堅持黨的全面領導 推進黨和國家機構改革

一、黨和國家機構改革是一場深刻變革

黨的十九屆三中全會審議通過了《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》，這是以習近平同志為核心的黨中央總攬黨和國家事業發展全局，適應新時代中國特色社會主義發展要求作出的重大決策部署。

自20世紀80年代以來，黨中央部門先后於1982年、1988年、1993年、1999年進行了四次改革，國務院機構先后於1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年進行了七次改革。通過這幾次改革，我國黨和國家機構的職能體系完成了從適應計劃經濟條件向適應社會主義市場經濟條件的重大轉變。那麼為什麼還要繼續深化黨和國家機構改革？黨的十九屆三中全會發布的《關於深化黨和國家領導機構改革的決定》給出了答案，那就是要在全面深化改革進程中抓住有利時機，下決心解決黨和國家機構設置和職能配置中存在的突出矛盾和問題，包括九個具體方面的問題。通過對黨和國家機構設置、職能配置、履職能力架構等進行系統性的調整，可以更好地適應新時代社會主要矛盾重大轉化的需要，可以更好地堅持和加強黨的全面領導，其根本目的，在於推進國家治理體系和治理能力現代化這項復雜的系統工程。

黨的十九大報告對深化機構和行政體制改革做出了重要決策部署。黨的十九屆三中全會進一步聚焦在“全面深化黨和國家機構改革”，這包括深化黨中央機構改革（20項）、深化全國人大機構改革（3項）、深化國務院機構改革（23項）、深化全國政協機構改革（3項）、深化行政執法體制改革（5項）、深化跨軍地改革（6項）、深化群團組織改革、深化地方機構改革（8大類）等。共計八個方面、六十項重大改革任務。由於廣泛涉及黨和國務院、全國人大和全國政協，這次黨和國家機構改革是十分“全面”的改革﹔由於在改革中黨中央將減少6個部級機構、國務院將減少15個部級機構、全國人大和全國政協將各增加1個專委會，[1]這次改革又是在過去機構改革基礎上的進一步“深化”，是21世紀最大規模的一次改革方案及實施計劃。

黨和國家機構是我們黨執政的重要載體，也是上層建筑的組成部分。黨和國家機構的改革，按照黨的十一屆三中全會的論述，就是“改變同生產力發展不適應的生產關系和上層建筑，改變一切不適應的管理方式和活動方式和思想方式，因而是一場廣泛、深刻的革命”。

二、黨和國家機構改革的歷程

黨政關系一直是我黨十分重視的重大實踐問題，也是完善國家治理的核心理論課題。這裡的“政”是指廣義的政府，包括立法行政司法等行使國家權力的所有國家機構。所謂黨政關系，就是執政黨與國家政權之間的關系。

毛澤東作為中國政黨制度和國家制度的締造者，早就明確提出“黨是領導一切的”。1954年9月，毛澤東在第一屆全國人民代表大會第一次會議開幕式講話中明確指出：“領導我們事業的核心力量是中國共產黨。”1962年1月，毛澤東在擴大的中央工作會議上指出：“工、農、商、學、兵、政、黨這七個方面，黨是領導一切的。黨要領導工業、農業、商業、文化教育、軍隊和政府。”1966年“文革”開始后不久，全國掀起了“踢開黨委鬧革命”的浪潮，除野戰部隊外各級黨委陷於癱瘓，基層黨組織停止活動，黨的領導遭到嚴重破壞。1969年黨的九大，又針對性地提出“整黨建黨”。1973年12月，毛澤東在主持召開政治局會議時說：“政治局是管全部的，黨政軍民學、東西南北中。”這次政治局會議的背景是，毛澤東提出實行八大軍區司令員對調，同時，由鄧小平同志出任中央政治局委員、中央軍委委員，待到十屆二中全會追認。這次政治局會議上毛澤東提出，政治局要議政。軍委要議軍，不僅要議軍，還要議政。當時是“文革”期間，黨的領導大大削弱，1973年8月召開黨的十大就是為了恢復和保持黨的領導。但是在實際中，黨領導一切演變成了黨包辦一切、干預一切，黨政不分、以黨代政的現象十分普遍。

為消除黨政不分的種種弊端，鄧小平提出黨政分開。1978年黨的十一屆三中全會公報指出：“應該在黨的一元化領導之下，認真解決黨政企不分、以黨代政、以政代企的現象”。1980年8月，鄧小平在中央政治局擴大會議上《黨和國家領導制度的改革》的講話，強調解決黨政不分、以黨代政問題。黨的十二大報告指出，要消除權力過分集中、兼職副職過多、機構重疊、職責不明、人浮於事、黨政不分等種種弊端，克服官僚主義、提高工作效率。黨的十三大報告明確提出實行黨政分開，即黨政職能分開，黨的領導是政治領導，即政治原則、政治方向、重大決策的領導和向國家政權機關推薦重要干部。從黨政不分到黨政分開，是我們黨的領導制度的一項重大改革。然而，鄧小平提出的黨政分開不是西方國家的“黨政分開”，黨政分開的出發點和落腳點都是加強和改善黨的領導，而不是削弱黨的領導。黨政分開也不是黨與政的絕對分開，而僅是黨組織和國家政權在職能上的分開，把行政權、審判權、檢察權、自治權等從過去的“黨政合一”中分離出來，使各部門各司其職，提高行政效率﹔黨在內政、外交、經濟、國防、人事等各個方面重大問題的決策上，仍擁有領導地位。

為進一步加強黨政協調、政政協調，我黨進一步從黨政分開走向黨政分工，提出黨總攬全局、各方協調的原則。2000年1月，江澤民在中紀委第四次全體會議上指出：中國共產黨是領導建設有中國特色社會主義偉大事業的核心力量。工農兵學商，黨是領導一切的。江澤民提出，要按照總攬全局、協調各方的原則，進一步加強和完善黨的領導體制，改進黨的領導方式和執政方式，既保証黨委的領導核心作用，又充分發揮人大、政府、政協以及人民團體和其他方面的職能作用。胡錦濤提出，要堅持發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，保証黨領導人民有效治理國家。

進入新時代，適應新矛盾，習近平總書記反復強調黨的全面領導。習近平總書記提出，中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導，要堅持黨對一切工作的領導。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。必須增強政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，自覺維護黨中央權威和集中統一領導。提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，確保黨始終總攬全局、協調各方。2018年2月，黨的十九屆三中全會明確提出完善堅持黨的全面領導的制度，建立健全黨對重大工作的領導體制機制。

三、新時代黨和國家機構改革必須堅持黨的全面領導

在各領域各方面工作中堅持黨的全面領導，是深化黨和國家機構改革的根本所在。

什麼是黨的全面領導？首先，黨是領導一切的。自毛澤東在1962年提出這一偉大判斷以來，歷屆黨的領導人都始終堅持這一根本原則，習近平進一步將“黨是領導一切的”寫入黨章。黨的十九大報告提出新時代中國特色社會主義方略的“十四個堅持”之首，就是堅持黨對一切工作的領導。其次，堅持黨的全面領導的目的是充分發揮黨的領導的制度優越性，不等於“黨政合一”，更不是簡單的“黨政分開”，而是在黨政分工的基礎上進一步加強黨的領導能力，要克服“黨政不分”的弊端，也要克服“相互否決”的弊端，保証國家統一、法制統一、政令統一、市場統一。

如何貫徹黨的全面領導？黨的領導是具體的、務實的，必須把黨的領導貫徹到治國理政全部活動之中，在黨領導下不斷完善中國特色社會主義制度，不斷發展經濟、政治、文化、社會、生態文明等各方面的制度體系。具體來看：一是建立健全黨對重大工作的領導體制機制，在黨領導各方面工作的全局中起到綱舉目張的統領作用﹔二是強化黨的組織在同級組織中的領導地位，確保黨的組織同其他組織的關系真正理順﹔三是要更好發揮黨的職能部門作用，促進黨中央決策部署落實到位，確保實現黨在政治上、思想上、組織上的全面領導﹔四是統籌設置黨政機構，科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責，構建適應新時代發展要求的黨政機構新格局。[2]

黨的全面領導是機構改革攻堅的必然要求。改革的攻堅性要求黨的全面領導。從“黨的建設”到“國家機構改革”，黨中央始終堅定全面深化改革的大戰略，改革大業次第鋪開。新中國成立以來，我國進行了十幾次較大的國家機構改革，取得了顯著成效，但依舊存在許多未能啃動的“硬骨頭”。首先，之前的機構改革主要體現在組織結構和職能結構上，在權力結構和利益結構上並未做到根本性的調整。其次，之前的機構改革重點在“簡政”，即轉變政府職能，向市場、社會放權﹔在“精兵”方面則舉措不多，干部隊伍、公務員隊伍“能上能下”的機制尚不健全。這些“硬骨頭”涉及復雜的利益關系，很難通過國家機構的自我革新得到解決，必須從政治層面著手解決，交由“黨的全面領導”加以攻堅，體現了我黨的改革大智慧。

改革的全面性要求黨的全面領導。此次改革涉及黨政軍群各類機構的系統性改革，具體包括中央機構、全國人大機構、國務院機構、全國政協機構、行政執法體制、跨軍地、群團組織、地方機構等八個方面。從上至下、從中央到地方各級機構均作了全面調整改革部署，作為這些機構的領導核心，黨的全面領導對改革有決定性作用。

加強黨的全面領導是適應新矛盾的需要。社會主要矛盾是推動社會經濟發展的主要動力。1949年以來，我國社會主要矛盾經歷了三次較大的演變，國務院機構改革也經歷了三個不同階段。

一是社會主義建設探索時期。1956年黨的八大首次提出，當前社會主要矛盾不再是階級斗爭，而是人民對於經濟文化迅速發展的需要同當前經濟文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾。應該說，這一定位是十分符合當時國情，但在探索社會主義建設道路過程中也出現了一些曲折，如“文化大革命”時期出現了用所謂階級斗爭代替生產斗爭的做法。

這一時期，國家機構改革最大的特征是與官僚主義作斗爭。毛澤東同志對政府官僚主義深惡痛絕，因此這一時期的中央政府機構改革，呈現明顯的去官僚化。這主要體現在：機構整合和人員裁減。由於中央對社會主要矛盾的定位在經濟發展與階級斗爭之間徘徊，計劃經濟體制又要求政府對國民經濟發展進行大規模系統干預，在中央政府機構設置方面必然“小而多”，因此機構改革也始終未能跳出“機構精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。但這一時代作出了兩個重大制度創新一直沿用至今，一是國家制度，體現在1954年憲法和國家機構的創建﹔二是黨的制度，體現在八大黨章。但值得說明的是，即便是在“文革”期間，國家機構的去官僚化也仍然沒有長期將黨的領導棄至一邊。1968年秋，全國29個省區市都建立了本級革命委員會。此后不久，為體現黨對革委會的領導，各省區市又成立了中共革委會核心小組，行使原省委職權﹔從1969年黨的九大開始進行全面“整黨建黨”，各省區市又重新開始選舉產生新一屆的黨委領導班子。到1971年8月，各省區市黨委新的領導班子均已恢復，並成為各省“革委會”的直接領導機構。[3]

二是進入改革開放時期。1981年黨的十一屆六中全會重新認識國情，全會決議中再次提出：在現階段，我國社會的主要矛盾是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾。

這一時期，國家機構改革最大的特點是適應社會主義市場經濟體制改革的需要。進入改革開放時代，發展已成為第一要務，社會主義市場經濟體制的建設和完善成為我黨和國家最核心的任務。最初，經濟改革由農村發軔，逐步轉向城市，計劃經濟體制下政府機構設置的問題逐漸暴露，過多的實際經濟管理部門已不適應發展市場經濟的要求，管得過多過死是這一階段機構改革的直接原因。這一時期的機構改革圍繞適應社會主義市場經濟體制的要求，漸進性地進行了機構調整，逐步改變管得過多過死的機構設置狀況，將更多權力下放給市場和社會，將政府不必要的職能以“轉企”、“轉社”的形式剝離。這一時期，理順黨政關系的主要目標是解決“以黨代政”、“黨政不分”的問題，探索更加科學的黨的執政方式。從這一時期的主要矛盾出發，黨所肩負的提高經濟社會生產力、滿足人民日益增長的物質文化需要的主要任務，也決定了各級政府的“發展型”特征，一方面更好地激發和維護市場主體的活力、創造力，另一方面在社會主義市場經濟活動中找准定位，避免越位、防止缺位。

三是中國特色社會主義新時代。黨的十九大報告首次做出重大判斷：我國社會主要矛盾已經轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。

國家機構改革的最大特點是順應國家治理現代化需要，著力提高黨和國家機構改革的系統性、協同性。本輪黨和國家機構改革最重要的政治背景，就是黨的十八大以來黨的領導全面加強。從2016年1月中央政治局會議提出“四個意識”，到十八屆六中全會審議通過《關於新形勢下黨內政治生活的若干准則》，再到黨的十九大報告，無不強調加強黨的集中統一領導。黨和國家機構改革，就是加強黨的領導的落腳點，這一方面是因為“黨的領導的實施，離不開黨和國家機構堅決有效的執行力”，“加強黨的長期執政能力建設，要求順應黨和國家事業發展需要、健全完善‘優化協同高效’的黨和國家管理體制”，[4]另一方面也是由於不平衡不充分是發展方面更深層次的問題，客觀上需要在國家治理上進行更徹底的變革。韓正同志在黨的十九屆三中全會提出，要抓住關鍵環節和時間節點，做好國務院機構改革工作。堅持“先立后破、不立不破”。之前的改革更多要求是“破”，即破除和變革制約經濟社會發展的上層建筑，而現在更多要求是“立”，即創新符合新時代我國經濟社會發展的上層建筑，在相關職責調整到位前，有關部門和單位要按原職責落實工作任務，確保不出現責任缺位、工作斷檔。

總之，我國的經濟基礎經歷了從社會主義計劃經濟向社會主義市場經濟轉變，再到當前向更加開放的發展轉變，上層建筑也隨著經濟基礎不斷調整，反映了社會主要矛盾的不斷演變，反映了經濟社會發展的根本要求。

四、黨的全面領導是中國國家治理現代化的核心

習近平總書記指出：“國家治理體系是由眾多子系統構成的復雜系統，這個系統的核心是中國共產黨。”[5]深化黨和國家機構改革，如同為中國國家治理體系和治理能力現代化提供了更強有力的“推進器”，而堅持完善黨的全面領導，就是確保國家治理現代化始終朝著正確的航向，而不會走向西方化。

那麼，中國的國家治理現代化如何不同於西方化？這是由中國的基本國情所決定的，是由中國人民的歷史選擇所決定的，也是由世界格局深刻變動過程中的一系列深刻教訓所決定的：從中國的基本國情來看，誠如習近平總書記所指出的，“我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統、社會經濟發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生演化的結果”。從人民的歷史選擇來看，中國共產黨從登上政治舞台到成為執政黨，始終有著廣大人民的堅決擁護﹔中國共產黨也始終代表最廣大人民的根本利益，始終全心全意為全體人民謀幸福。從其他國家的教訓來看，世界上沒有哪個非西方的發展中國家通過照搬西方化而達到了西方發達資本主義國家的經濟社會發展水平，恰恰相反，人們看到的是“阿拉伯之春”演變為“阿拉伯之亂”進而演變為“阿拉伯之災”，國家悲劇一再上演。

中國國家治理體系之所以具有優越性，其基礎就在於堅持黨的領導，扎根中國實際、不搞西方化。相比於美國“否決政治”的低效與混亂，中國的政治制度和政治活動更加團結、更具效率，是從有效治理中國這一“超級國家”的需求出發而創新和不斷完善的“超級治理體系”。[6]隻要牢牢把握住黨的領導這個最本質特征、在堅持完善黨的全面領導中發揮制度優越性，中華民族“復興夢”、社會主義“強國夢”都將在新時代的偉大實踐中、在全體人民的不懈奮斗中如期成為現實。

參考文獻

[1]習近平. 關於深化黨和國家機構改革決定稿和方案稿的說明 [A].《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》《深化黨和國家機構改革方案》輔導讀本 [C].北京：人民出版社，2018：102-103.

[2]黃坤明. 建設總攬全局、協調各方的黨的領導體系 [A]. 《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》《深化黨和國家機構改革方案》輔導讀本 [C].北京：人民出版社，2018：68-70.

[3]楊竺鬆. 省委常委成長路徑視角下中共干部選任機制研究 [D]. 清華大學，2016.

[4]陳希.深化黨和國家機構改革是加強黨的長期執政能力建設的必然要求 [A]. 《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》《深化黨和國家機構改革方案》輔導讀本 [C].北京：人民出版社，2018：39-40.

[5]高選民.強化黨的組織在同級組織中的領導地位 [A]. 《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》《深化黨和國家機構改革方案》輔導讀本 [C].北京：人民出版社，2018：131.

[6]胡鞍鋼，楊竺鬆.中美國家治理績效比較（2000-2012）[A]. 國家治理周刊，2014（8）.