社會主要矛盾轉變與社會政策創新發展

﹝摘要﹞隨著中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。社會主要矛盾的轉變，對社會政策創新發展提出了新的更高的要求。本文以中國特色社會主義進入了新時代為背景，以社會主要矛盾轉變為視角，全面深入地分析了新時代我國民生需求的新變化與社會福利事業發展不平衡不充分的矛盾，提出了社會政策創新發展目前的重點是以緩解當下最迫切的民生問題為突破口，長遠目標是立足國情並借鑒國際經驗，構建中國的發展型社會政策，實現社會政策與經濟發展的協調，在更高水平的發展中滿足人民的美好生活需要。

習近平同志在黨的十九大報告中指出，經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。社會主要矛盾的轉變，對我國社會福利制度建設提出了新要求，社會政策如何創新發展以適應與滿足新時代的要求，緩解乃至解決當下最迫切的民生問題，實現人民日益增長的美好生活需要，是擺在社會政策研究者和決策者面前的一個重大課題，本文擬對此做初步探討。

一、人民對美好生活的需要對社會政策提出新要求

改革開放前，我國經濟發展水平較低，物質匱乏，人民生活水平普遍較低，數以億計的農村居民甚至沒有解決溫飽問題。1978年，我國城鄉居民恩格爾系數分別為57.5%、67.7%。從這兩個數值可以看出，全國人民有六成左右的消費集中在解決溫飽問題上。﹝1﹞經過近四十年的改革開放，我國人民物質生活方面有了極大提升。尤其是十八大以來，民生改善成效顯著。2016年，全國居民恩格爾系數為30.1%（其中城鎮為29.3%，農村為32.2%），﹝2﹞接近聯合國劃分的20%至30%的富足標准。我國已總體上實現小康，到2020年將全面建成小康社會。

進入中國特色社會主義新時代，我國人民對美好生活的期望和追求，已經不再僅僅是物質生活水平的提高，而是包括在精神、社會、生態等各個層面上的需求都要得到滿足。人本主義心理學家馬斯洛把人的需求從低到高分為生理、安全、愛與歸屬感、尊重和自我實現五類。人都有這五種不同層次的需求，但是在不同的時期對各種需求的迫切程度不同。一般情況下，當人們低一級的需求得到滿足后，就會追求高一級的需求。

在新時代，困難群體的需求也將呈現出新的特點。在滿足了基本的生理需求后，困難群體要滿足安全感的需求，其中最關鍵的就是使自己和子女都具備一定的能力和機會參與勞動力市場，獲得安全的工作環境、足夠的收入，並能使子女也具備知識和能力，使個人和家庭都有保障。困難群體也需要愛，需要歸屬感，希望融入社區、社會，比如，老人在獲得生活照料之外，還需要精神慰藉﹔殘疾人希望融入社區，與他人建立良好的互動關系，滿足情感和歸屬的需求。困難群體也需要尊重，甚至可以說，更需要尊重，他們希望社會大眾的尊重，就算暫時或長期接受社會幫助，也要有尊嚴，而不要被標簽化為失敗者、懶漢等。困難群體對自己的前途、發展空間有所希冀，比如，很多進城務工人員對職業發展有自己的規劃，並積極尋求時機自我創業、實現自己的理想和抱負。

在這方面，源自歐洲的社會質量理論給我們提供了有益的啟示。社會質量理論產生於20世紀90年代，是歐洲國家福利制度改革的產物。在理論開創者沃爾夫岡•貝克、勞倫•范德蒙森等人看來，社會質量是指人們在提升他們的福祉和個人潛能的條件下，能夠參與社區的社會與經濟生活的程度。﹝3﹞這一理論以人的發展為起點，從人的“社會性”出發，超越個人與社會的二元對立——既承認社會體系的制約性，也強調個人行動的能動性。﹝4﹞該理論對社會政策影響最大的是由四個條件性因素建構的社會質量四維分析框架——社會經濟保障、社會凝聚、社會包容和社會賦權。社會經濟保障，指人們所掌握的必要的物質資源和其他資源。﹝5﹞在Dave Gordon看來，它不僅包括體面生活所需的收入，即社會保障，還包括必要的服務和經濟、社會、文化權利方面的滿足感。﹝6﹞其最低接受水平是對窮人、失業者、患病者以及其他形式的物質匱乏的人群提供保護﹔﹝7﹞社會凝聚，強調基於認同、價值和規范基礎上的社會關系的共享程度。社會包容，指的是人們獲得來自制度和社會關系的支持的可能性。社會賦權（增能），指在人們的日常生活中，社會結構能在何種程度上提高個人的行動能力。社會賦權關注的是人的能力的發展。﹝8﹞這四個因素中，為公民提供社會經濟保障是基礎和前提，社會凝聚、社會包容和社會賦權，既是手段也是結果。

新時代人民需求的新變化對社會政策創新發展提出了新的更高的要求，結合社會質量理論所給予的啟示，“新的更高的要求”主要體現在，首先，社會政策應當有效回應公民包括困難群體多元化、多層次的需求。人是社會關系的集合，這一性質決定了人們不僅有生存的基本需求，還有與時代發展相適應的多元化、多層次需求。比如，個人及其家庭融入社區、社會的需求，自我實現的需求等。其次，社會政策要為公民的體面生活提供足夠的收入和服務保障。國家要為其公民，尤其是困難群體在收入、健康、教育等方面提供基礎的保障，這一保障的水平不僅能使人們抵御社會風險，還能擴展其選擇的空間。再次，社會政策應當通過對困難群體、特殊群體的保護，從而有利於各個群體之間的融合。最后，社會政策應當為公民尤其是困難群體的能力提升創造條件。賦權有被賦權和自我賦權的雙重含義。因此，社會政策在提升公民福祉時應同時注重國家責任的承擔和個人發展動機與能力的提升。

二、我國社會福利事業發展不平衡不充分

應該說，進入21世紀以來，隨著科學發展觀、新發展理念的陸續提出，社會政策在我國受到前所未有的重視，我國的社會福利事業取得了巨大成就。但是相對於讓人民過上體面、美好的生活這一目標，還是有相當大的差距，我國社會福利事業發展不平衡和不充分的問題還十分突出。

首先，我國社會福利支出佔國家財政支出的比例還較低，從總體上制約了社會福利事業的發展。

不論是與發達國家和類似的發展中國家相比，還是與我國經濟發展相比，我國社會福利支出都偏低。從國際對比上看，我國社會福利支出比重嚴重偏低。中國社科院財經戰略研究院2014年2月發布中國財政政策報告稱，我國政府支出的比重佔GDP比重已經突破了35%，在國際上屬於相對偏高的狀態。“全口徑”來看，政府支出中的投資和建設性支出佔比超50%，遠高於發達國家10%左右的比重﹔而我國社會福利性支出比重約為40%左右，遠低於發達國家60%~70%的比重。﹝9﹞從與經濟發展的對比上看，我國社會福利支出滯后於經濟發展。2013年，全國各級政府在教育、醫療衛生、社會保障與就業、住房保障四大領域的財政支出佔GDP的比例僅為8.38%，即使再加上全國社會保險基金的支出，我國寬口徑的“社會支出”也僅佔GDP的13.12%。而同年OECD國家社會支出佔GDP的平均水平為21.6%。﹝10﹞與之相比，我國的社會福利支出水平顯然很低。

1985年，中國將人均年純收入200元確定為貧困線，2016年這一標准為2300元（2011年不變價），31年來增長約10.5倍﹔而在此期間，中國國民總收入由9123.6億元增至742352億元，﹝11﹞增長了80.4倍。從對各地區的實証研究看，我國大部分省、市經濟增長和社會福利的耦合度經歷了從勉強協調向基本協調過渡的發展過程。但是一些西部省區，如甘肅、青海、西藏還處於勉強協調階段，當地的經濟增長和社會福利發展並沒有實現相互促進的共同發展趨勢。﹝12﹞

其次，我國社會福利事業發展在城鄉間、地域間、人群間、職業間等多個維度上存在不平衡，難以對初次分配的結果進行有效的矯正。

我國社會福利事業的不平衡發展造成了社會福利難以有效地為困難群體“雪中送炭”，甚至在某種程度上造成“馬太效應”，出現社會政策對初次分配的“逆調節”。從城鄉看，以低保為例，截至2016年年底，全國有城市低保對象855.3萬戶、1480.2萬人，全年各級財政共支出城市低保資金687.9億元，全國城市低保平均標准494.6元/人•月。2016年全國有農村低保對象2635.3萬戶、4586.5萬人，全年各級財政共支出農村低保資金1014.5億元，全國農村低保平均標准3744.0元/人•年（312元/人•月）。﹝13﹞可以看出，農村低保月人均補助水平要比城市低182.6元﹔農村低保對象不論是戶數還是人數都是城市低保對象的三倍左右，但是全年各級財政共支出農村低保資金僅僅是城市低保資金的1.47倍。

從地域看，丁忠民等通過對我國各地區農村社會福利指數進行研究，發現在1993—2012年間，東部沿海的省市社會福利水平相對較高，當地農村居民所享受的各類公共基礎設施及社會保障較完善﹔東北地區的福利水平落差相對較小﹔中部地區（湖南、湖北）社會福利水平較高﹔西部地區整體的社會福利水平比較靠后，除四川外，其余省、市的福利水平都比較低。﹝14﹞殷金朋等基於1990-2013年中國31個省份的面板數據，測算了不同省份社會保障支出水平的差異。研究發現，不同省份社會保障支出存在顯著的差異，並且省內不同地區的社會保障支出差異是主要誘因，其中三區域中的東部地區及七區域中的華南地區與西南地區的支出差異明顯高於其他地區。﹝15﹞

從人群比較看，從滿足不同群體的需要出發，社會政策的建構既要滿足全體社會成員共同的需要，更要注意對特殊群體的有效保護。﹝16﹞截至2016年年底，全國共有孤兒46萬人。2016年困難殘疾人生活補貼人數521.3萬人，重度殘疾人護理補貼人數500.1萬人。全國60歲及以上老年人口2.3億，佔總人口的16.7%，其中65歲及以上人口1.5億，佔總人口的10.8%，﹝17﹞部分地區老年人口佔總人口的比例甚至高達23.5%。﹝18﹞而目前我國面向這些特殊群體的社會政策還有很多欠缺，如對殘疾人、高齡老人的無障礙環境建設急需改進，高齡老人，尤其是貧困地區高齡老人的生活照料、精神慰藉等服務還有很大缺口等。

從職業看，以住房公積金制度為例，由於公積金繳存額以個人收入為基數來計算﹔而且繳存比例在不同單位間存在差異，越是收益好的單位其設置的繳存比例越高﹔在單位與個人的責任分配上，收益好的單位承擔的比例也相對高。結果就是高收入群體的住房公積金也越多，更容易滿足公積金貸款購房的條件，而低收入群體在房價年年攀升的形勢下，難以滿足條件來使用自己的住房公積金。公積金的繳納和貸款群體出現了收入偏移。有研究証實，公積金的繳納群體年收入主要集中在5萬至20萬，而貸款使用群體的年收入大體集中於15萬至50萬。﹝19﹞

最后，我國社會福利制度建設的標准普遍偏低，難以滿足人民群眾多元化、多層次的福利需求。

這不僅表現在托底性社會政策領域，也體現在保基本性社會政策領域。前者可以社會救助制度為例，我國的社會救助基本上定位於溫飽的生活標准，主要滿足的是困難群體的最低生活需要。中國貧困線標准的制定，長期都依據每人每天攝入熱量2100大卡來推算。造成我國貧困線奇低。我國目前貧困線以2011年2300元不變價為基准，2015年城市和農村平均低保標准分別隻佔當年全國城市居民和農村居民收入中位數的18.6%和30.9%。﹝20﹞這種做法的結果就是，在絕對水平上，中國的貧困線不僅遠低於高收入國家，即便與同等收入水平國家相比也不高﹔從相對水平來看，中國貧困線低於人均收入的30%，而在國際上，同等收入水平國家的貧困線一般在人均收入的50%上下。﹝21﹞

在保基本性社會政策領域，例如養老保障政策，目前城市職工基本養老保險尚隻基本上涵蓋保障老年基本物質生活，至於老年健康護理、社會服務方面的內容除少數試點地區外，都未包括進來。至於城鄉居民基本養老保險，經國務院批准，2009年我國啟動新農保試點，確定基礎養老金最低標准為每人每月55元。從2014年7月1日起，全國城鄉居民基本養老保險（2014年新農保與城居保並軌）基礎養老金最低標准提高至每人每月70元，即在原每人每月55元的基礎上增加15元。即便按照現行標准，城鄉居民基本養老保險基礎養老金難以保障老年基本物質生活。

三、以當下最迫切的民生問題為重點創新社會政策

在黨的十七大報告提出“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”的基礎上，黨的十九大報告將現階段我國民生建設的目標進一步拓展為七個，明確指出要“在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展”。在實現七“有”目標的過程中，需要各方面政策、機制的有效配合，社會政策即是其中非常重要、不可替代的一環。當下應將上述七大領域社會政策的創新發展作為重點，推進相關社會福利制度的建設與完善，以回應廣大人民群眾特別是困難群體在育兒、教育、就業、醫療、養老、住房、社會服務等方面的基礎性需要，發揮社會政策應當扮演的角色。

首先，基於我國國情及從國際社會政策理論與實踐的新近趨勢獲得的啟示，將幼兒養育作為當下社會政策創新發展的重點領域之一，推進實現“幼有所育”。

兒童是國家和民族的希望，兒童公平地接受有質量的撫養培育，整個社會才有未來。西方國家反思福利國家危機出現的發展型社會政策思潮與實踐把兒童養育視為一種對人力資本和未來的投資而備受重視，給我們提供了彌足珍貴的啟示。十九大報告把“幼有所育”放在七“有”的首位，體現了黨對幼兒養育的高度重視。

近年來，我國普惠性幼兒學前教育取得較快發展。2010年，教育部發布《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》，﹝22﹞實施5年來，國家通過實施8個學前教育重大項目，組織10項體制改革試點，各級政府對學前教育財政投入達到4000億元。擴大學前教育資源、注重配置公益普惠的學前教育公共資源、規范學前教育管理、加強教師隊伍建設，取得了突出的成就。2015年，學前教育專題評估組對全國7個樣本省份5年來促進學前教育改革與發展的評估報告顯示：5年來，學前教育普及率大幅提高，2014年，學前教育三年毛入園率為70.5%，提前6年完成教育規劃綱要的目標﹔18個樣本市學前三年毛入園率整體達到89.44%﹔33個樣本區縣學前三年毛入園率（均值）在整體上已經達到94.97%，“入園難”得到有效緩解﹔學前教育資源快速擴大﹔新增學前教育資源，尤其是教育部門辦園，呈現持續向農村傾斜態勢。﹝23﹞

然而，我國幼兒教育的整體政策環境上還是存在嚴重欠缺。新中國成立以來，我國中央政府（含部委及以上級別）共出台了有關幼兒教育的專門文件58部，體現出國家對幼教事業的關注。但是，一方面，這些文件法律位階不高，大多是部門法規，法律約束力差﹔另一方面，有些文件的出台缺少統籌考慮，未能發揮應有的作用。﹝24﹞另外，受制度路徑依賴的影響，在很多城市，公立幼兒園仍然是稀缺資源，在職業和人群間分布不平衡。近年來，幼兒園教師虐童事件、食品安全事故頻發，困難家庭幼兒入園難等，反映出相關的社會政策建設和實施方面存在嚴重不足。

因此，社會政策應當扮演好幼兒教育的規劃與監督者的角色。其一，應進一步推進普惠性幼兒學前教育制度建設。在國家層面出台統一的法律，建立健全不同家庭幼兒入園保障制度。加大對特殊困難兒童家庭的扶持力度，確保所有家庭的適齡幼兒，不論其家庭狀況如何，都能接受應有的教育。其二，應建立完善對幼兒教育的專業監督制度。幼兒教育的日常工作，要在具有相關知識背景的人員監督之下進行。可以借鑒國外社會工作者介入幼兒福利的經驗，在幼兒教育中引入社會工作崗位，對幼兒教育實施有效監督。

其次，通過進一步強化相關領域社會政策建設，推進實現“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”。

在現代社會，接受一定質量的教育、就業並享受與自身勞動相應的保障、方便及時並有能力就醫、擁有較高生活質量的晚年、具備基本的住房條件，是一個社會成員生存和發展、享受的必然需要。保障全體人民享有基本的教育、基本的就業保障、基本的醫療服務、基本的住房保障，保障每一個人年老時有足夠的養老金及必需的社會服務，屬於“基本社會福利”的范疇，在這方面國家和政府應切實履行其對公民的基本責任。﹝25﹞自黨的十七大提出“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”等現階段民生建設五大目標以來，我國在教育、就業與社會保障、醫療衛生、養老、住房等方面的社會政策建設取得了卓有成效的進步，但離人民對美好生活的需要還存在較大差距，在這些方面進一步創新完善社會政策，十分必要。

在教育社會政策方面，應進一步完善義務教育制度，堅持普惠型教育的發展方向，對貧困群體的教育扶持應結合家庭綜合服務加以實施。在就業和社會保障方面，應進一步加大對困難群體、農民工、大學畢業生等的就業、創業扶持力度，完善相關的社會保障制度，實現就業、創業與相關社會保障制度的有效銜接。在醫療社會政策方面，應在完善基本醫療保險、醫療服務的同時，切實加強困難群體醫療服務的扶持力度，在醫療救助上加大力度，當下最起碼要做到通過政策扶持，防止和避免因病致貧、因病返貧。在老年社會政策方面，要進一步推進社會化養老服務的開展，當下應盡快通過試點出台高齡老人醫療護理保險政策，完善政府購買養老服務制度，提高老年人生活質量。在住房社會政策方面，繼續完善住房公積金的繳費和使用制度，避免高收入群體對低收入群體公積金的佔用，確保低收入群體及時有效地使用公積金，真正達到社會互濟的目的﹔完善經濟適用房、廉租房等政策，使困難群體住有所居。

針對上述基本社會福利，隨著國家整體經濟實力的增強，應進一步推進制度設計和完善，以實現相關福利在城鄉、地區、人群、職業間的統一。﹝26﹞近年我國在養老、醫療領域的政策在一定程度上實現了城鄉間、職業間的統一。今后要進一步完善，特別是要防止和避免造成新的不平衡。

最后，從社會政策發展演變歷程可見，對弱勢群體的關懷保護是社會政策的重中之重。我國目前還有數量龐大的弱勢群體，他們的生存和發展都存在著特殊的困難，亟須社會政策的扶持。應通過相應的社會政策建設，推進實現“弱有所扶”。

黨和國家一直非常重視對困難群體的幫助。以殘疾人社會政策為例，2008年3月，《中共中央國務院關於促進殘疾人事業發展的意見》提出推進殘疾人社會保障體系和服務體系建設。同年，我國開始實施修訂后的《殘疾人保障法》，專門規定國家保障殘疾人享有各項社會保障、平等地充分參與社會生活、共享社會物質文化成果的權利。2010年3月，國務院辦公廳轉發《關於加快推進殘疾人社會保障體系和服務體系建設的指導意見》，對當前和今后一個時期加快推進我國殘疾人社會保障體系和服務體系建設提出具體指導。

根據《2016年中國殘疾人事業發展統計公報》，目前我國殘疾人社會政策在就業、社會保障、扶貧開發等方面有顯著進步。從覆蓋范圍上看，截至2016年年底，城鄉殘疾居民參加城鄉社會養老保險人數達到2370.6萬，參保率79.0%﹔60歲以下的參保殘疾人中有482.1萬重度殘疾人，其中445.7萬得到了政府的參保扶助，代繳養老保險費比例達到92.5%。有269.4萬非重度殘疾人也享受了全額或部分代繳養老保險費的優惠政策。領取養老金待遇的人數達到936.1萬人﹔殘疾人托養服務機構達到6740個，共為20.4萬殘疾人提供了托養服務。87.8萬人通過扶貧開發實際脫貧﹔接受實用技術培訓的殘疾人達到75.6萬人次。﹝27﹞從政策模式上看，目前我國殘疾人社會政策已逐漸向發展性社會政策轉變，突出表現為：完善殘疾人“普惠+特惠”的社會保障﹔進一步發展殘疾人教育﹔重視殘疾預防工作等。﹝28﹞

不過，在取得成績的同時，我國殘疾人社會政策也存在很多不足，應當在今后工作中加以改變。其一，受城鄉二元體制路徑依賴的影響，農村殘疾人的社會福利滯后於城市，應當出台針對性、傾斜性社會政策盡快改變。其二，殘疾人社會福利的提供中，國家、市場、第三部門都有可能失靈，應當繼續探索殘疾人服務供給的有效途徑。﹝29﹞

四、在與經濟發展的協調中滿足人民的美好生活需要

我國社會政策的創新發展應借鑒國際經驗教訓，結合目前仍處於社會主義初級階段的基本國情，使社會政策與經濟發展相協調，推進我國社會政策發展，滿足人民美好生活需要。在推進方法上，結合發展型社會政策視角，從宏觀上，應注重社會政策與經濟政策的結合，注重轉變福利的單純再分配功能，強化和提升福利的生產功能，注重福利提供主體的多元化﹔在微觀上，注重社會政策對象的主體性發揮和能力提升，使社會政策對象成為經濟發展進程的一部分等等。總之，通過社會政策改革創新，使社會政策在與經濟發展的協調中滿足人民的美好生活需要，實現在更高水平的發展中解決民生問題。

首先，基於我國仍處於社會主義初級階段的基本國情，我國社會政策的改革創新應當循序漸進，即應在與經濟發展的協調中推進社會政策的發展。

國際經驗上看，社會政策離不開經濟發展的基礎性支持。“二戰”后，各國大力發展科技、教育事業，注重調整經濟結構，經歷了一個新的經濟發展期。以經濟復蘇和發展為堅實后盾，西方發達國家普遍建立了福利國家制度。20世紀70年代以來，受當時資本主義經濟進入滯漲狀態的影響，福利國家制度遭遇了空前的危機。20世紀80年代以來，歐洲各國政府開始對其社會政策進行改革，並於20世紀90年代以來進一步加大改革力度，在21世紀初初顯成效。以德國的失業保障制度改革為例，1992—2002年間德國經濟平均增長率為1.3%。而自1975年以來，其社會保障支出佔GDP的比重一直徘徊在30%左右，如此高額的社會保障支出難以維系。因此，德國於2003—2005年推行哈茨改革方案，對失業保障制度進行了全面深入改革。﹝30﹞這一改革減輕了政府的財政負擔，還促進了就業，減少了高福利帶來的福利依賴。同時，將福利資源的使用者變為福利資源的提供者和使用者，更有利於社會政策體系的可持續發展。

近年來我國經濟發展取得了巨大成就，但是總體發展質量和效益還不高，創新能力不夠強，實體經濟水平有待提高。我國仍處於社會主義初級階段。尤其是考慮到我國各地區間發展水平差異很大，這對各地的社會福利服務的提供有很大的影響。比如，有的學者使用SPSS的數據分析技術，對我國老年社會福利體系的區域差異進行了討論，發現我國老年社會福利雖然在整體上並沒有形成“東優西劣”的遞減趨勢，但東部地區在服務保障等方面還是表現出較大的優勢。﹝31﹞因此，在對福利服務進行設計時，更應重視社會福利服務的提供與經濟發展之間的密切關系。

整體上看，我國社會政策體系的發展與完善，既要與時俱進地滿足困難群體的民生需要，也要注意不能影響經濟發展的活力。應當堅持與我國國情和經濟發展相適應的原則，循序漸進地推進。從原有的補缺式、差異式社會政策，轉變為適度普惠型社會政策，到經濟社會條件允許時實現制度的整合乃至統一。

其次，對當下社會政策改革創新也是最迫切、最關鍵的，是推動社會政策從再分配型向發展型轉變，從制度設計上實現社會政策與經濟發展的結合乃至融合。

發展型社會政策作為當代西方興起的一種社會政策新取向，有著廣闊的發展前景。發展型社會政策認為社會政策不是單純的財政支出，不是簡單的社會財富從一個群體轉移到另一個群體，而是可以與經濟政策、經濟發展相結合、相融合，是一種兼具財富的生產和分配功能的制度性安排。發展型社會政策的代表學者有梅志裡、吉登斯、阿瑪蒂亞•森等。梅志裡概括了社會政策的發展取向﹔吉登斯倡導用社會投資型國家理念替代福利國家理念，建立積極的福利社會﹔阿瑪蒂亞•森認為，自由既是發展的目的又是發展的手段﹔擺脫貧困的關鍵在於提升貧困群體的可行能力。以發展型社會政策為視角，當下我國社會政策的改革創新以下幾個方面是應當強調的：

其一，注重增強社會政策對象的主體性，實現其自立自強。建設美好生活，國家和社會責無旁貸。因此，社會政策應面向全體人民的共同需要，並以扶助困難人群為重點。但是生活水平的改善和福利的提升過程中，最主要和最關鍵的還是要靠個體的自立自強。社會救助水平的提高、社會保障制度的完善，都會對體面的生活提供更好的基礎。但是這種保障如果不能轉化為個體強烈的自助的意願，進而積極提升自己創造財富、鏈接資源的努力，任何政策都不會有長遠的、可持續的效果。在這方面，目前很多地區注重扶貧先扶志，來應對安於貧困、坐等幫扶的貧困文化，可以說找對了方向。

其二，注重投資人力資本，增加生產性就業機會和創業機會。在一切保障中，對就業的保障是最根本的，是決定了人是否能自食其力的關鍵一環。因此，要投資人力資本，而且人力資本不僅僅限於就業安排，而是要與教育和培訓投資相結合。20世紀末，西方國家相繼出台welfare-to-work和welfare-in-work等幫助並激發受助者就業的社會政策，前者是為失業者提供就業服務和福利，后者是在受助者就業后給予繼續支持的各種福利和服務。﹝32﹞而決定這些政策是否能達到可持續效果的是，有沒有提升個體的技能。在提升就業的過程中，個人和家庭融入社會程度也逐漸加深，有助於其提高鏈接資源的能力，從根本上脫離困境。

其三，重視對困難家庭子女教育的扶持，防止和避免貧困的代際傳遞。個體從小獲得足夠的教育，是安身立命的基礎。重視困難家庭子女的教育，是使貧困家庭脫困，避免貧困代際傳遞的關鍵。目前我國仍未脫貧的4300多萬人，多屬於長期貧困、深度貧困。﹝33﹞這些貧困人口不僅自身教育文化水平低，缺乏技能，而且缺乏教育子女的知識和能力，其結果就是可能造成貧困的代際傳遞。要幫助這些人群脫貧，除了給予物質幫助和就業扶持外，更要重視其子女教育問題，增強其子女在勞動力市場上的就業能力，進而幫助其家庭脫貧。

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（李迎生，中國人民大學社會與人口學院暨社會學理論與方法研究中心教授、博士研究生導師﹔呂朝華，中國人民大學社會與人口學院暨社會學理論與方法研究中心博士研究生，山東財經大學社會工作系講師）