雄安“新城”與京津冀城市群發展戰略展望

﹝摘 要﹞本文回顧了雄安“新城”戰略的理念和發展過程，根據十九大提出的新時代的新發展理念、城市發展規律和雄安新城戰略的構想，進行了建設性思考和討論。作者提出，雄安建設是為應對疏解北京發展壓力而設計出來的一步破局之旅，但牽涉到的問題卻是時代性的大問題，是解決人民日益增長的美好生活需要和發展不平衡不充分之間的新矛盾的一個重大樣板工程。雄安規劃，處於世界新工業和新技術顛覆性變化的前夜，應該認真借鑒國內外大城區建設的經驗，更進一步地解放思想，用更大格局的思維更新城市理念，進行城區的規劃和建設，要跨越性思考，還要留下有序調整的空間、不斷引領中國乃至世界城市的建設和發展。

一、雄安“新城”戰略的背景

在十九大順利閉幕后再論雄安，有一些獨特的意義。早在2014年2月26日，習近平總書記考察北京時提出了“建設和管理好北京”的要求，並將京津冀協同發展上升為重大國家戰略。經過幾年密集的“京津冀協同發展”的討論，在“通州副都”緊鑼密鼓的建設過程中，黨中央、國務院在2017年4月1日，又公布了建設河北雄安的決定，在雄縣、容城、安新三縣劃出200平方公裡的一個新區，作為疏解北京非首都功能和人口轉移承載地。

雖然設計中的雄安不像典型的傳統大城市那樣跨江依海或緊靠豐富的自然資源提供地，但其重要的地理位置、久遠的區域歷史傳承，雖不是最理想但水域寬大的白洋澱以及人口相對稀缺，區域可塑性強的特點，都對建立京津冀大都市圈有著十分重要的意義的考量，特別是作為中國北方重鎮的內陸支撐點，其地理位置，或有更深層的意義。

雄安建設，一方面給中國新型城鎮化提供一個高技術和高品位的樣板﹔另一方面，擎起位於中國北方京津冀區大城市圈的一個內陸支柱，推動京津冀的協同發展和繁榮，輻射中國的北方，形成雄居一隅的城市經濟帶。可以說，京津冀大三角的21.6萬平方公裡的土地，是中國北方的“定海神針。” 它與珠三角、長三角、中部大城區鼎足而立，支撐著中華民族的偉大振興，是中國夢的重要組成，也是解決新時期人民對美好城市生活向往需求矛盾的一個偉大實踐。本文從大城區發展建設和行政區劃改革的視角，討論“雄安”新城建設將給中國經濟發展帶來的可能的機遇與挑戰。

二、“雄安”戰略的形成

在河北建立新區的設想由習近平主席和黨中央直接決策，由16位頂級專家組成的京津冀協同發展專家委員會對多個選址進行了實地考察調研，考慮交通、地質、水文、環境、建設成本等因素，最終確定選址雄安，報請中央審議。

新區位於京津寶腹地，地處一馬平川的華北平原，與北京、天津構成等邊三角形，距北京天津各105公裡。 交通便捷、生態良好、多條河在區域內交匯、 現有開發度低等特點。起步面積100 平方公裡，中期發展為200 平方公裡，遠期控制面積為2000 平方公裡（北京市為16800 平方公裡，建成區2900 平方公裡）。

雄安“新城”，有頂層設計構想。中國工程院主席團名譽主席、京津冀協同發展專家咨詢委員會組長徐匡迪在訪談中提到，雄安與通州形成北京的兩翼，成為破解京津冀發展不平衡的新的增長極，是打造世界級城市群的重要措施。雄安建設的目標是疏解北京非首都功能、優化區域空間布局、增強新區自我發展能力、緊跟世界發展潮流、培育和發展科技創新企業、吸納和集聚創新要素資源、培養新動能，打造具有全國意義的新的創新引擎，建立全國城鄉統籌發展的示范區。同時，新區堅持生態宜居、和諧共享的理念，以保護和修復白洋澱及其相關水系的生態環境為前提，提高水環境治理標准，優化水資源管理，提升華北平原的生態環境。

政治局常委，國務院副總理張高麗同志在2017年4月6日京津冀協同發展工作推進會議上表示，“要高標准高質量高水平編制新區規劃，強化體制改革創新、加大政策支持力度，切實保護生態環境，研究大規模開發房地產，嚴禁違規建設，嚴控周邊規劃，嚴控入區產業，嚴控周邊人口，嚴控周邊房價，嚴加防范炒地炒房投機行為，為新區建設創造良好環境。”

國家發改委主任何立峰也承諾，國家會根據新區需要，研究提出相關具體政策，在專項規劃實施、重大項目布局和資金安排上，對新區相關交通、生態、水利、能源、公共服務重大項目給予支持，與北京行政副區錯位發展，有序集中承接北京非首都功能的能力。另外，還將探索新區治理新模式，深化行政管理體制改革，投融資體制改革，建立長期穩定的自己投入機制，吸引社會資本參與新區建設。

河北省政府也成立了雄安新區籌備工作委員會，並在2017年7月14—16日啟動了區城市設計國際咨詢現場會議，國內外12家優質設計機構派出團隊參加。

專家學者們對雄安的建設也紛紛建言。 首都經貿大學副校長、中國區域科學協會會長楊開中專門提到，雄安建設需要把握好幾個關系：北京城市功能疏解承載地和首都功能拓展區的關系。要吸取國內外過去的經驗——如國內名校在外地辦分校不太成功的經驗，日本筑波科學城、韓國科技中心等地的成功經驗，整建制遷入一些核心公共機構，作為新區發展的中流砥柱。要注重新區的人才集聚和服務功能，實現人才驅動、教育驅動、創新驅動。注重人口、資源、環境、發展的關系。雄安新區位於九河末梢，擁有華北最大的淡水湖，但地處我國水資源最稀缺和世界極度缺水地區，必須堅持以水定發展、定人，控制規模在250 萬人左右，開發利用節水技術，建設節水型政府、企業、家庭和城鎮，最有效提升水資源使用效率。注重交通與土地利用模式的互動，限制大都市圈長距離離通勤圈，避免日本東京通勤潮漲潮汐的上班族現象。

專家研究選址、中央的決策、國家部委和地方領導支持、全球規劃智力參與，雄安建設的帷幕已經拉開。 新城的建設，既激動人心也充滿了挑戰。在人才流通、技術創新、社會轉型的時代，如何在原有制度基礎上打造可持續發展、適應性強、不斷與時俱進的新城是一個劃時代的挑戰。

三、雄安機遇與挑戰

雄安“新城”被定位為引領中國城鄉發展現代新城示范區、產業升級和創新驅動的新經濟帶，生態環保的示范和破解京津冀協同發展瓶頸的舉措。

城市是一個多功能的綜合體，生產功能、流通功能、科研功能、交通功能、教育功能、文化功能、居住功能、娛樂功能等一應俱全。喬恩斯、哈裡斯和莜爾曼指出，“城市從本質上來說是人類對地球的佔據和使用的集聚地，是區域環境和人為選擇和創造的結果。城市目的，是用一種被人們選擇的方式來滿足人們的經濟、政治和社會需求。”﹝6﹞城市的目的，是給人類帶來的益處極大化，將其給人類帶來的痛苦極小化。自現代城市誕生以來，由於它的集聚效應和乘數效應，城市帶來了巨大的生產力和創新力，許諾給人們美好和富足的生活，吸引了大量的人口涌向城市。但是，現實的經驗是，許多城市往往由於增長過快、發展目標不明確、規劃思考不周全和理念僵化、預測不足、人流、物流變化超越預期等許多原因，造成環境支持系統不足，如交通基礎設施承載力不足、各種專業化的生產和服務功能不夠、生活設施不當、衛生、教育、服務、住房體系滯后，加上管理不善，給人類社會帶來更大的困擾和痛苦。城市既有人類社會最偉大和登峰造極的輝煌，但也有令人難以想象的赤貧和煉獄般的苦難。許多城市病，如貧民窟、犯罪與恐怖、交通堵塞、城市蔓延、空氣和水資源污染、能源消耗 、基礎設施不足、公共服務滯后等等，常常是城市發展過程中的必然現象。

雄安“新城”的建設一開始就將這些問題納入思考，未雨綢繆搞規劃、穩步前進建新城，是實現十九大不忘初心、 牢記使命、造福於民、決勝小康的新時代目標的一項重大示范性工程，既直面挑戰，也是重大機遇。中國特色的優勢，需要經過所有人的努力，通過雄安建設進行強有力的表達。

首先，從區位布局和城市建設願景來看，新城建設力求破局京津冀協同的瓶頸，推進中國北方城市帶的協同發展和崛起。在中國歷史上，絕大多數外來威脅都是從北方開始（除了鴉片戰爭），包括甲午戰爭和八國聯軍侵華。北方氣候寒冷、培育了強悍的游牧民族。北方的氣候不利於農作物的多季種植，在農業技術不發達、時有天災的古代，一旦遭災，便有邊境的不寧。北方的良港，也是擅長海洋實力的西方國家窺視中華大地的通道。從另一方面說，中國北方有著廣袤的土地、礦藏、水草、森林、濕地和其他資源，是中國的糧倉和呼吸的命脈。大大的渤海灣，有著諸多天然良港，是中國北方通向海洋世界的命脈。 北方城市群或城市帶的形成，猶如在廣袤的北方大地置下了強大的堡壘和動力心臟，給北方中國帶來安全穩定和繁榮富強。雄安“新城”是京津二城設置與華北內陸深處的第三個支撐點，是京津前沿的大后方。三足鼎立，成千年中華大地的磐石之勢。另外，新城在開闊廣袤之地用現代技術之力打造未來城市，可以是新技術、新理念、新思想的實驗地和城市典范。立百年之范，探索未來之路，在技術使用和管理范式改革方面，都可以有無限的空間，或許這就是千年大計的意義，也是實現“偉大夢想” 的 “偉大事業” 之一。

第二，新區建設的目的是破解京津冀協同發展的瓶頸。 十九大報告專門提到要 “實施區域協調發展戰略，” 以疏解北京非首都功能為牛鼻子，推動京津冀協同發展。為什麼有這個瓶頸，什麼是牛鼻子上的“鼻栓”—— 關鍵之處，其實是許多專家和政府工作人員都意識到的問題。京津冀作為中央層面的國家發展戰略已經提出經年有余。北京十分積極，但期望中央大量撥款支持﹔河北很期望，努力承接北京非首都功能和遷移的工廠，但大量的新區建設的資金、人員安置資金、技術和政策，並沒有能力自我解決﹔ 天津作為一個大城市，有自己的工業、稅收、歷史傳承和天然良港，還有新建的濱海新區，可以自我運行，在協同發展中應該扮演的角色和應起的作用仍不明確。所以三地協同，雷聲大，雨點小﹔努力推進，但沒有解決大問題、宏觀問題的設想和舉措。這些問題，或許與現有的行政區劃和區域管理體系相關。以省市為管理單元、區域內產業決定稅收和財政能力的傳統管理方法，在大市場形成、城市群形成、專業化大工業和超長產業鏈和物流能力出現的今天，成為區域產業結構合理發展的瓶頸和掣肘因素。雄安戰略的成功，必須要突破原有行政壁壘，實現財稅體制、城市建設、社會管理、產業結構、人才資源、公共服務、基礎設施管理的一體化。具體措施強關系可以包括新區財稅分成制度（特殊單位按單位功能補貼，去除區域差異）和預算支出一體化制度，弱關系包括中央領導和干預的區域談判和協同發展合約的制定和監督執行。 破解行政壁壘，是牢牢牽住“鼻栓”，拉動區域協同發展的關鍵。創新國家的建設、城市與區域和鄉村共同發展的契機，深深地隱含在新區建設和京津冀協同發展的策略之中。

第三，雄安未來城市功能的定位，也需要有更加明晰的思考。 這個問題，在北京副行政中心通州的建設過程中，也有反映。比如說，作為副行政中心，通州未來如何協助中央工作，為首都北京服務？ 什麼是能夠配合主城區內中央政府的工作的服務、支撐和政務體系、基礎設施？與中央政府各部門如何互動？其次，作為北京市的行政副中心，通州如何為全北京市的居民服務，做好地方北京的行政工作？服務中央政府與服務地方北京應該是一支公務員隊伍還是兩支？ 如何保証北京市民的生活起居？房山、大興、海澱，包括西城這些區域的管理人員，到通州副都開會和討論工作，會否舍近求遠？再者，作為京津冀協同發展的協調中心，通州有獨特的區位優勢。但它作為橋接三地合作協同的中心和信息、資源、管理樞紐，應該建設什麼樣的政務服務系統？如何利用好它獨特的地理區位？三種不同的政務功能，交匯在同一區域，有比較優勢，也有管理體制設計的復雜性。 但目前似乎大量的精力花費在打造新的高新技術區、建設能夠在財稅上自足的新城區上面。 新的擁堵，在城區還沒有開始就已經形成。收入的差異、行政區劃的壁壘、財稅制度的壁壘、人才流通的壁壘、社會服務的壁壘 （醫療、教育、社保、基礎設施）、交通最后一公裡的壁壘等許多問題，還沒有完全進入議事日程。可以說，真正的破局，需要從這些方面展開。同樣的道理，作為承載非首都功能的雄安，與首都的功能也需要配合。建立一座生活條件比北京好的城市，必然人流如織。 如果沒有永久產權，城市難有根基。更重要的是，雄安不應該只是一座新城。應該按設計思想成為推動周邊協同發展的引擎。 之所以要承接的是非首都功能，就是不需要在首都發生的功能，也是在雄安之外也能完成的功能。 大城市圈和城市帶的格局，與雄安的關系，也就因此而生。據此，雄安成功的標志，是成為區域發展的標杆和發展引擎。

第四，城市的核心優勢是人口、資源、市場、技術和智慧的有效集聚。 而集聚有效與否與城市基礎設施、管理技術和這兩大要素背后的資本和人才密切相關。中國目前來看是“資本相對富裕”的國家。否則很難解釋為什麼大量的資本要到海外尋求投資機遇而不在亟須發展的國內投標。 要有效使用資本和資源，關鍵點在人才能力和智慧的有效發揮。雄安要真正破局，人才的有效集聚和作用的發揮就是關鍵中的關鍵。 作為人口大國、在工業化后，大量農民進城是必然趨勢，而在全國中小城市和城市交通網絡全面形成之前，必然要有大城區的集聚階段。因為這些地方是產生效率、創新和高收入的集聚地，也是創新的源泉。新城一旦建立，新移民人口容易蜂擁而至。用硬實力攔阻人群，事倍功半，逆水行舟，行政成本極高。某日一旦放鬆管控，容易倒流如注。雄安的挑戰和機遇，都在於它的城市再集聚功能。雄安要成為中國未來城市發展和建設的楷模，緩解北京在現有城市管理技術條件下難以承載的壓力，有效匯聚人才、智慧、技術和資源，讓他們得到好的使用和潛力的發揮，是真正破局的開始。

第五，新城區的生態環境和大氣、水域治理也是具有挑戰意義的。新城拔地而起，對原有生態環境必然造成壓力。 白洋澱水域雖然寬廣，但吃水不深，生態能力不強，破壞也很嚴重。利用新城契機進行水域和生態治理，對水資源缺乏的現象提高危機意識，鼓勵全民參與節約和高效用水，追求可持續發展，與聯合國2030年的可持續發展目標也遙相呼應，是變不利為優勢的契機。十九大明確提出“生態文明的建設功在千秋”“要有牢固的社會主義生態文明觀”。新區的建設，以高度環保和節水的技術作為引領城市化的基礎，將會是開創可持續發展和社會主義生態文明的新城建設的楷模。

第六，雄安的建設，作為大型的、人為創建的新城，可以用最新的理念，最新的技術，來打造最新的基礎設施和規劃嶄新的城市運行方式，並系統探索新治理、新行政區劃、新服務、新生活和培養打造新公民的有效路徑。這方面，國際大城區近幾十年發展的一些經驗，值得我們關注。

雄安“新城”的使命，是承接非首都功能、破局區域發展，引領變化。而這一城市與區域血肉相連的特點，也是近年來世界大城區發展的格局和趨勢。比如說，美國的“波士華”大城市帶，分布於美國東北部大西洋沿岸平原，以波士頓、紐約、費城、巴爾的摩、華盛頓等一系列大城市為中心地帶，其間分布薩默爾維爾、伍斯特、普羅維登斯、新貝德福德、哈特福特、紐黑文、帕特森、特倫頓、威明爾頓等城市，大中小城市連成一體，在沿海岸600多公裡長、100多公裡寬的地帶上形成一個由5大都市和40多個中小城市組成的超大型城市群，區域總面積13.8萬平方公裡，佔美國面積的1.5%，人口約4500萬，佔美國總人口的20%。城市化水平達到90%以上，是美國人口密度最高的地區，其中僅紐約大都市區2001年總人口就達2087.2萬人，佔全國人口的7.3%。這一城市群是美國經濟核心地帶，是美國最大商業貿易中心和國際金融中心，也是世界最大的國際金融中心。同時，這裡也是美國最大的生產基地，制造業產值佔全國的30%。這一城市群區域的各主要城市都有自己特殊的功能，有佔優勢的產業部門，城市之間形成緊密的分工協作關系。

第二個是芝加哥—匹茲堡城市群，分布於美國中部五大湖沿岸地區。以芝加哥為中心，北美五大湖為依托，東起大西洋沿岸的紐約，西沿五大湖南岸至芝加哥，其間分布有匹茲堡、克利夫蘭、托利多、底特律等大中城市以及眾多小城市，總數達35個之多。該城市群是北美最大制造業中心。匹茲堡、底特律等城市聚集了美國鋼鐵產量的70%和汽車產量的80%，全球最大的期貨交易市場CME也坐落於芝加哥。

波士頓—華盛頓、芝加哥—匹茲堡兩大城市群集中了20多個人口達100萬以上的大都市區和美國70%以上的制造業，構成一個特大工業化區域（又稱之為“制造業帶”）。這一地帶是美國工業化和城市化水平最高、人口最稠密的地區。這兩個城市群相連呈“丁”形格局，北部與加拿大的多倫多—蒙特利爾城市群相鄰，形成一大片城市群。

美國第三個大城區是聖地亞哥—舊金山城市群。 該城區以洛杉磯為中心，南起加利福尼亞的聖地亞哥，向北經洛杉磯、聖塔巴巴拉、聖約金谷到舊金山海灣地區和薩克拉門托。洛杉磯為美國第二大城市，是美國石油化工、海洋、航天工業和電子業的最大基地，也是美國“科技之城”，擁有的科學家和工程技術人員數量位居全美第一。洛杉磯港口和機場承擔了60% 以上美國與太平洋國家的貿易，貨物進出口數量超過了東部大港紐約和新澤西之和。洛杉磯的金融業和商業也迅速發展，數百家銀行在洛杉磯設有辦事處，有許多著名的國際大財團，如洛克希德、諾思羅普、羅克韋爾等。洛杉磯是僅次於紐約的金融中心。2010年，大洛杉磯都市區GDP達17847億美元，人均GDP高於東京和紐約，總量達到3萬億美元，佔全美的21%。美國城市格局告訴我們，美國繁榮和活躍的基礎，正是他們相對集中的大城市群的有效集聚能力。

事實上，在迅速城市化的過程中，中國城市群格局也已經形成。截至2015年，中國已形成長三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、中原城市群、長江中游城市群、哈長城市群、成渝城市群、遼中南城市群、山東半島城市群、海峽西岸城市群、關中城市群共11個國家級城市群，還有十幾個正在建設中的區域性城市群。其中最核心的，有長三角、珠三角、京津冀，外加川渝和中部城市群。 如何使這些城市群高效運行，相互配合，交相輝映，是中國城市化進程的真正挑戰。雄安建設的意義，或許更多地在於其能夠突破區域協同發展瓶頸方面的作為。

作為區域性城市帶發展的戰略，21世紀開始出現的綜合城市主義理論可以提供一個有益的思路。這一理論強調了幾個核心概念：1. 城市設計的中心聚集力 （Authenticity）﹔ 2. 變通能力 （Vulnerability）﹔3. 相對獨立能力 （Porosity）﹔ 4. 差異性和鏈接能力 （Hybridity and Connectivity）：

用這四大核心理念設計和管理城市，使不同城市（包括同一城市的不同區域）都具有中心性、可變性、柔和性、可以穿透的獨立性和能夠有效鏈接差異地區的交通基礎設施。而新城的基礎設施的鏈接力的形成，正面臨一個更新的挑戰：即，它需要思考的不僅僅是融資平台問題和解決最后一公裡的問題，而是下一代基礎設施以什麼為核心技術的問題。

業內常常有關於第五代基礎設施，如互聯網基礎設施、第五代住房設施等討論。比如說，有專家認為，第一代住房關注經濟節約型住宅﹔第二代注重空間擴展（大房子）﹔第三代注重空間和建筑質量﹔第四代注重景觀舒適﹔第五代注重生態文化（環境、空間、文化、效益）。那麼，雄安“新城”的設計理念，應該是哪一代？對於城市格局來說，如果土磚城堡算第一代城市，水泥、柏油馬路是第二代基礎設施的主力，電器、管網和橋梁是第三代，新能源是第四代﹔那麼，無線人工智能 （Wireless AI）和立體交通或許就是第五代。 而這個專家們一直在描述和憧憬的第五代基礎設施，在還沒有開始實施的時候，就又已經面臨顛覆性的技術革命了。舉例來說，模塊化的裝配式建筑技術在不少領域的應用，發達的全天候智能型立體公交，地下隧道穿梭機器人貨運，以特斯拉等企業為龍頭的新能源人工智能（或無人）駕駛汽車等等。馬斯克伊隆已經成立的 “鑽地公司”，正在醞釀建設立體快速交通，在地底下運行時速達兩百公裡的自動駕駛通道﹔在高架橋上運行高速抽真空軌道交通。這一技術，使用在城際交通上，有獨特的優勢。另外，人工智能控制的機器人在動作的靈巧性 （Dexterity） 和移動視覺 （Mobile perception）等諸方面的技術突破，使其在不久的將來，不僅僅在制造業，還可以在服務業，造成大規模的人工替代。過去認為依然遙遠的將來，已經成為公共決策和城市規劃者必須思考的問題。面對這些顛覆性技術的出現，新城規劃需要認真納入。

四、結論與思考

雄安建設，是為應對疏解北京發展壓力而設計出來的一步破局之旅，但牽涉到的問題卻是時代性的大問題，也與十九大願景規劃中提到許多新時代的發展目標相契合。國外學者和管理者在面對城市發展的區域化和國際化挑戰后，開始從人才的角度思考。 科特金提出了人才使用區域化的問題，認為大城區的發展，對技術、資本、管理，尤其是人才需求，提出了更高層次的挑戰。他們不但回應大城區的需要，是大城區發展的中流砥柱，也往往是引領城市發展的力量，影響到城市發展的格局和路徑。前紐約市長布魯門格也說過，“許多新的成功的世界級城市努力地用價格和基礎設施補貼來吸引企業。 那些比較優勢的競爭力隻有短期的效果，而且只是過渡性的。如果城市要有可持續的成功，他們必須對最大的那個獎杯進行競爭：那就是智力資本——人才。 ”

城市經濟成功的長久競爭力靠得不僅僅是地點和工業傳承，也必須靠自己的軟實力，靠它吸引、容留和使用人才的能力。在未來，從經濟發展的角度來說，城市依然會興起和衰敗，而這些變化正取決於它就業大軍的多元，他們所結成的聯盟的創新力，城市成長的企業、大學、他們接受移民的靈活性和他們的領袖們如何培育這些創新力量的發展。從這個意義上來說，雄安破局的先手棋，或許還需從人才發展和使用的角度開始。它面臨的不僅僅是已有定義的“新型城鎮化”的問題，而是 “新新”城鎮化的問題。不僅是農民進城、外地人進城、小城市人進大城市、外國人進中國等問題，而是嶄新的城市設計、營運、服務、治理、就業在顛覆性技術出現的新時代的全新的城市生活的建設與打造問題，是原有城市居民也沒有碰到過的問題，需要更多的理性思考和有創意的努力。將雄安“新城”打造成一顆中國華北大地的璀璨明珠，破局城市群發展，是21世紀建設者們向世界文明展現智慧、引領未來發展的一次重要的契機。

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（作者：藍志勇，清華大學公共管理學院教授，北京市組織學習與城市治理創新研究中心主任）