機構編制法定化是深化黨和國家機構改革的重要保障

核心要點：

■ 推進機構編制法定化是全面依法治國的內在要求，是深化黨和國家機構改革的必然要求，也是創新機構編制管理、提升管理水平的重要舉措。

■ 完善黨和國家機構法規制度是機構編制法定化的重要基礎，包括加強機構編制法律法規建設，增強“三定”規定嚴肅性和權威性，和全面推行政府部門權責清單制度。

■ 強化機構編制管理剛性約束是機構編制法定化的本質要求。要強化黨對機構編制工作的集中統一領導，統籌使用各類編制資源﹔推動機構編制管理科學化規范化﹔嚴格機構編制管理權限和程序。

■ 加大機構編制違紀違法行為查處力度是機構編制法定化的根本保障。要嚴格執行機構編制管理法律法規﹔堅決整治條條干預﹔完善機構編制同紀檢監察機關和組織人事、審計等部門的協作聯動機制。

《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》（以下簡稱《決定》）對推進機構編制法定化作出明確部署。《決定》強調：“機構編制法定化是深化黨和國家機構改革的重要保障。要依法管理各類組織機構，加快推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。”推進機構編制法定化，是在歷次黨和國家機構改革實踐基礎上作出的重要決策，是建設法治國家、法治政府的一項重要基礎性工作。我們要認真貫徹好《決定》精神，扎實做好機構編制法定化的各項工作。

一、深刻認識推進機構編制法定化的重要意義

推進機構編制法定化是全面依法治國的內在要求。全面依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。黨的十九大指出，全面依法治國，要堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。機構職能體系是國家治理體系的重要組成部分，機構法定、職責法定是法治政府建設的本質要求，機構編制法定化是推進法治國家、法治政府建設的重要基礎工作，是依法行政的前提和基礎，是全面依法治國的內在要求。

推進機構編制法定化是深化黨和國家機構改革的必然要求。改革開放以來，黨和國家機構經過多輪改革，但改革中機構編制不能完全到位、改革后機構編制反彈和硬約束不足問題影響了改革成果，其中很重要的原因是機構、職能、權限、程序、責任缺乏法定化的剛性約束。深化黨和國家機構改革，要充分發揮法治的規范和保障作用，在法治下推進改革，在改革中完善和強化法治，把機構編制法定化作為推進機構改革和鞏固改革成果的重要保障。

推進機構編制法定化是創新機構編制管理、提升管理水平的重要舉措。健全機構編制管理的法律、法規，強化系統管理、規范管理、精細管理，豐富機構編制管理的手段和方式，增強機構編制管理權威，是解決當前機構編制管理存在問題，大力提升管理水平，推進機構編制管理科學化、規范化、法治化的重要內容和舉措。

二、完善黨和國家機構法規制度是機構編制法定化的重要基礎

加強機構編制法律法規建設。制定中國共產黨機構編制工作條例，是健全黨內法規體系的一項重要內容。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調要從嚴治黨，依規治黨，加強黨內法規建設，把黨組織工作和活動納入制度化、規范化、程序化軌道。機構編制工作是黨領導國家政權建設、組織建設的重要方面，多年來已經探索形成的一套行之有效的辦法，迫切需要上升為黨內法規，加強約束力。

同時，機構編制法是我國行政組織法律制度的重要組成部分。近年來，機構編制管理方面雖已出台了一些專項的行政法規，但尚無一部專門法律，相關組織法對於機構編制的規定也比較籠統、簡約。關於機構編制管理的規定更多是以規范性文件的形式出現，缺乏法律規范和責任追究機制，難以適應現實需要。機構編制管理的剛性必須以法律形式予以體現並嚴格執行，才能保障黨和國家機關高效穩定運行。

增強“三定”規定嚴肅性和權威性。部門“三定”始於1988年機構改革，主要是根據有關法律法規來確定部門的職責，實際上承擔著約束機構編制、規范權力運行的功能。在我國從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變過程中，“三定”對於穩定和確定各部門的職責發揮了重要作用，至今仍是維持各部門和部門間運轉秩序的基本依據。“三定”既有法律法規的權威性，也有規范性文件的靈活性，具有管用、實用、好用的特點。

隨著全面依法治國向縱深推進，“三定”規定權威性不足問題日益顯現，一些內容也需要隨著形勢的發展加以充實、改進。實際工作中，一些單位和部門自創職能、自設機構、自定編制等逾越“三定”規定的現象時有發生。必須研究完善“三定”規定的內涵，按照優化協同高效原則，精細架構黨政部門機構設置、職能配置、人員編制配備，增強“三定”規定的嚴肅性和權威性。

全面推行政府部門權責清單制度。習近平總書記指出，“各級政府必須依法全面履行職能，堅持法定職責必須為、法無授權不可為”。政府部門履行職責應以法律法規為依據，避免自由裁量權被濫用。而權責清單制度就是把法律法規明確的權責以清單的形式逐一列出，其本質是對“三定”的深化，便於廣為人知和廣泛監督。下一步，要按照簡政放權、便民高效、公開透明的原則，全面推行政府工作部門權責清單，讓權力在陽光下運行，讓責任在公開中透明。

在深化黨和國家機構改革中，要吸收借鑒近年來權責清單試點和其他改革管理成果，利用“三定”鞏固權責清單成果，充實完善相關內容，厘清部門職責邊界，優化部門職責關系，實現權責清單與“三定”規定有機銜接。要規范和約束行政機關履職行為，為加強機構編制管理、推進部門組織法制建設奠定基礎。

三、強化機構編制管理剛性約束是機構編制法定化的本質要求

強化黨對機構編制工作的集中統一領導，統籌使用各類編制資源。機構編制工作是配置黨的執政資源的一項基礎性工作，是國家政權建設的重要內容，必須堅持黨的集中統一領導，統籌調配各類編制資源。習近平總書記指出，要堅持精簡統一效能，嚴控人員編制，同時把“瘦身”與“健身”結合起來，妥善解決嚴控與滿足發展需要之間的矛盾。這就要求編制在各部門、各地區、各領域優化配置。此次統籌推進黨政軍群機構改革，就是重新調配編制資源、優化布局結構、提高配置效率的重大舉措。

統籌使用各類編制資源，推進編制挖潛增效和創新管理，要堅持走內涵式發展道路。在導向上，要以職責任務作為編制調配的“風向標”，隨職責任務的增減推動編制資源的流動﹔在布局上，加大部門間、地區間編制統籌調配力度，解決重點和突出問題﹔在結構上，著力減上補下，引導黨政部門精簡機關、強化充實基層一線﹔在手段上，強化動態調整，比如建立年度或周期調整機制、富余編制統一調配機制等。

推動機構編制管理科學化規范化。要加強機構編制管理評估，優化編制資源配置。編制作為執政資源，也要考慮投入與產出效益，不斷調適優化和再平衡。要建立健全機構編制管理評估制度，按照客觀公允的標准、方法和程序，對機構編制管理效果、效益進行論証評價，深入挖掘數據背后的基本狀況、矛盾問題，分析問題成因，提出有針對性的對策建議。

要加快建立機構編制管理同組織人事、財政預算管理共享的信息平台，全面推行機構編制實名制管理，充分發揮機構編制在管理全流程中的基礎性作用。實名制作為行之有效的工作制度，要隨著信息系統的廣泛應用，推動其記錄、認証和查詢分析的快捷化。機構編制管理同組織人事、財政預算管理相互配合制約的工作機制，應通過共享的信息平台形成精准對接、進行動態更新、提高應用水平。

要按照辦事公開要求，及時公開機構編制有關信息。黨政機關機構編制是重要的行政資源，是公共財政支出的重要投向指標。機構編制部門及其他機關、事業單位對不涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的機構編制事項，要通過有效形式向本單位工作人員和社會公開，主動接受各方監督。

嚴格機構編制管理權限和程序。鄧小平同志曾經指出，“編制就是法律”。多年來，在機構改革和日常編制管理中，逐步形成了較為清晰的紀律要求，明確了嚴格的機構編制管理權限和程序，建立了一套行之有效的管理制度。編制的數額和使用范圍的核定，都要符合規定條件和程序。任何行政機構的編制和使用范圍一經確定，便具有法律效力，不得隨意突破和更改。

嚴格機構編制管理權限和程序，主要包括以下幾個方面。一是嚴禁越權審批。行政編制的審批權限在中央，副廳（局）級以上機構設置的審批權限也在中央。二是嚴格執行機構限額、領導職數、編制種類和總量等規定，不得在限額外設置機構，不得超職數配備領導干部，不得擅自增加編制種類，不得突破總量增加編制。三是嚴格控制編外聘用人員，防止無序增長，從嚴規范適用崗位、職責權限和各項管理制度。

四、加大機構編制違紀違法行為查處力度是機構編制法定化的根本保障

嚴格執行機構編制管理法律法規。近年來，機構編制部門把制度建設作為監督管理的重要支撐和保障，會同有關方面出台了關於機構編制違紀違法行為處理的一系列制度規定，推動機構編制納入了巡視、審計等工作機制。按照《決定》要求，將完善機構編制法規制度，形成較為完整的機構編制管理法律法規體系，必須嚴格執行，堅決維護機構編制管理的權威性，依法管理機構、編制、職能，推進機構編制法定化。

要堅決查處各類違紀違法行為，嚴肅追責問責。機構編制審批和配置權屬於公權力，具有強制力保証，必須接受監督制約。行政機關領導干部和工作人員發生機構編制違紀違法行為，必須給予相應懲戒，強制糾正違紀違法行為。要加大對違紀違法行為查處和通報力度，以點帶面發揮警示作用。

堅決整治條條干預。條條干預一度成為機構編制管理中的頑疾。一些部門習慣於以多種形式對下級明確提出或“夾帶”機構編制要求，究其原因，有的是部門和領導機構編制法制意識淡漠，有的是機構編制管理不嚴，有的是片面強調本部門工作有“腿”、有“抓手”。條條干預影響地方黨委政府因地制宜設置機構，不利於地方結合實際合理配置行政資源，擾亂機構編制管理秩序，也會嚴重影響機構改革的成效。

整治條條干預，一是全面清理部門規章和規范性文件，廢除涉及條條干預條款，使條條干預徹底失去依據。二是對條條干預加大查處力度，做到有案必查，有錯必究。三是建立更加完善的部門發文備案審核制度、條條干預舉報制度。

完善機構編制同紀檢監察機關和組織人事、審計等部門的協作聯動機制。機構編制是黨和國家機構正常運行的重要組織保障，涉及方方面面，必須採用系統的方法，加強管理各環節內外上下的協調配合。要完善機構編制同紀檢監察、巡視巡察、組織人事、審計等工作的協作聯動機制，在預防教育、案件查辦等方面緊密銜接配合，形成監督檢查合力。要建立機構編制違紀違法問題動態監測平台，提高及時發現和解決問題的能力。要依托“12310”舉報平台，建立上下暢通的信息溝通機制。