新時代深化文化事業單位法人治理結構改革的政策難點與對策建議

﹝摘 要﹞黨的十九大報告提出中國特色社會主義新時代深化文化體制改革、堅定文化自信的新理念、新要求。文化事業單位法人治理結構改革是新時代深化文化體制改革的重點任務，也是新一輪事業單位改革的切入點和突破口，當前，這項工作已經進入向縱深推進的實質性階段。文化事業單位法人治理結構改革通過引入“外部治理”而推動公共文化服務供給機構和供給主體的重構，形成聯合行動的協作網絡，目的是促進公共利益的最大實現，實現“共同治理”。此項改革正在探索和逐步完善過程之中，目前頒布的相關法律和文件僅針對這項改革提出原則性要求。本文分析了當前事業單位法人治理結構改革的政策難點，並對如何建立有效的制度執行體系提出對策建議，在此基礎上探索適合中國國情的文化事業單位法人治理模式。

黨的十九大報告提出了深化事業單位改革的戰略任務，文化事業單位一直是文化產品和服務的主要生產者和提供者，是中國文化建設的主陣地。當前，新的社會發展階段對文化事業單位的功能、職責、績效等都提出了新的要求，其管理體制、運行機制、資源配置方式等已滯后於社會發展及民眾對文化的需求。建立並完善法人治理結構是新一輪事業單位改革的切入點和突破口，這項改革已經進入向縱深推進的實質性階段。文化事業單位法人治理結構是指公共圖書館、博物館、文化館等公益性文化事業單位，以實現公共利益最大化為目標，通過所有權與管理權分離，吸納社會力量參與，形成各利益相關方共同參與治理，使決策層、執行層、監督層之間形成權力分配與制衡的組織架構和運行機制。推動法人治理結構制度改革的目的，是打破以往內卷化的運行方式，促進文化事業單位的社會化發展和規范化運行，提高行業專家、社會力量、公民參與公共文化事務的機會和程度，提升公益性文化事業單位的服務能力。

一、文化事業單位法人治理結構改革的緣起與意義

法人治理結構的概念最早源於公司治理，其前提是公司所有權與控股權的分離，核心是“委托—代理”形式，目的是通過一系列制度設計和組織規范形成利益的分配與制衡。由於事業單位投資人的“虛化”，使事業單位法人必須採用代理人協商制度，法人治理結構中的理事會制度顯然是合適的。﹝1﹞但企業法人和事業法人的不同之處在於是否以資本利益為紐帶，是否以營利為基本目標。在公司治理中，強調所有者權益的實現，股東參與利益分紅，獲取利潤是其終極目的。但事業法人由公共財政支持，因此公共利益是其基本立足點，這就決定了文化事業單位不是依靠利益驅動，而是責任驅動，既要履行政府要求文化事業單位承擔的職責，又要致力於滿足公眾的基本文化需求。因此，文化事業單位法人治理結構是建立在服務原則和公共利益基礎上的一種新型治理模式。

我國事業單位法人治理結構制度的規劃和探索經歷了一個較長的過程，大體可分為政策准備期、探索期、發展期和升華期4個階段。

政策准備期。1998年實施的《事業單位登記管理暫行條例》第三條規定“事業單位應當具備法人條件”。2005年頒布的《事業單位登記管理暫行條例實施細則》首次提出“法人治理結構”的概念。這個階段，僅針對事業單位法人治理結構問題提出了原則性的構想，還未落實為具體實踐。此外，這些構想主要是在事業單位改革的總體框架中提出，還沒有結合文化體制改革的要求，根據文化事業單位的特殊性提出相應的指導意見。

政策探索期。2007年開始，山西、上海、浙江、廣東、重慶等五省市開始進行法人治理結構的試點探索。2011年3月中共中央、國務院印發《關於分類推進事業單位改革的指導意見》，就推動從事公益性服務的事業單位改革提出了改革管理體制，建立健全法人治理結構的指導意見。同年7月，國務院辦公廳印發了分類推進事業單位改革9個配套文件（國辦發〔2011〕37號），其中包括《關於建立和完善事業單位法人治理結構的意見》。2012年中央編辦印發《事業單位章程示范文本》，為建立以理事會及其領導下的管理層為主要架構的法人治理結構的事業單位制定章程提供了基本的規范和指導。其后，文化部辦公廳印發《關於開展公共文化服務標准化等試點工作的通知》，其中《公共文化機構法人治理結構試點工作方案》提出了開展公共文化機構法人治理結構試點工作的具體辦法。這個階段，此項工作有了具體的落地措施、規范和標准，從中央到各省市文化管理部門根據實際情況提出了法人治理結構的詳細要求並納入考核體系，各地的文化機構也在推進改革的過程中積累了諸多有益的經驗。

政策發展期。2013年，黨的十八屆三中全會《關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“明確不同文化事業單位功能定位，建立法人治理結構，完善績效考核機制。推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關方面代表、專業人士、各界群眾參與管理”。2015年1月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於加快構建現代公共文化服務體系的意見》，提出“建立事業單位法人治理結構，推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關方面代表、專業人士、各界群眾參與管理，健全決策、執行和監督機制”。法人治理結構制度改革通過黨的中央文件的形式在較高層級上得到了確認，意味著該項改革已經進入實質性推進階段，並隨著文化體制改革的深化在實踐層面進行積極的應用和推廣。

政策升華期。2017年3月1日正式實施的《公共文化服務保障法》第二十四條規定：“國家推動公共圖書館、博物館、文化館等公共文化設施管理單位根據其功能定位建立健全法人治理結構，吸收有關方面代表、專業人士和公眾參與管理。”2017年11月剛剛頒布實施的《中華人民共和國公共圖書館法》中也將“建立健全法人治理結構”作為重要條文。至此，在文化事業單位建立法人治理結構作為一項基本文化制度固定下來，並通過國家立法的形式得到保障。

法人治理結構作為文化事業單位改革的重要舉措，體現了我國文化體制改革從以增量改革為主到推動存量改革的轉型。作為一項重要的制度安排和組織形式，法人治理結構改革涉及政府職能轉變、政事關系及政社關系的重新定位、事業單位法人自主權的實現及公共職能的提升、公共治理場域的形成等一系列關鍵問題，體現了推進國家文化治理的必然要求。

首先，法人治理結構有利於實現國家治理體系和治理能力現代化的戰略目標。法人治理結構的重心是“治理”，從“管理”到“治理”，意味著國家治理方式從以往依靠政府權威的一元管理向社會各階層、各機構（包括公共機構和私人機構）共同合作的多元治理的轉變。﹝2﹞文化事業單位法人治理結構通過體制內與體制外的協同合作體現了“共同治理”原則。“‘共同治理’可視為現代公共文化管理的普遍模式，正是這種模式，保証了公共文化管理或服務‘公共性的實現’。”﹝3﹞“共同治理”源於利益相關者理論，強調政府相關部門、文化事業單位和各種社會力量的相互依存、制衡、對話，形成聯合行動的協作網絡，以參與決策為基礎，通過交換信息、促進合作、形成共同目標行動准則，目的是促進公共利益的最大實現，政府的作用是確立指導思想、決定目標方向、實行效率監督。

其次，法人治理結構的引入有利於推動公共文化服務供給機構和供給主體的重構。長期以來，我國的事業單位一直是作為國家文化決策的執行機構運轉的，由於公共性、公益性目標無法形成定量的考核評價體系，文化事業單位公共財政支出效率低下，缺乏自我拓展和自我革新的動力機制，無法深化內部機制改革。而法人治理結構的建立，實質上引入了外部治理，是一種創新文化事業單位改革方式的路徑。從運行機制上看，傳統的事業單位是一種“內斂式”模式，接受上級政府部門委托，履行公共文化產品和服務的職能，形成封閉式的業務運轉，組織僵化。這種內卷化運行的狀態易形成“內部人控制”，弱化文化事業單位的公共取向。由於採用科層制垂直管理模式，與社會需求時常脫節，時常出現信息不對稱的情況，單向供給的模式導致同類文化事業單位提供的服務同質化嚴重，並且很容易陷入對本單位利益的追逐而導致公益性目標的偏離甚至扭曲，因此，引入權力的分配與制衡機制顯得尤為迫切。而法人治理結構則主要為“外拓式”取向，是一種開放性的社會資源吸附體系。一方面，由於社會成員的參與，形成了社會需求的吸收反饋機制﹔另一方面，理事會也為機構發展爭取資源，向外拓展，尋找機會，實現了文化事業單位與社會之間的外部對接，促成了資源在體制內與體制外的交互流動。

最后，法人治理結構是推動政事分開、文化事業單位去行政化的重要途徑。2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳出台《關於加快構建現代公共文化服務體系的意見》，要求“進一步落實公益性文化事業單位法人自主權，強化公共服務功能，增強發展活力，發揮公共文化服務骨干作用”。事業單位具有“准政府”的特性，政事關系實現脫離之后，事業單位作為獨立的主體發揮其社會作用。法人治理結構的前提是實現事業單位的法人自主權，包括自主管理權、自主經營權、機構設置權、用人自主權等，因此既需要政府下放權力，減少對文化事業單位微觀運行中所涉及的具體事務的干預，使文化事業單位能真正落實獨立法人地位，自主管理運營事務，也需要加強政府主管部門對文化事業單位的宏觀管理能力，通過對效果考核、驗收標准的設立，確保公益目標的實現。

二、當前我國文化事業單位法人治理結構的政策難點

中國的事業單位法人治理結構是對西方非營利性文化機構運行機制的一種借鑒，在其宗旨目標、基本理念、組織架構、運行模式上有諸多相同之處。在目標上，都是立足公共利益，滿足民眾公共文化需求，實現民眾文化權利﹔在理念上，都是通過引入外部治理，實現文化機構開放式、社會化運營﹔在組織架構上，都以理事會制度為主體，形成決策、執行、監督三權分立﹔在運行上，都依照章程履責和管理。但不可否認的是，二者在文化傳統、觀念意識、制度體系、社會組織發育程度等方面，都存在較大差異，這種差異性本身也造成了中國文化事業單位法人治理結構的政策難點。例如，一般而言，西方非營利性文化機構的經費來源較為多元化，這些機構理事會的成員，或者是投資方代表，或者是長期關注此機構發展的社會賢達人士，有著較強的參與意願，依靠個人力量和資源引入社會贊助、拓寬發展平台、提供發展建議、擔任義工等方式，推動機構發展。但中國的理事會制度剛剛起步，公益性文化機構的理事會制度的一個基本前提，即是利益相關方的共同治理。中國的文化事業單位本身並非由社會力量投資興辦，而是依賴公共財政，﹝4﹞雖然在名義上為全民所有，從廣義上看，財政投入的基本目標是保障公民文化權利的實現，因此理論上所有公民都屬於利益相關方，但由於長期以來文化事業單位一直是作為一個相對自我內循環的系統運轉，與社會群體和個人之間未產生直接關系，因此民眾缺乏對文化事業的關注度，也未形成強烈的文化權利意識。同時，“理事”參與無薪無酬，亦無明確的榮譽賦予保障，還承擔著決策失誤的追責風險，難以保証其積極性。因此，需要逐漸強化公民意識，充分調動社會主體參與文化治理的熱情，同時還需要形成激勵機制，對於貢獻較大、社會認可度高的理事授予榮譽、給予獎勵。此外，我國的文化事業單位不同於非政府組織和非營利性組織，具體體現在，主要為政府投資，文化事業單位與政府之間有行政隸屬關系，政府對事業單位行使管理權，要求其以公共利益為前提履行公共職責。基於此，無法對西方的文化機構理事會制度做簡單的橫向移植，需要根據國情進行審慎探索，對文化事業單位的法人治理結構做頂層設計。

就當前的發展現狀而言，中國推行文化事業單位法人治理結構存在以下政策難點：

首先，不同政策系統之間的契合與銜接問題。法人治理結構作為一種新的機制，與政府主導的文化管理模式之間的關系如處理不當，就會出現雙重管理主體的問題，變成傳統事業體制和管理機制與現行法人治理結構的“兩張皮”。例如，文化事業單位原來的運行機制與法人治理之間如何實現過渡？黨管干部的原則與理事會任命本單位行政負責人之間應該如何協調？如何在引入社會力量、激發社會參與公共文化機構治理的同時，不影響該機構員工的積極性？理事會成員的遴選標准如何制訂，如何兼顧理事會成員構成的多元性與專業性？等等。這些問題如果沒有得到解決，就會變成“為設而設”，隻採用形式上的組織架構，而實質上並未發揮決策作用，則最終理事會將會變成一個冗余機構，疊床架屋，人為增加機構運行的障礙。

其次，法人治理結構的職能定位亟須明確，重點是對理事會的基本性質、主要職能、成員構成、權利義務、議事規則等進行界定。根據各地各部門目前的探索，文化事業單位形成了不同的理事會類型。例如，從職能上劃分，有決策型理事會和咨詢型理事會﹔從理事會人員結構上劃分，可分為內部人控制的理事會和以外部人為主的理事會﹔按照理事會行使監督權和執行權的比重程度，可分為監督型理事會和決策型理事會。﹝5﹞這就涉及對文化事業單位理事會基本性質進行界定。例如，理事會是議事機構、咨詢機構，還是決策機構？各地做法不一。2012年，中央編辦印發了《事業單位章程示范文本》，為事業單位建立理事會制度提供了基本規范框架，根據該文本，理事會是決策機構。同時，該示范文本還對理事的權利與義務、理事會與管理層的關系做了明確的界定，即：本單位管理層由行政負責人及其他主要管理人員組成，是理事會的執行機構。2017年3月15日第十二屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國民法總則》第八十九條規定：“事業單位法人設理事會的，除法律另有規定外，理事會為其決策機構。”這些要求在一些文化事業單位先行先試的實踐中已經得到一定程度的貫徹。如《深圳圖書館理事會章程》規定，理事會是深圳圖書館的議事和決策機構，負責確定深圳圖書館的發展戰略和發展規劃，行使深圳圖書館重大事項議事權和決策權。﹝6﹞“議事”與“決策”的雙重定位，使理事會的職能出現了一定程度的模糊性，有可能在某些事項上有決策權，而在有些問題上隻有議事權，因此隻能享有“不完全決策權”。﹝7﹞有學者認為，在“政事分開、管辦分離”改革完成后，事業單位理事會的職能已不再僅限於一個咨詢協商或監督機構，而應是事業單位的最高權力機構，也應是傾聽社會不同利益呼聲、維護本單位公益性目標的結構。﹝8﹞實際上，如果僅僅定位為咨詢機構，則很容易使其角色職能虛置化。除此之外，目前國家在理事會的一些重要事項，如主要領導提名、財務預算決算等方面，並未形成統一的標准和權限規定，需要通過權威政策文件予以明確。

最后，法人治理結構中的理事會與上級政府部門之間的關系。這裡的上級政府，既包括上級宣傳文化主管部門，也包括組織人事部門、財政部門、人力資源和社會保障部門等。目前，很多地方政府將是否設立法人治理結構作為對文化事業單位進行業績考察的重要內容，這項改革主要源於上層的政策推動，文化事業單位自身改革的訴求和動力並不足。應該看到，在過去的投入機制、人事管理等制度體系未有改變的情況下，文化事業單位行使獨立法人權力是不可能的。因此，怎樣通過理事會制度實現政府與理事會、事業體制與法人治理制度的良性互補和互動，成為核心問題。

三、全面推進文化事業單位法人治理結構改革的對策措施

法人治理結構的完善是一項關系到公共文化服務各方面力量的系統性構造，其中涉及權力和資源的重新分配、政事關系的調整、社會參與度等一系列問題，僅僅依靠文化事業單位自身內部機制調整難以取得實質性拓展，因此需要內部治理和外部治理相結合，形成一系列的政策配套，才能形成高效的文化事業單位法人治理模式。當前，文化事業單位的法人治理結構正在探索和逐步完善過程之中，目前頒布的相關法律和文件僅針對這項改革提出原則性要求，如何建立有效的制度執行體系成為改革中的難點。今后應著力從以下幾個方面推動此項改革的深化：

首先，加強頂層設計，推進新舊管理體制之間的銜接。法人治理結構改革推進困難的最大症結在於政事關系未理順，政府職能轉變不到位，因此，需要明確政府的角色定位。新公共管理理論認為，政府是掌舵的，而不是劃槳的。其后的新公共服務理論認為，政府是服務的，而不是掌舵的。對於中國的情況而言，政府兼具掌舵與服務的功能，在推進國家文化治理的過程中，政府與文化事業單位之間由過去的垂直領導、直接參與決策向通過經費撥付、方向掌控、考核監督等方式進行外部管理轉變。與在此基礎上，實現“三化”，即去行政化、社會化、分權化。去行政化，即賦予事業單位自主權，推動治理主體從政府向理事會的轉移、行政權力從政府向事業單位的下放﹔社會化，即引入社會力量和市場機制，形成多層次、多中心的治理模式﹔分權化，即形成決策、執行、監督相互分離與制衡的權力結構。英美等國政府對於文化機構都採取了間接管理的方式。例如，美國政府並不直接介入非營利性文化機構的事務，主要通過國家藝術基金會、國家人文基金會和國家博物館圖書館學會對文化機構實施管理和贊助。英國政府於2000年根據《公共圖書館和博物館法案》成立了“博物館、圖書館和檔案館委員會”，主要從事頂層設計和戰略規劃。同時，通過地方圖書館理事會來間接管理圖書館事務，其職責是“促進英國地方政府提供的公共圖書館服務日臻完善，同時保証（地方）圖書館理事會監督當地圖書館職能的履行”。﹝9﹞這種組織架構既可以保証文化機構相對獨立地運行，充分發揮理事會的功能，又能減少政府對文化機構的直接干預，集中精力從事宏觀政策制定。建議我國在推進政事分開的過程中，將具體管理權限向行業協會讓渡，行業協會下設理事會管理部門，對法人治理結構中的重大事項進行規范和決策，並對政府負責，有利於保証決策的專業性和客觀公正性，實現有效治理。此外，根據我國國情，在實際操作中，可以通過實行舉辦部門、政府部門代表委派制，服務對象和其他有關方面代表實行推選制，文化事業單位負責人作為當然理事﹝10﹞的方式來解決。這樣，政府對文化事業單位的宏觀管理通過委派理事、政策引導、行為監督等方式來實現，推動政事關系由行政隸屬關系向契約關系轉變。

其次，強化外部治理，形成政策保障機制。當外部條件沒有太大變化的情況下，僅依靠文化事業單位內部改革，是不可能真正產生成效的。從外部保障來看，政府需要出台配套政策，如推進人事制度、收入分配制度、社會保障、經費保障制度等等的改革，保証理事會在財務、干部人事等問題上切實發揮決策作用。此外，需要通過專門法律來明確法人治理的功能定位、權責范圍和運行規范。國外文化機構法人治理結構運行較為順暢的國家都有一個共同的經驗，即立法先行。例如，1963 年，英國國會通過了《大英博物館法》，明確大英博物館理事會是大英博物館的法人團體，授予理事會管理大英博物館的權力。我國目前僅在一些法律中有相關法律條文對理事會制度做了原則性規定，對於某些核心問題缺乏細致而明晰的條款規定，並不足以為法人治理制度的實施提供強有力的支撐。很多省份和地區在公共文化服務立法方面先行先試，其中的一些條款在經過實踐驗証之后，可以為國家層面在法人治理結構方面的相關立法提供重要借鑒。

再次，完善內部治理，形成理事會、監事會和管理層相互配合、彼此制衡，運作規范的運行機制。法人治理結構本身即是規范事業單位內部運行機制的重要手段。作為一個相對中立、獨立的機構設置，理事會對於文化事業單位的科學決策及良性運行起到重要的保障作用。要建章立制，為理事會的運行提供基本規則和依據，通過完善理事會章程建設，明確理事會的組織架構和運行規則，劃定決策層、管理層、監管層各自的職責權限，形成三者相互制衡的管理機制。一般而言，理事會是事業單位的決策與監督機構，對本單位的發展規劃、財務預決算、重大業務、章程擬訂和修訂、任命或提名管理層負責人等重大事項進行決策，並對管理層的執行情況進行監督。管理層是理事會的執行機構，按照理事會的決策，獨立自主地行使日常業務管理權、財務資產管理權和工作人員管理權，對理事會負責並向其匯報工作。監事或者監事會作為專門的監督人或機構，負責對理事、管理層人員的履職情況進行監督。﹝11﹞總體而言，理事會享有決策權，管理層擁有執行權，監事會則行使監督權。理事會章程應對事業單位運營中的基本制度進行明確規定，如年度報告制度、信息披露制度、決策失誤問責制度、績效評估制度、重大事項決策制定、財務審計制度等。同時，建立公開透明的內部人事機制、決策機制、激勵機制和監督機制，以形成科學的內部監管和考核體系。除此之外，理事會應及時向社會公眾進行信息公布，形成政府、行業協會、公眾、大眾媒體共同參與的多元化的社會監督體系。

最后，立足實際，因地制宜，探索適合中國國情的事業單位法人治理結構。十九大報告強調“黨是最高政治領導力量”“堅持黨對一切工作的領導”，這對文化事業單位法人治理結構改革中黨的角色定位提供了基本遵循。國務院辦公廳關於分類推進事業單位改革的配套文件中明確，必須“堅持正確的政治方向和黨管干部的原則”。中央在推進事業單位改革中加強和改進黨的建設工作有關文件中也明確，建立法人治理結構的事業單位，要健全“雙向進入，交叉任職”的配備方式，主要目的是為了保証公共文化服務機構對意識形態職能的堅守。例如，南京圖書館在試點法人治理結構的探索過程中，實行“四位一體”的管理體制，“四位”是指理事會決策、管理層執行、監事會監督、黨委會保障。南京圖書館在理事會成員構成方面的探索性做法是：將黨委成員引入法人治理結構，這樣，理事會、管理層和黨委會就在同一個治理框架之中，以便在理事會的具體決策過程中體現黨組織的意志和領導。與此同時，為了避免出現“外行指導內行”的情況，一方面應增加專業人士在理事會成員中的比重，另一方面還可以通過設立決策專業委員會，﹝12﹞在技術、財務、審計、人力資源、專業發展等方面提供咨詢意見，保障理事會決策的專業性、獨立性。

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（李媛媛，中共中央黨校文史教研部副教授）