實施供給側改革戰略方針需要基礎性改革的支撐與配套

﹝摘要﹞黨的十九大報告要求建設現代化經濟體系，必須以供給側結構性改革為主線，堅持質量第一、效率優先。本文論証指出，基礎性改革作為使資源配置能夠發揮“決定性”作用的產權制度基石和微觀基礎層面的改革，以及在市場旁邊“更好發揮作用”的政權體系的職能與架構合理化改革，是供給側改革的根本支撐與配套。基於此，本文給出了以基礎性改革促進供給側改革戰略方針的六大方面的政策建議。

中國共產黨十九大報告，要求建設現代化經濟體系，必須堅持質量第一、效率優先，以供給側結構性改革為主線。供給側結構性改革，是在認識、適應和引領“新常態”的新階段和中國特色社會主義新時代，實現 “強起來”的偉大歷史飛躍過程中，以“攻堅克難”的深化改革為核心內涵，進一步解放生產力、實現動力機制和經濟體系轉型、社會形態升級進步的系統工程，離不開基礎性改革的呼應與支持。

基礎性改革所處理的，是使資源配置機制層面，在市場得以發揮決定性作用同時亦使政府更好發揮作用的制度創新安排，主要包括構建現代市場體系微觀基礎層面的改革，和打造更為合理的政府職能與架構的公權體系配套改革兩方面。在此二者基礎上，支持推進全面改革，提升國家軟硬實力實現現代化，是實施供給側結構性改革的基本路徑。

一、基礎性改革的主要內容

推進具有結構支撐作用的重大改革，應把握好重大改革的次序，優先推進基礎性改革。

所謂基礎性改革，屬於在總體改革進程中具有基礎性作用和引領功能的改革事項，其他重要改革可在基礎性改革的鋪墊之上延展。而“基礎性”至少應包含兩個層次的內容。其一，是關於發揮市場機制作用、推動現代社會主義市場經濟體系建設方面的改革﹔其二，是關於政府職能與架構合理化方面的改革。

（一）能夠有效發揮資源配置“決定性作用”的現代市場體系的產權基石以及微觀基礎層面的改革

供給側結構性改革的關鍵，是要以有效制度供給，解決生產要素的合理配置問題，核心則在於使市場在資源配置中起決定性作用。因此，作為改革優先事項的基礎性改革，就需要著力構建和完善現代市場經濟體系的微觀基礎。市場體系的基石在於產權體系和價格機制，圍繞產權體系和價格機制的改革，涉及的是企業作為市場主體能夠“活起來”的先決條件，是基礎性改革的最基本層次。金融由於其現代國民經濟的核心地位，財政由於其國家治理體系的基礎與支柱地位，同樣是基礎性改革需要重點發力的優先領域，但主要涉及的是政府總體如何實施間接調控。

首先來看產權體系改革。立足我國當前國情，最需要明晰的產權較突出地集中在三大方面，其一是五大生產要素中非常重要與關鍵的和土地（自然資源）相關的產權問題﹔其二則是社會主義框架下的所有制改革及民企產權保護問題﹔其三是知識產權保護問題。

未來基礎性改革，需要積極審慎推動土地制度領域改革。當前土地制度改革的重點在於：一方面需要在城鎮化過程中解決農村土地問題，包括集體經營用地、農民承包地和宅基地﹔另一方面要解決城市土地的70年產權到期續期及相應的土地流轉制度問題。土地制度改革當中還應同步解決土地財政問題，這又與國土開發、自然資源開發中地方稅源、稅基建設和政府職能轉變等緊密相關。

基礎性改革同樣離不開所有制改革，尤其是在國有企業所有權等理論與實踐中的重大問題上應有所突破。過去的歷史經驗已經一再証明，國有企業所有權不明晰到位（亦即懸空、虛置）形成的不完全契約，將導致一系列委托代理風險，突出表現為國有經濟效率損失、激勵缺位和資產流失。由於信息不對稱等實際約束條件的存在，現實生活中大都難以形成理想化的完全契約。因此，從制度上解決不完全契約的風險，並將對應的風險和收益通過相應機制加以轉化的改革，就尤為必要。特別是在繼續深化混合所有制改革並對國有企業進行必要的“瘦身健體”的同時，“理直氣壯”地做好做強做大國有企業、﹝3﹞國有經濟的今天，通過相關制度改革安排，一方面應切實分級厘清國有經濟所有權問題，另一方面須將委托代理風險和對應收益關系落實，這是扎扎實實做好相關工作的基礎。與之伴隨的是如何落實產權保護制度的建設與完善。特別是對於民企、私企的產權保護，如何真正落實中央經濟工作會議的要求，在加快編纂“民法典”（畢竟是慢變量）和糾正侵害企業產權的錯案冤案（可以也應該是快變量）的過程中，給業已雄厚的民間資本、市場主體以方向感、安全感、希望感，從而引導形成長期行為。

知識產權領域的基礎性改革對未來發展創新型國家、培養創新動能的供給側結構性改革也至為重要。美國、歐洲和日本的經驗都表明，知識產權制度是鼓勵創新的重要基礎，如專利正是給天才之火澆上利益之油。由此而反觀我國，未來一方面需要強化知識產權保護的相關制度安排和執法保障，降低維權成本、提高侵權成本，讓創新者能夠得到相應的回報﹔另一方面也需要設定合理的知識產權保護期限，從而在保護創新者先行的合理利潤的同時，避免知識產權過度壟斷而可能抑制公眾利益應有的合理實現。

再來看價格體系相關的基礎性改革。要發揮市場機制作用，價格機制作為市場“無形之手”的信息傳導、資源引導渠道，必須理順。而價格領域基礎改革應當包括四個層次。首要在於理順基礎資源、能源產品比價關系和價格形成機制，針對我國煤炭等各類礦產基礎資源和石油、天然氣（一次能源）和電力（二次能源）等關鍵能源產品的比價關系和價格形成機制中仍存在的扭曲、僵化等嚴重問題，需要抓住時機、攻堅克難，推動建立與完善市場化價格機制，並基於我國國情的“非常之局”，有意識地設計運用資源、環境稅收和其他經濟手段，形成以比價關系和價格形成機制引領低碳、綠色發展而克服霧霾等環境危機因素的“非常之策”﹔其次，要對土地資源的“招拍挂”式單向價格提升定價方式，結合相關改革綜合改進和優化，一方面合理實現土地價值並對接相關財稅等方面的改革，另一方面避免價格畸高妨礙城鎮化進程，形成良性循環﹔第三層次是對資本和勞動形成合理的、市場化的定價機制，對應二者的收益分配，輔之以政策引導的市場化調節手段和必要的再分配機制，從而理順國民經濟中的收入分配鏈條，形成既具備有效內生激勵，又能夠真正地兼顧效率與公平的基礎性制度框架﹔最后一個層次是推動形成知識創新等全要素投入的市場化價格機制，這裡應對接前述的知識產權領域和科研創新、一線激勵知識價值創造的基礎性改革，將其打通而整體推進。

基礎性改革離不開金融、財政改革。我國應在維持穩定的前提下實施全面的金融體制改革，積極消除金融抑制，讓金融體系充分競爭、金融產品充分多樣化而有效支持實體經濟。既需要明確金融的核心重要地位，又要防范其轉為“空心”的風險，應針對中國金融市場目前存在的結構失衡、功能不全和金融抑制等問題，全面推動商業金融和政策金融相關領域的基礎性改革，至少包括推動金融創新與對外開放、提升直接金融比重、逐步放鬆金融管制、守住系統性風險底線和加強完善監管、健全政策性金融與開發性金融，積極探索普惠金融、綠色金融等方面。其中，利率市場化作為我國金融領域的一項重要的基礎性改革，已經形成了基本框架，但未來還需要進一步完善，充分地形成利率的市場化定價體系，而這與前文中所述的價格體制的基礎性改革亦相輔相成。財政改革居於配套改革的要沖，亟應在1994年分稅制改革基本制度成果基礎上，在理順各級事權、財權、稅基鏈條上，整體呼應分級預算、舉債和國有資產管理優化，實質性推進改革，配之以扁平化三級框架，達成中央、省、市縣各自有一級合理事權，再配上各自的一級財權、稅基，形成各自的預算與產權、舉債權，又進而匹配好中央、省兩級自上而下的轉移支付，佐之以輔助性橫向轉移支付，以進入可以較好服務於社會主義市場經濟全局的“財權與事權相順應，財力與事力相匹配”的境界。

因此，立足產權、價格和金融、財政的基礎性改革，扎扎實實、齊頭並進地推動相關市場化進程，是供給側結構性改革所需要夯實打牢的重要基礎。

（二）能夠在市場作用旁邊“更好發揮作用”的政權體系的職能合理化與架構合理化的改革

盡管市場總體而言應當發揮決定性作用，但在矯治市場機制失靈、提供公共物品等領域，需要政府體系通過職能與架構方面的改革，來“更好發揮作用”，讓政府的有形之手與市場的無形之手良好配合，以有效市場和有為、有限政府的結合，共同推動經濟、社會的良性發展。

政權體系改革，需要從人口政策、行政管理架構、財稅制度、國有經濟和司法改革等領域發力，讓政府職能與架構更趨合理。

第一，人口政策優化。我國長期以來實行的人口政策是數量管理框架，而人口要素所面臨的政策名義的行政性約束加上家庭生育決策的經濟約束（含預期因素）雙重作用，目前使我國的人口出生率、撫養比處於歷史低位，勞動人口明顯下降、老齡化問題日趨嚴峻、人口紅利行將消失。我國人口政策目前正處於必須做出大動作調整的最后窗口期。未來人口政策應當進一步放開，從數量管控思維轉向質量優化為核心的新戰略，同時向全面放開家庭自主生育決策過渡。促進人口流動、適當吸引移民的政策也應成為中國人口政策的重要內容，一方面以城鄉基本公共服務一體化作為制度依托，另一方面也需要適度放開移民、積極引入相關創新人才和熟練技工。人口政策的思維轉變具有戰略意義和全局長遠影響，通過政府作為來提前預判、對沖未來中國社會將面臨的老齡化壓力和人口風險，是當下人心所向、成本最低、見效最快、應盡快頒行的政府改革事項。

第二，行政管理改革。本屆政府自上任以來就一直狠抓簡政放權，眼下已不再需要過多強調數量而更應當重視質量，同時著力推動編制、行政和結構等方方面面的協調聯動，結合所謂的“扁平化”、“大部制”，在行政審批制度改革不斷深化、觸及系統性和體制性“深水區”的情況下，共同向縱深推進。可隨機構精簡進而乘勢對政府職能進行優化再造，積極推動“規劃先行”、“多規合一”落地。具體實施思路方面，可首先構建實施部際聯席工作的實質性框架，同時動態對接到相關的流程再造和機構設置改革，不斷優化，將政府職能納入“多規合一”的綜合體系﹔同時合理培養引導各類社會中介組織和公益性、服務性組織，鼓勵良性競爭、提高服務水平，從而使之具備有效承接一部分政府職能轉移的資質。

第三，通過深化財稅制度改革作為支撐，促進政府治理體系與治理能力的現代化。財政作為國家治理的重要支柱和基礎，應理解其作為公共資源配置體系與機制的本質，其既與公權執行主體的系統化改革密不可分，又和整體公共資源配置機制的改革高度聯系。改革開放以來，可以發現我國的數次重大改革均是以財政體制的改革作為突破口，從而取得一次又一次舉世矚目的成就。當前的改革，更應當從十八屆三中全會以來的財政改革切入，著重優化和調適政府、市場與社會這三者之間的關系。這一輪財稅改革，從預算方面看，是以“全口徑預算”、“全過程管理”為原則，積極推動建立中期預算、滾動預算編制框架下的跨年度預算平衡機制，推行引入權責發生制政府財務報告制度，同時著力推動預算公開﹔現代稅制方面，目標已樹立於調整直接稅和間接稅比重，直接稅要強調財產性收入的調節功能，同時達到促進環境保護和包容性增長的目的，以“營改增”、消費稅、資源稅、環境稅房地產稅和個稅改革為重點﹔財政體制方面，要建立事權和支出責任相適應的中央與地方體制框架，以促進基本公共服務均等化為導向，促進地方穩定稅源與稅基建設，優化重構轉移支付制度。顯然，財稅制度改革是這一輪政府職能與架構改革的重要抓手，是牽動其他改革的關鍵方面，因此財稅制度改革的成敗對改革全局將有決定性作用，亟須在基本的財稅改革任務上努力推進。

第四，國有資產管理體系改革。國有經濟是中國特色社會主義市場經濟的重要組成部分，而未來國有經濟管理在從管資產向管資本的轉變中，一方面需要繼續做好做強做大國有企業，推進混合所有制經濟成長，與民營經濟協調發展，另一方面也需要順應社會訴求，提高國有資產收益上繳國庫的比重從而支持我國社會保障體系運行和公共服務提量增質。未來在推動國企治理結構改革和混合所有制改革基礎上，政府對國企管理職能和管理角色將發生顯著轉變，從原本的管經營轉向管股份，從原本的管預算延伸至管資產效益，從原本的直接管干部轉向參與管理董事會而對接企業家市場。把市場擅長的事情交給市場，而政府應積極探索通過立法等方式，確立各類中央政府授權國資委管轄企業的設立依據、政策目標、國有資產收益合理轉置等規則，在法治化制度體系中服務於全社會公共目標，在“資產全民所有、收益全民所用”的原則框架下通過將國有資本、國有股份利潤上繳納入公共財政管理體系，真正實現國有經濟優越性與全局性貢獻，在充實社會保障基金、強化基本公共服務均等化財力支撐的同時，提高國有資本經營效益和相關的綜合社會效益與全局范圍戰略層面的獨特貢獻。

第五，司法改革。供給側改革不僅是經濟領域的改革，更是推進國家治理體系和治理能力現代化建設的全面深化改革，而在全面推進依法治國的過程中，亟須提升以司法維護社會公平正義的水平，有效矯治和防抑司法不公，將司法權力關入法治化的制度籠子，推動司法透明化、陽光化建設。政府的司法改革，不僅是社會管理職能優化的要求，更是前述諸多如產權改革、行政管理改革、PPP創新等多方面改革與創新發展的基本保障，是為供給側改革保駕護航的必要伴隨條件，更堪稱是基礎性改革領域中的基礎性改革。應在已展開的設立中央層次的巡回法庭和跨行政區劃的法院、檢察院改革試點基礎上，及時總結經驗，深化司法體系的機構改革和形成與各級事權合理化、社會生活法治化相匹配的公平正義司法環境。

二、以基礎性改革配套融匯合成供給側改革的六大重點政策建議

（一）推動大部制改革、深化行政審批制度改革及“多規合一”制度建設

當前，行政審批制度改革已觸及系統性、體制性問題的深水區，需要從數量考核轉向質量考核，以法治化、系統化、標准化、信息化、協同化、陽光化為指針，按照“扁平化”和大部制改革的內在邏輯，讓行政審批制度改革“結合式”地向縱深推進。一是在貫徹落實十八大、十九大改革戰略部署中不失時機推出系統化“傷筋動骨”式精簡政府機構（大部制、扁平化）的方案，並大力提高行政法治程度，防止停滯、倒退。二是按照大部制改革要求，建立嚴格的行政審批事項准入門檻，並擇機啟動國家行政審批的標准制定工作。三是積極推動“規劃先行”、“多規合一”，通過優化或再造政府職能，將發改、國土、城鄉、交通、環保、產業、財政等方方面面的規劃都納入“多規合一”綜合體系。四是建立全國統一的行政審批信息數據庫及在線行政審批平台，提高政府管理的信息化水平，並積極推動行政審批業務流程再造，提高系統性與協同性。五是深化行政收費制度改革的同時應緊密結合機構精簡，並徹底破除各類收費的“收、支、用、管”一體化，完全切斷行政審批與收費之間的部門利益機制。六是合理引導和培育社會中介機構與組織，引入競爭、促進提質，從而能夠有效地、正確地承接部分政府職能。

（二）繼續深化財稅改革，有效對接和支撐政府治理體系與能力現代化

作為經濟體制改革重頭戲的財政體制改革，在整個供給側結構性改革中可起到綱舉目張的作用。總體思路在於十八屆三中全會以來借助作為“排頭兵”的財稅改革的相關部署，優化和調適政府、市場及社會三者間關系。具體來看，至少包含三方面的要點：一是加快建設以“規范、透明、績效”為特征的現代預算管理制度。制度建設過程中，應當遵循政府收支的“預算全口徑”原則﹔全面建立符合“管理全過程”原則的權責發生制為基礎的政府綜合財務報告制度﹔加快推進預算范圍和細化內容公開，提高財政透明度，完善預算體制，強化外部監督檢查﹔形成政府收支精細化管理制度體系並覆蓋財政資金管理全過程，包括績效評估、績效預算、財政審計、財政問責制等多個層次﹔建立健全跨年度預算平衡機制和中期預算框架。二是以增加直接稅佔比、降低間接稅佔比為導向，建立現代稅收制度體系。其中，“營改增”改革應在實現全覆蓋后繼續優化細則﹔消費稅改革應以問題導向及早形成實施方案﹔資源稅改革未來應繼續擴大覆蓋面並與其他改革事項實現聯動和配套﹔房地產稅作為房地產相關的基礎性制度建設工作，應切實加快立法、力爭及早推出﹔個人所得稅改革應當以分步驟邁向“綜合加專項扣除”模式而非單純囿於起征點設置的相關討論。三是需要逐步建立中央與地方之間事權和支出責任劃分相適應的財政體制。依托於目前正處於不斷進展之中的權力與責任清單改革，應逐步明確和試編制各級政府的事權清單，由粗到細，隨后再對接到以預算支出科目為量化指標的各級支出責任一攬子清單。由此，結合“省直管縣”等改革同步打造省以下的分稅制體制，從而構建全新的、由地方稅加轉移支付構成的地方財政收入體系，才能真正促進地方政府的事權與支出責任劃分相互適應。這就順帶要求在促進基本公共服務均等化的框架下優化和改進轉移支付制度。

（三）有序推進國有企業改革，促進國有資產收益和存量的轉置

國有企業，尤其是大型國企，長期以來在關系國家安全和國民經濟命脈的關鍵領域和主要行業中佔據了主導和支配地位，是國民經濟中關系國計民生的“定海神針”。國企改革是深化市場經濟的重要一環。具體措施方面，一是隨著混合所有制改革和國有資產的戰略性重組不斷深化，應當探索從法律層面明確各類企業的設立依據、政策目標、國有資產存量和增量收益的合理轉置等規則的規范性法律陳述和法案文本，並以此為法治基礎，結合國有資本投資、運營公司的體制設計，在動態優化中全面形成法制化的國資管理制度體系。二是在堅持“資產全民所有，收益全民所用”這一基本原則框架下，通過健全國有企業的經營預算管理和上調國資收益上繳比例，以及明確各類公益性資產處置方式，從而合理納入全口徑預算體系進行統籌，加大對社保和其他公共服務支出的支持力度，真正體現國有企業在社會主義市場經濟中的優越性和全局性貢獻。三是深化國有企業用人制度改革，逐步提高國企高管和混合所有制企業高管由人才市場（企業家市場）競爭產生為主的規范機制，並對接由董事會決策的規范化高層管理人員的薪酬制度。

（四）解除金融抑制，有效支持實體經濟，全面深化金融改革

從存量資金規模來看，無論國內儲蓄還是外匯儲備，中國似乎都是世界上數一數二的國家﹔但就資金使用效率和金融對實體經濟的融資支持而言，中國存在的供給抑制和約束又屬於最嚴重的國家行列。而從問題導向考慮的相應措施要點包括：一是利率市場化“臨門一腳”突破后，還需繼續走完鞏固其改革成果的關鍵性的“最后一公裡”﹔二是亟須推動金融機構的多樣化改革，改善目前我國金融市場上存在的規模、國有與民資外資佔比、中小型金融機構佔比等方面的不平衡、不充分問題﹔三是融資市場結構方面，必須以多樣化與健全完善為取向發展直接融資的資本市場，積極大力發展共同基金等機構投資者和提高直接金融比重﹔四是資金供給嚴重不平衡，必須結合“政策金融”、“普惠金融”、“草根金融”、“綠色金融”等概念，全面發展無縫對接的間接金融中商業金融與政策金融相互協同的完整體系﹔五是在PPP投融資創新領域乘勢發展，形成金融創新的重要增長點﹔六是在人民幣國際化方面，應積極籌劃准備帶有決定性、關鍵性的創造條件，推出資本項目可兌換的改革舉措。

（五）加快政府職能轉變，解決凸顯的制度供給不足問題

改革開放以來中國經濟社會獲得的巨大增長和進步，與政府管理理念的改變、職能的調整、方式的轉化、體制機制的不斷優化有極其密切的關聯。但隨著改革進入深水區，當前政府職能和相關制度變革的推進形勢，又已經明顯體現出相對滯后於發展要求的特征。一是政府的關鍵性功能尚不到位。實際社會運行過程中，市場的公平競爭環境長期受到過度壟斷、設租尋租等不法行為的困擾與侵害，假冒偽劣、侵害知識產權等行徑往往不能得到有效監管和制止，同時公共服務供給水平也總是被管理部門在行政環節中的“權力最大化、責任最小化”的爭執與推諉中難以提升﹔政府本應履行的管理和規劃社會發展的職能，也明顯落后於社會要求，“多規合一”遲遲不能有實質性進展。二是諸如財稅改革、金融改革、國企改革、土地改革、收入分配改革等重點領域和關鍵性改革尚不到位。尤其是十八屆三中全會后政治局已通過的財稅配套改革方案，在實際執行中已明顯落后於相應時間表安排。三是政府依舊習慣於“以政代經”，以“補貼、優惠、專項”方式取代更為符合經濟發展規律的市場環境打造與市場基礎設施建設措施，支持經濟發展的手段落后於時代發展。四是政策機制的設計水平有待提升。諸如醫療改革、棚戶區改造與保障房建設、大中城市中心區域交通體系建設等方面，實際執行方案往往紕漏不少，產業政策和技術經濟政策實施中往往不能真正與市場機制兼容，結果成為行政化的不當操作﹔“三去一降一補”的一些實施措施違背“市場優勝劣汰為主”的初衷，成了行政化的“一刀切”，形式主義地壓產量而實際上把落后產能一起保護下來了。凡此種種，都亟須在深化供給側改革中正本清源，真正落實有效制度供給。

（六）改善收入分配與再分配相關制度，打造“橄欖形”現代社會結構

必須看到我國長期以來存在的收入分配矛盾問題成因復雜，不可能通過實施某種專項、單項的改革便達到“畢其功於一役”的目的，總體要以“把激勵搞對”和“適當抽肥補瘦”為原則，第一層次是初次分配要側重於講效率，第二層次是再分配要側重於講共富。

政府在初次分配領域的主要職責主要有兩個方面：一是維護公平競爭的規則環境和產權制度規范，尊重、培育和健全市場機制所主導的資源要素分配過程﹔二是通過建立各個地方合理調整當地最低工資標准的機制，以及適當引導資方與勞方的薪酬分配集體協商機制，從而促成社會財富生產最大化和社會資源配置最優化雙目標規劃條件下的最優或次優解。

而在再分配領域，可採取的措施主要包括，一是健全具備收入調節功能的稅收制度，包括提高直接稅佔比、改革個人所得稅、適時開征房地產稅、研究開征遺產稅和贈予稅。二是完善社會保障制度，包括力爭及早實現（已討論多年的）基礎養老金全國統籌、建立更具包容性的養老保障待遇確定與調整機制、發展企業年金與職業年金及養老“第三支柱”、健全覆蓋全體國民的醫保體系、加大並優化保障房供給機制等。三是加強轉移支付制度對區域收入差異和人群差異的再平衡與調節功能，例如向中西部地區尤其是革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區傾斜，加大對教育、就業、扶貧開發、困難群體幫扶方面的支出，引導鼓勵社會慈善事業發展等。四是解除部分壟斷行業的“特權”因素，提升收入分配制度的透明度與合理性。五是加強對“灰色收入”的清理整頓與規范，嚴厲打擊包括貪贓枉法、行賄受賄、走私販毒、偷逃稅收等相關黑色收入，合理引導和管理非工資性收入。六是推動改革和試點官員財產報告及公示制度，結合精簡機構適時向上調整公職人員陽光化的薪酬待遇以穩定體制內人才隊伍。七是在管理和技術層面加強“問題導向”，尊重科研規律優化改進科研領域的經費管理制度和收入分配規則，有針對性地解決諸如國家特殊津貼專家標准嚴重不一等遺留多年的問題。

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（作者：賈康，華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家﹔彭鵬，北京金融街投資（集團）有限公司戰略發展部研究員﹔劉薇，中國財政科學研究院副研究員﹔余貞利，中國財政科學研究院助理研究員）