公共服務效率，央地關系也將因此更加符合國家治理現代化的要求。過去，由於政府職能轉變不到位，中央和地方的事權劃分很難分清，且不說政府職責同構難題不好解決，就是本應明確歸屬中央或地方的事權也經常出現中央代行地方事權或地方代行中央事權的問題。此次機構改革則為中央和地方事權劃分提供了強有力的支持，共同事權的劃分也將因此更加方便。

中央部門職能的交叉重疊，可能直接影響地方政府職能的落實。中央各相關部門都可能給地方下任務，而這些部門所下達的任務在目標上可能有沖突，對具體的實施和做法的要求也可能不同，地方政府因此可能無所適從。本次機構改革意味著這樣的問題將在很大程度上得到解決。

機構改革將大大推進新型央地關系的形成。中國是一個大國，中央和地方兩個積極性都要發揮。機構改革不僅不會改變這一點，而且還會更加突出、更好地發揮中央和地方兩個積極性。中央統一領導，地方具有相對獨立性，這是更好發揮中央和地方兩個積極性的基本要求。

在這一前提之下，中央和地方的合理有效分工必須有制度性保証。中央和地方的事權應得到更規范的劃分。事權的劃分要充分體現中央和地方的各自優勢。中央政府提供公共服務更具有規模經濟優勢的事權，就應該劃歸中央，而更能體現地方政府信息優勢的事權就應該劃歸地方。事權與財權、財力應該相匹配。政府做事雖然有直接動用市場和社會資源的方式，如政府規制，但在更多的時候，政府做事往往還需要相應的財政支出。這樣，各級政府承擔什麼樣的事權，常常表現為相應的支出責任。沒有相應的財權和財力，無論是中央政府，還是地方政府，都會心有余而力不足。相互匹配的事權和財權、財力，則可以更好地激勵各級政府。

地方機構的設置一般仿照國家機構。一些地方政府曾在機構設置上進行“小政府”的探索，意在擺脫上下一般粗的低效機構設置局面，但結果通常是為了更好地落實上級部門的要求，“小政府”在多數情況下不能堅持下去，政府職能部門和上級部門越來越接近。黨和國家機構改革的示范效應，將直接促進地方機構設置的合理化，從而更有效地促進地方公共服務的提供。

新型央地關系下基層治理的現代化

新型央地關系會更有力地約束地方政府。這種約束不是要捆住地方政府的腿腳，而是要讓地方有為自己的行為承擔責任的機制。作為相對獨立的一級地方政府，可以有發債權，但不能因此帶來系統性債務風險，並將責任轉嫁給中央。省以下的地方政府應該有直接發債權，這更能體現權責的匹配。地方政府擁有發債權並不等於地方政府可以濫發債券，恰恰相反，地方政府的舉債行為必須得到本級人民代表大會的批准，必須對當地人民群眾負責。地方政府信息公開應按照治理現代化的要求加快進行，使社會各界有更充分的信息來監督政府行為。

新型央地關系是建立在激勵相容機制形成的基礎之上的。地方政府在實現自身目標的同時，也應能夠同步完成中央所賦予的任務。基層治理比任何時候都要重要。沒有良好的基層治理，沒有基層治理的現代化，新型央地關系的運作就沒有落腳點。

基層干部是基層治理現代化的生力軍。新型央地關系對基層干部也會提出新的要求。新型央地關系下，各級政府之間的分工將更加合理。基層政府的權責脫節問題將在很大程度上得到改變，基層干部的壓力和動力將更加匹配，基層治理績效的評價將有更合理的指標，困擾基層干部的過多壓力也將得到合理的釋放。新型央地關系下，機構改革的深入進行難免會對不同部門的基層干部造成不同的影響。部分基層干部可能會由於機構設置的變化而調整工作崗位。為此，基層干部更加需要自覺加強學習，理解機構改革的重大意義，適應機構改革的要求，在加快機構改革中扮演好自己的角色。

地方公共服務需要因地制宜，基層情況不一，需要公共服務創新，這離不開創新的主體—基層干部。這對基層干部提出了新要求，其中最主要的是基層干部主動創新的意識和有效創新的能力。沒有創新意識，就不可能有公共服務的創新﹔沒有創新能力，就是有創新意識也難以落實。為此，新型央地關系下，基層干部更應該是學習型的干部，通過學習增強創新意識，提高創新能力。

【本文作者為中國社會科學院財經戰略研究院研究員】