中國共產黨對社會保障認識的變遷與發展（1997-2017）

﹝摘要﹞中國共產黨作為中國的執政黨，其對社會保障的定位和功能的認識經歷了一個發展變化的過程。尤其是近二十年來，將社會保障制度從經濟體制改革的配套轉變為社會建設的重要組成部分，這種理念的變化成為我國社會保障體系建設和制度發展進程不斷加快的根本保障。十九大開啟了中國特色社會主義事業建設的新時代，宏觀時代背景的變化對社會保障制度在國家治理體系中的地位和功能提出了新的要求，也指明了下一階段社會保障改革的基本方向。

2017年10月18-24日，中國共產黨（以下簡稱“中共”）第十九次全國代表大會在北京勝利召開。黨的十九大報告做出了“中國特色社會主義進入了新時代”的歷史定位，做出了“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”的歷史判斷，標志著我國的社會主義現代化建設事業進入了一個全新的歷史階段。在新的歷史階段，我們必然面臨著新的問題和挑戰﹔面對新的社會主要矛盾，我們必然要實施新的戰略和舉措。在這樣的時代背景下，作為國家治理體系重要組成部分的社會保障制度也必然需要通過改革與發展應對挑戰。﹝1﹞

與西方國家通過“政黨政治”的狹義民主方式推動社會保障制度建設和社會福利水平提升完全不同，中共在長期執政的過程中，本著建黨的基本理念與目標，逐步完善社會保障體系、提升人民群眾的社會保障水平，取得了舉世矚目的成就，﹝2﹞豐富了全球范圍內政黨與社會保障關系的理論，從而值得認真總結。當然，中共對社會保障體系之內容、功能和定位的理解，及其社會保障理念和政策的形成也是一個歷史發展的漸進過程。本文將通過對1997年以來中共歷次全國代表大會報告、決定等重要文獻的分析，梳理中共在過去20年中對社會保障認識的變遷﹔同時，通過對十九大報告中有關重要論述與判斷的分析，探討新時代背景下，我國社會保障制度改革面臨的新形勢和新趨勢。

一、十九大之前中國共產黨對社會保障認識的發展脈絡

從1997年召開中共十五大到2017年召開中共十九大，20年間，中共總共召開了5次全國代表大會、29次全會。歷次全國代表大會都對過去5年的工作進行全面總結，對未來5年的工作進行戰略部署﹔歷次全會的議題涉及全面深化改革、構建和諧社會、依法治國、農業與農村問題、完善市場經濟體制、深化行政體制改革、國有企業改革與發展以及黨的建設等多個領域。縱觀其間歷次中共全國代表大會的報告，對社會保障領域都有所提及，但是從社會保障在報告中的位置和全部報告的結構上看，在1997年的十五大報告和2002年的十六大報告中，社會保障都是在“經濟建設和經濟體制改革”部分提及的﹔而在2007年的十七大報告和2012年的十八大報告中，社會保障都是在“以改善民生為重點的社會建設”部分提及的。因此，本文以2007年的十七大為劃分界限，將1997年至今的20年劃分為前后兩個十年進行分別分析。

（一）黨的十五大和十六大有關社會保障的論述

1997年召開的中共十五大以“高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設有中國特色社會主義事業全面推向二十一世紀”為大會主題，對2010年、建黨一百年和建國一百年三個時間節點的奮斗目標進行了明確。在十五大報告第五部分“經濟體制改革和經濟發展戰略”的第2點“加快推進國有企業改革”中的積極推進各項配套改革中提及：建立社會保障體系，實行社會統籌和個人賬戶相結合的養老、醫療保險制度，完善失業保險和社會救濟制度，提供最基本的社會保障。建立城鎮住房公積金，加快改革住房制度。同樣是在報告第五部分的第8點“不斷改善人民生活”中提到：逐步增加公共設施和社會福利設施。提高教育和醫療保健水平。實行保障城鎮困難居民基本生活的政策。國家從多方面採取措施，加大扶貧攻堅力度，到本世紀末基本解決農村貧困人口的溫飽問題。

2002年召開的黨的十六大以“高舉鄧小平理論偉大旗幟，全面貫徹‘三個代表’重要思想，繼往開來，與時俱進，全面建設小康社會，加快推進社會主義現代化，為開創中國特色社會主義事業新局面而奮斗”為大會主題，對小康社會的基本要求進行了明確。在十六大報告第四部分“經濟建設和經濟體制改革”的第6點“深化分配制度改革，健全社會保障體系”中提及，建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障體系，是社會穩定和國家長治久安的重要保証。堅持社會統籌和個人賬戶相結合，完善城鎮職工基本養老保險制度和基本醫療保險制度。健全失業保險制度和城市居民最低生活保障制度。多渠道籌集和積累社會保障基金。各地要根據實際情況合理確定社會保障的標准和水平。發展城鄉社會救濟和社會福利事業。有條件的地方，探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度。同樣是在第四部分的第7點提及：發展經濟的根本目的是提高全國人民的生活水平和質量……建立適應新形勢要求的衛生服務體系和醫療保健體系，著力改善農村醫療衛生狀況，提高城鄉居民的醫療保健水平。發展殘疾人事業。繼續大力推進扶貧開發，鞏固扶貧成果，盡快使尚未脫貧的農村人口解決溫飽問題，並逐步過上小康生活。

通過以上論述不難看出，十六大報告和十五大報告對社會保障的定位既有連續性，也有發展性。一方面，兩次報告都將社會保障制度建設定位於經濟領域。其中，與企業相關的社會保險制度和其他社會保障項目被視為國有企業改革的配套措施﹔社會救助、社會福利以及醫療衛生事業則被視為提高人民生活水平的重要組成部分。另一方面，十六大報告中涉及的社會保障項目更多，並且明確提出經濟發展的根本目的是提高全國人民的生活水平。這種對於經濟發展與社會保障關系的認識為此后對社會保障為核心的民生事業進行重新定位奠定了思想基礎。

（二）中共十七大和十八大有關社會保障的論述

2007年召開的黨的十七大以“高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和‘三個代表’重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，繼續解放思想，堅持改革開放，推動科學發展，促進社會和諧，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗”為大會主題，提出了實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求。這個新要求就包括加快發展社會事業，全面改善人民生活。社會事業的具體內容包括教育、就業、社會保障、收入分配、基本醫療和社會管理等內容。相應地，在報告中專門設置了第八部分“加快推進以改善民生為重點的社會建設”，其中第4點對社會保障的基本要求是加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活﹔涉及的內容包括社會保險、社會救助、社會福利、殘疾人事業、老齡事業、防災減災和住房保障等。除此之外，在第八部分第5點專門闡述了對基本醫療衛生制度的具體要求。這是在黨的全會報告中第一次專門設置一節，對社會保障體系的建立與完善提出總體規劃和要求。

2012年召開的黨的十八大以“高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、‘三個代表’重要思想、科學發展觀為指導，解放思想，改革開放，凝聚力量，攻堅克難，堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗”為大會主題，會議提出了“五位一體”的戰略部署。大會報告第七部分“在改善民生和創新管理中加強社會建設”第4點對統籌推進城鄉社會保障體系建設提出了要求，要求堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保証可持續性為重點﹔涉及內容包括社會救助、社會保險、社會福利、慈善事業、殘疾人事業、老齡事業、保障性住房以及社會保險經辦管理服務等內容。同時，第七部分的第5點以提高人民健康水平為題，對包括醫療保障在內的健康事業發展做出了全面部署。時隔一年之后，中共十八屆三中全會通過了《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，其中第十二部分“推進社會事業改革創新”中第45條和第46條，又分別對社會保障制度建設和醫療衛生體制改革中的主要領域和重大問題做出了更加全面和具體的部署。

二、十九大之前中國共產黨對社會保障認識發展的基本特點

回顧過去20年，中國共產黨歷次全體代表大會報告中有關社會保障的論述不難發現，中共對社會保障制度定位和功能的認識有一個逐步發展的過程。從認識論的角度看，這是執政黨對一項重大社會經濟制度認識不斷深化的過程﹔從實踐論的角度看，這又是中國特色社會保障體系建設和制度改革實踐對中國特色社會主義理論進行不斷豐富的過程。在此過程中，中共對社會保障制度定位和功能的認識過程體現出以下5個方面的特點。

（一）從中共對社會保障的定位上看，經歷了從經濟改革的配套，到經濟發展的內容，再到獨立的社會建設內容的轉變過程

在中共十五大報告中，社保制度被視為國有企業改革的配套措施，具有附屬性和被動性﹔黨的十六大報告將社會保障與收入分配體制改革一道，作為經濟體制改革的一個部分，其位置雖有所提升，但仍然處於經濟建設的范疇之下。黨的十七大報告設置專章對社會建設進行戰略部署，社保的定位從經濟發展的內容轉變為社會建設的組成部分，這一方面體現了社保制度建設的主體性和獨立性，同時也表明了執政黨對社保體系建設目標的重新定位。黨的十八大報告延續了十七大報告對社保制度的定位，並且提出了更具有針對性的社會保障改革原則和重點，社保制度作為改善民生的重要措施和社會建設核心內容的定位得以確立。

（二）從中共對社會保障體系內容的認定來看，經歷了一個逐步豐富化和系統化的過程，從零碎的、彼此分割的社會保障項目逐漸形成了一個內容充實、豐富的多層次社會保障體系

十五大報告中有關社保項目的核心是養老保險制度和醫療保險制度，在社會福利領域也主要是強調公共設施和社會福利設施等硬件建設﹔黨的十六大報告有關社保的項目拓展到最低生活保障、農村養老保險以及殘疾人事業等內容，有關社保的發展水平也從十五大報告中強調“最基本的社會保障”轉變為強調同經濟發展水平相適應，但仍然未形成完整的社會保障體系觀。在黨的十七大報告中，明確提出了以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充的比較完整的社會保障體系框架，社會保障體系的雛形基本形成。黨的十八大報告則在此基礎上，進一步明確了社保體系建設的基本原則和重點，由社保體系內容、建制原則和重點領域所共同構成的較為完整的社會保障制度系統發展觀由此形成。

（三）從中共對社會保障的認識和其作為執政黨的國家發展觀的關系來看，中共對社會保障定位和功能的認識過程是其執政理念和國家發展觀不斷深化的有機構成和重要體現

作為執政黨和中國特色社會主義事業的領導者，中共的國家發展觀也經歷了一個逐步完善和深化的過程，對社保定位和功能認識的深化既構成了中共國家發展觀深化的內容，也是其國家發展觀逐步深化的體現。在十五大報告中，對中國特色社會主義的定義和描述主要集中在政治、經濟和文化領域﹔黨的十六大報告中，無論是對全面建設小康社會目標的描述，還是對國內經濟社會發展的具體戰略部署，也都集中在經濟、政治和文化領域。相比而言，黨的十七大報告提出貫徹落實科學發展觀，對全面建設小康社會的新要求中，不僅包括了經濟、政治和文化領域，還提出了社會建設和生態文明建設，到黨的十八大報告時，就形成了完整和成熟的“五位一體”格局。由此可見，中共作為執政黨的國家發展觀經歷了從經濟發展為主到經濟社會全面協調發展的逐步深化過程，對社會公平正義的價值追求，對人民共同富裕的目標確認，以及通過社會建設實現社會和諧的路徑選擇，這些國家發展理念和重點的變化構成了加快社保制度建設的歷史背景和宏觀環境。

（四）從中共對社會保障的理論認識和對社會保障政策實踐的指導來看，兩者是相互作用、彼此促進的

一方面，經濟社會發展和社會保障制度運行過程中面臨的新問題要求執政黨對社會保障進行重新的理論定位﹔另一方面，中共對社會保障理論定位的新認識又指導了社會保障的政策實踐。回顧我國改革開放以來的經濟社會發展不難發現，經濟領域的建設取得了重大的成就和突破，但經濟總量的增加並不會自然地解決收入分配不公、公共資源分配失衡、區域經濟發展差距以及一系列社會風險給國民帶來的不穩定性和不安全感。國民對社保的需求已經從單一領域拓展到生活的各個領域，主體也從城鎮職工拓展到城鄉全體居民。﹝3﹞在這樣的經濟社會發展背景和國民訴求下，社保制度在實際運行中面臨的問題迫切要求在理論上對其進行重新定位。相應地，當執政黨將社保定位為一項獨立、系統和完整的經濟社會制度，並明確其建制原則和發展目標后，社保體系建設的實踐也就自然進入了快車道。2008年以來，我國社保體系建設和制度完善的步伐加快，覆蓋城鄉居民的社保體系初步建成，其覆蓋的人群和受益范圍、保障水平以及體制機制建設都取得了重大的成就，這與2007年黨的十七大對社保進行准確定位和全面規劃是密切相關的。

（五）從中共社會保障理念變化與發展的總體趨勢來看，既體現了連續性和相對穩定性，也體現了創新性和突破性

從歷史階段來看，總體而言，中共基於黨的基本宗旨和發展的根本目標，對於社保的重視保持了一貫性，體現了中共以人民為中心的發展思想。﹝4﹞從本文分析的這個時期的內部結構來看，黨的十五大報告和十六大報告對社保的理論定位和戰略規劃保持了相對穩定性﹔黨的十七大報告和十八大報告亦體現出了相對穩定性。而黨的十七大報告將包括社會保障在內的社會建設置於更加重要的位置，進行專章的單獨規劃，則體現出了創新性和突破性。從社會保障體系的內容來看，執政黨對養老保險、醫療保險和社會救助制度的重點關注保持了相對穩定性﹔對於社會福利事業、衛生健康事業、扶貧攻堅事業以及多層次社保體系建設的逐步重視則體現了發展性。

三、十九大對新時代的判斷及其對社會保障制度建設的影響

從人類的歷史發展和社會保障制度的變遷來看，隻要有一種新的社會經濟形態，就會有一種新的社會保障體制﹔從個人的生命周期看，隻要有一種風險存在，就會有一個社會保障項目來應對。前者闡述的是時代特征與社會保障體制之間的關系，后者闡述的是個人的生命周期與社會保障體系結構與項目設置的關系。因此，宏觀的時代背景及其相應的主要社會矛盾將對社會保障的功能定位與體系結構產生重大的影響。黨的十九大報告對中國特色社會主義事業的發展做出了“新時代”的歷史定位，提出了新時代主要矛盾的變化，這些重大的判斷對未來我國社會保障制度改革與體系完善做出了新的定位，提出了新的要求，指明了新的方向。

（一）新的時代背景要求對社會保障進行更加准確的定位

社會保障制度是伴隨著人類社會歷史的發展而不斷演進的，宏觀的時代背景與時代特征將決定社會保障的歷史定位。從全球的視角看，在農業社會，自給自足的生產方式決定了天災人禍是人類生活的最大風險，在這個時期，以自願捐贈為基礎的傳統慈善事業成為社會保障的核心項目﹔在從農業社會向工業社會的轉型過程中，個體性貧困轉變為群體性貧困，以政府公權力為基礎的社會救助時代由此到來﹔在工業化時期，勞資關系既成為新的風險致因，又自身孕育著解決風險的機制，勞資分責的社會保險制度伴隨著工業化進程而風靡全球﹔進入后工業化時期，為了增強國家認同與社會團結，防止社會排斥，社會福利與服務的重要性日漸凸顯。

中國的社會保障體系也是時代變遷的產物，並深深地打著時代特征的烙印。在計劃經濟時期，傳統的單位保障制度是穩定國民安全預期，並構成勞動者總體所得的重要組成部分，也是計劃經濟和單位制的重要特征﹔在計劃經濟向市場經濟的轉型時期，尤其是在國有企業改革的攻堅時期，社會保障制度作為國有企業改革的配套措施，有力地確保了我國總體的經濟轉型和相應群體的基本生活，從而很好地發揮了經濟轉型的潤滑劑作用﹔在社會主義市場經濟體制的建設和完善時期，社會保障制度作為社會主義市場經濟體系的有機組成部分，在應對經濟危機、促進經濟增長方式轉變和可持續發展，實現經濟發展根本目標等方面發揮著重要的作用﹔﹝5﹞在全面深化改革和提高國家治理能力的時期，社會保障成為理政之基，﹝6﹞對於維護社會穩定、促進社會和諧提高政府合法性發揮了重要作用。經過幾十年的不懈努力，中國特色社會主義事業進入了新階段，必然要求根據新的時代背景和時代特征，對社會保障體系進行重新定位。

新時代是中華民族發展的新時代，是科學社會主義的新時代，也是包括中國在內的發展中國家走向現代化的新時代。新時代意味著國家發展面臨的內部政治經濟環境、社會人口環境、資源生態環境，以及外部的國際環境都在發生重大的變化。從國家發展與民族復興的角度來看，我們迎來了從“站起來、富起來到強起來的偉大飛躍”，站起來主要依靠獨立自主的民族精神和艱苦卓絕的武裝斗爭﹔富起來主要依靠社會主義市場經濟體制激發的生產力、創造力和個人的不懈奮斗精神。相比而言，強起來則需要依靠強大的國家凝聚力和團結協作的精神。在這樣新的歷史背景下，社會保障制度基於團結合作之精神和集體主義之理念，具有顯著的增進國家認同、增強國民團結的功能，從而應當成為中華民族偉大復興之利器。

從社會主義在全球的發展來看，這是科學社會主義煥發強大活力生機的時代。社會保障制度作為社會主義的本質要求和核心制度安排，是社會主義優越性的集中體現。近現代以來，社會保險制度在資本主義國家的誕生與傳播使得資本主義從野蠻走向文明，而現代福利國家的形態則在很大程度上模糊了資本主義和社會主義的邊界，從而有可能成為一種超越了意識形態的國家形態。從發展中國家的現代化進程來看，包括中國特色社會保障制度在內的“中國方案”正在為全世界解決人類共同面臨的問題提供中國智慧，中國在世界的舞台上正在從一個學習者轉變為引領者。2016年世界社會保障協會將“全球社會保障杰出貢獻獎”頒發給中國政府恰恰充分說明了這一點。

綜上所述，新的時代背景和時代特征要求社會保障制度成為國家強大、民族復興之利器，成為社會主義優越性之體現，成為解決人類問題的中國方案之重要內容。這是新時代中國社會保障制度的新定位和新要求。

（二）新的主要矛盾要求社會保障發揮更加全面和積極的功能

新的時代必然面臨著新的主要矛盾，黨的十九大報告明確指出，我國社會的主要矛盾已經從人民日益增長的物質文化需要與落后的社會生產力之間的矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。其基本含義是我國社會的主要矛盾已經從供求之間的總量矛盾轉變為供求之間的結構性矛盾。

主要矛盾的類型和內容不同，解決矛盾的方法和重點自然不同。在總量矛盾的時代，相對落后的社會生產力是矛盾的主要方面，發展經濟、做大蛋糕、提高社會生產力則是解決矛盾的主要手段。在結構性矛盾成為主要矛盾的新時代，經濟的增長並無法自然轉變為人民福祉水平的提升，經濟總量的增長並無法自動解決區域間、城鄉間、群體間的不均衡。相應地，解決新時代主要矛盾的手段也需要進行調整和完善，我們不僅需要通過進一步完善社會主義市場經濟體制等經濟政策，繼續保持經濟的健康和可持續發展，更需要通過加快包括社會保障制度在內的社會事業的發展來解決不平衡和不充分的問題，在做大蛋糕的同時，更加注重分好蛋糕。面對新時代的新矛盾，社會保障制度對供需兩側均可發力，從而可以發揮更加全面和積極的作用。

在需求側，人民對美好生活的需要是確立社會保障項目的基本原則。在人的生命周期中，隻要有一種風險存在，就會有一項社會保障項目來應對。人民的需要不斷擴展，社會保障體系也應當不斷豐富。更加重要的是，社會保障作為現代國家治理體系的重要組成部分，作為以“公平、正義、共享”為核心價值理念的制度安排，不僅可以滿足人民群眾的物質文化需求，也可以滿足人們對公平、正義、安全、穩定等積極社會價值觀的需求，從而全面滿足人們對美好生活的需要。

在供給側，純粹依靠市場的力量無法解決不平衡、不充分發展的問題，甚至從某種程度上說，不平衡、不充分發展的問題就是自由市場經濟帶來的、必然的不良后果。相比而言，作為重要的再分配政策，社會保障制度在縮小城鄉差距、均衡區域發展、緩解勞資矛盾等不平衡、不充分問題方面有著更加顯著的功能和積極的作用。

綜上所述，社會保障制度是一個兼具生產性和調節性、兼具功能性和價值性的綜合性制度安排，它既可以促進經濟增長方式轉型，也有利於緩解不均衡的問題﹔既可用於滿足人民朴素的物質文化需求，也可以滿足人們對社會公平正義的價值追求，從而應當成為新時代解決主要矛盾的重要制度安排。

（三）新的民生方略要求建立更加健全的社會保障體系

黨的十九大報告在第八部分對包括社會保障在內的民生事業和社會治理提出了全面的新要求。首先，將帶領人民創造美好生活作為黨始終不渝的奮斗目標，將民生事業的發展程度作為檢驗一個政權和一個政黨性質的試金石。民生事業的發展從此成為檢驗政黨和政權性質的重要標准，民生事業的重要性可見一斑。其次，對民生保障體系做出了更加精練的概括，即“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶”，涵蓋了教育福利、收入分配、社會救助、社會保險、社會福利、住房保障等多方面的內容，涵蓋了整個生命周期，描繪了一個更加完整的民生保障體系。最后，對社會保障體系建設提出了新的原則和目標，即按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。經過過去若干年的努力，我們的社會保障覆蓋面不斷拓寬，保障水平顯著提高，兜底線和織密網的工作取得了顯著成效，但在建機制，尤其是長效機制方面還有待進一步加強。在社會保障體系建設的目標方面，“權責清晰”這一新原則顯得尤為重要。十八屆三中全會提出建立更加公平可持續的社會保障制度，筆者認為，隻有實現權責的公平分配，才會有信心可持續、財務可持續的社會保障制度。隻有厘清了各個主體的邊界和職責，才有可能更好地分工與合作，社會保障制度才能更加健康持續地發展。

綜上所述，中國共產黨作為中國的執政黨，其對社會保障的定位和功能的認識經歷了一個發展變化的過程。尤其是近20年來，將社會保障制度從經濟體制改革的配套轉變為社會建設的重要組成部分，這種理念的變化成為我國社會保障體系建設和制度發展進程不斷加快的根本保障。十九大開啟了中國特色社會主義事業建設的新時代，宏觀時代背景的變化對社會保障制度在國家治理體系中的地位和功能提出了新的要求，也指明了下一階段社會保障改革的基本方向。

﹝參考文獻﹞

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﹝2﹞魯全.中國共產黨與中國社會保障制度建設﹝J﹞.社會保障研究（京），2008（2）.

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﹝6﹞華建敏.加快建設中國特色社會保障體系﹝J﹞. 國家行政學院學報，2007（6）.

(作者:魯全，中國社會保障學會秘書長，中國人民大學副教授)