深化國家監察體制改革 健全黨和國家監督體系

深化國家監察體制改革，是以習近平同志為核心的黨中央從新時代黨的歷史使命出發作出的重大決策部署，是事關全局的重大政治體制改革。黨的十九大對深化國家監察體制改革作出戰略部署。十三屆全國人大一次會議深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，表決通過《中華人民共和國憲法修正案》和《中華人民共和國監察法》，組建國家監察委員會，產生國家監察委員會領導人員，標志著國家監察體制改革取得重大成果，在黨和國家反腐敗斗爭進程中具有裡程碑意義，監察體制改革由試點探索邁入依法履職、持續深化的新階段。

一、深化國家監察體制改革是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署

深化國家監察體制改革是加強黨對反腐敗工作集中統一領導的必然要求。中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導，黨是最高政治領導力量。任何改革都必須有利於堅持和加強黨的領導。深化國家監察體制改革的根本目的就是加強黨對反腐敗工作的統一領導。按照黨中央確定的時間表、路線圖，2016年12月起，在北京、山西、浙江三地先行試點，為改革探路，形成可復制可推廣的經驗。黨的十九大后，在全國推開試點，省、市、縣三級監察委員會全部組建完成。十三屆全國人大一次會議通過憲法修正案，依憲制定監察法，設立國家監察委員會，實現國家機構、黨和國家監督體系重大創制，形成中國特色國家監察體制。深化國家監察體制改革，是對政治體制、政治權力、政治關系的重大調整，必須堅定不移地堅持黨的領導，既要將黨的領導體現在改革的全過程和各方面，又要通過深化改革加強黨對反腐敗工作的全面領導，確保黨中央始終牢牢掌握反腐敗斗爭的領導權。

深化國家監察體制改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的重大舉措。我國公務員隊伍中黨員比例超過80%，縣處級以上領導干部中黨員比例超過95%，黨內監督和國家監察具有高度內在一致性和互補性。紀律檢查是全面從嚴治黨的利器，國家監察是對公權力最直接最有效的監督，合署辦公能夠強化黨和國家的監督效能和治理效能，使依規治黨和依法治國相互促進、相得益彰。黨的十八大以來，黨內監督得到有效加強，監督對象覆蓋了所有黨組織和黨員。這就要求適應形勢發展構建國家監察體系，對黨內監督覆蓋不到或者不適用於執行黨的紀律的公職人員，依法實施監察，真正把權力關進制度籠子，使我們黨真正解決長期執政條件下自我監督這個國家治理的“哥德巴赫猜想”，跳出歷史周期率。

深化國家監察體制改革是健全黨和國家監督體系的創制之舉。黨的十九大報告提出，構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系。相比之下，我國原有的行政監察體制機制存在明顯不適應問題。一是行政監察范圍過窄。改革前，依照行政監察法的規定，行政監察對象主要是行政機關及其工作人員，沒有做到對所有行使公權力的公職人員全覆蓋。二是反腐敗力量分散。改革前，黨的紀律檢查機關依照黨章黨規黨紀對黨員的違紀行為進行審查，行政監察機關依照行政監察法對行政機關工作人員的違紀違法行為進行監察，檢察機關依照刑事訴訟法對國家工作人員職務犯罪行為進行查處，反腐敗職能既分別行使，又交叉重復。三是紀法銜接不暢。改革前，紀、法中間存在空白地帶，查辦職務犯罪案件存在犯罪有人管、違紀無人問的現象。這就要求對權力運行和監督制約機制進行新的探索，走出一條基於深厚傳統、符合歷史邏輯、適應現實國情、保障發展需要的監督道路。

二、深入貫徹憲法和監察法，准確把握監察委員會的職責定位

堅持政治機關的性質。監察法規定：“各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關。”監察委員會是實現黨和國家自我監督的政治機關，不是行政機關、司法機關。其依法行使的監察權，不是行政監察、反貪反瀆、預防腐敗職能的簡單疊加，而是在注重監督的基礎上，既調查職務違法行為，又調查職務犯罪行為，其職能權限與司法機關、執法部門明顯不同。監察委員會在履行職責過程中，既要加強日常監督，查清職務違法犯罪事實，進行相應處置，還要開展嚴肅的思想政治工作，進行理想信念宗旨教育，做到懲前毖后、治病救人，努力取得良好的政治效果、法紀效果和社會效果。

依法履行監督調查處置職責。監察委員會依法履行三項職責：一是監督，對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查。二是調查，對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查。三是處置，對違法的公職人員依法作出政務處分決定，對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責，對涉嫌職務犯罪的，將調查結果移送人民檢察院依法審查、提起公訴，向監察對象所在單位提出監察建議。監察委員會的監督調查處置職責與紀委的監督執紀問責職責具有高度的匹配性。監察委員會的調查措施，包括談話、訊問、詢問、查詢、凍結、搜查、調取、查封、扣押、留置等12項措施，一方面將原來行政監察法規定的措施細化完善，另一方面將紀檢監察實踐中運用的談話、詢問等措施確定為法定權限，都是實踐中實際使用、比較成熟的做法。

實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。監察法規定，監察機關對下列公職人員和有關人員進行監察：一是中國共產黨機關、人民代表大會及其常務委員會機關、人民政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協商會議各級委員會機關、民主黨派機關和工商業聯合會機關的公務員，以及參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員﹔二是法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員﹔三是國有企業管理人員﹔四是公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員﹔五是基層群眾性自治組織中從事管理的人員﹔六是其他依法履行公職的人員。監察法與行政監察法相比，將依法監督“狹義政府”轉變為依法監督“廣義政府”行使公權力的公職人員，填補了監督對象上的空白。同時，監察法專設監察程序一章，從審批權限、操作規范、調查時限等方面，對監督、調查、處置工作程序作出規定，特別是對留置措施規定了嚴格的程序和界限條件，切實保護被調查人的合法權益。

既接受黨委領導也接受人大監督。十三屆全國人大一次會議通過的憲法修正案，把“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”寫入憲法總綱第一條。監察法在總則中也明確規定，堅持中國共產黨對國家監察工作的領導。監察委員會的領導體制和工作機制就是根據加強黨的統一領導這一原則確定的。一方面，紀委監委合署辦公是實行黨的領導的方式，重要事項由同級黨委批准﹔國家監委領導地方各級監委工作，上級監委領導下級監委工作，地方各級監委要對上一級監委負責。另一方面，監察委員會由人大產生，對人大及其常委會負責，並接受其監督。各級人大可通過聽取和審議專項工作報告，組織執法檢查，以及提出詢問和質詢的方式開展監督。這就強化了人大作為國家權力機關的監督職能，拓寬了人民監督權力的途徑，使國家監督體系更加完備、科學、有效。

三、以監委組建、與紀委合署辦公為契機，全面履行紀檢監察職責

堅持依據黨章黨規和憲法法律履行職責，既執紀又執法。紀委監委是黨內監督、國家監察專責機關，合署辦公，履行紀檢、監察兩項職責，實行一套工作機構、兩個機關名稱，既執紀、又執法，承擔著維護黨章黨規、維護憲法法律的重要任務和職能，在維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導上肩負著特殊使命和重大責任。一是把握工作職責。改革后，紀檢監察機關工作內容涉及查處違紀、職務違法、職務犯罪三個層面，依托紀檢、拓展監察、銜接司法。二是做到相互貫通。紀委監督執紀問責和監委監督調查處置，既有共通點，又有區別處，兩者相互銜接、互為補充、內在一致，根本上統一於全面從嚴治黨、黨風廉政建設和反腐敗斗爭的生動實踐。三是用好“兩把尺子”。堅持以黨章黨規黨紀為尺子和嚴格遵循憲法法律法規相統一，既強化黨內監督，用紀律管住黨員干部，又深化國家監察，確保公權力為人民服務。

堅持監督全覆蓋，既盯住“關鍵少數”又管住“絕大多數”。紀委監委要做到對黨員和所有行使公權力的公職人員監督全覆蓋。一方面，盯住“關鍵少數”。重點是縣處級以上領導干部，特別是各級主要領導干部，以及處於關鍵領域、重要崗位的領導干部，嚴肅黨紀國法，嚴格監督監察，督促各級領導干部正確行使權力。另一方面，管住“絕大多數”。紀檢監察機關要認真履行監督責任，督促各級黨組織嚴格落實主體責任，層層傳導壓力，監督全體黨員和所有行使公權力的公職人員。同時，積極探索監察職能向基層、村居延伸的有效途徑，賦予鄉鎮紀委必要的監察職能，強化對基層組織中履行公職人員的監督，消除監督空白和死角。

堅持運用法治思維和法治方式懲治腐敗，既搞好紀法貫通又實現法法銜接。廣大紀檢監察干部要深入學習宣傳和貫徹落實憲法、監察法，自覺運用法治思維和法治方式開展工作，提升依紀依法履職能力。要實現紀法貫通。紀檢監察機關既要依據黨章黨規黨紀履行協助黨委全面從嚴治黨職責、又要依據憲法監察法加強監察工作，既要審查違紀問題、又要調查違法犯罪問題，既要考慮紀律要求、又要兼顧法律規定，健全統一決策、一體化運行的執紀執法運行機制，實現執紀審查和依法調查有序對接、相互貫通，執紀執法同向發力、精准發力。要實現法法銜接。監察機關在調查涉及違法犯罪案件過程中，要與刑事審判關於証據的要求和標准相一致，推動形成監察機關與司法執法機關相互銜接、監察程序與司法執法程序有序對接、監察機關與司法執法機關既相互配合又相互制約的有效機制。

堅持打鐵必須自身硬，既強化自我監督又加強外部監督。國家監察委員會組建和運行，開啟了從試點探索邁入依法履職、持續深化國家監察體制改革的新階段。要推動紀委監委職能、人員、工作深度融合，做到“形”的重塑和“神”的重鑄，實現紀檢監察工作整體性提升。信任不能代替監督。各級紀檢監察干部要在行使權力上慎之又慎、在自我約束上嚴之又嚴。要自覺接受黨中央的監督，強化“四個意識”，堅定“四個自信”，始終堅持在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下開展工作，確保黨對反腐敗工作的集中統一領導。要加強自我監督，刀刃向內，在內部形成相互制約機制，堅決防止“燈下黑”。要自覺接受人大監督、民主監督、司法監督、社會監督、輿論監督，確保黨和人民賦予的權力不被濫用、懲惡揚善的利劍永不蒙塵。

（作者：中央紀委宣傳部）