實體政務大廳是建設人民滿意的服務型政府的有力抓手

近日，國務院辦公廳政府信息與政務公開辦公室發布了《全國綜合性實體政務大廳普查報告》(以下簡稱《普查報告》)，這是我國首次開展的全國性、系統性的政務服務體系普查工作的重要成果，也是繼2012年中紀委監察部首次摸底政務服務中心底數以來第二次全面了解實體政務大廳發展情況。《普查報告》既摸清了實體政務大廳在全國的布局和覆蓋情況，還了解了各地政務大廳的創建模式、管理體制、運行機制、服務方式、創新舉措和保障制度，既充分展現了黨的十八大以來各級黨委政府貫徹落實國家“放管服”改革決策所取得的巨大成就，也分析了政務大廳在新時期面臨的問題、挑戰和應對策略，為進一步發展和完善政務大廳，進而為增進群眾對行政改革的獲得感和回應群眾對公共服務的新需要提供了決策依據。《普查報告》表明實體政務大廳已經成為建設人民滿意的服務型政府的有力抓手。

實體政務大廳已經成為地方基本公共服務設施。《普查報告》顯示，截至2017年4月，全國縣級以上地方各級政府共設立政務大廳3058個，覆蓋率94.3%，其中，省級政務大廳19個(含新疆生產建設兵團)，超過半數，而這一數字在2012年底前是10個;地級市政務大廳323個，覆蓋率96.4%;縣級政務大廳2623個，覆蓋率達94.2%;直轄市區縣政務大廳93個，覆蓋率達100%;此外，鄉鎮(街道)總共還設立便民服務大廳(點)38513個，覆蓋率96.8%，而這一數字在2012年底前為30615個，增長近8000個;國務院部門也設立政務大廳42個。江西、廣西、四川、貴州、雲南、甘肅、寧夏7個省(區)已實現省、市、縣三級政務大廳全覆蓋。面對如此高的覆蓋率和發展態勢，應該說一站式政務服務體系在全國初步形成，也可以說，政務服務實體大廳成為地方政府一種基本公共服務設施，是一個地方建設服務型政府的標配。

實體政務大廳已經成為政府部門集中服務的平台。建設政務大廳，通過大廳這個集中性、現代化的場所，跳出原先政府部門科(處)室管理服務窠臼，為企業群眾提供“一站式”、“無差別”、“標准化”政務服務、公共服務、社會服務。近年來，各級政府積極推進老百姓關注高、辦件量大事項進駐大廳，大廳不斷集成與企業和人民群眾密切相關的行政管理事項，包括行政許可、非行政許可審批和其他服務事項，以政府行政資源“集成”為先導，以為公眾提供便捷高效的無縫隙服務為目標，創建了集中服務的政務平台。普查顯示，2016年政務大廳總辦件量超過6.02億件，相當於每個大廳每年辦理19.7萬件。目前，群眾在政務大廳的辦件量遠遠超過互聯網平台，地市級86.9%辦件量發生在實體大廳，西部地區更是高達97%。政務大廳服務功能從最初單純的投資項目審批逐步擴展到便民服務、熱線服務、政務公開、公共資源交易等直接面向社會公眾且內在聯系緊密的政務服務領域，成為集行政權力運行、政務公開、便民服務、法制監督、效能監察等於一體的綜合性政務服務平台。普查報告提到了天津的依托政務大廳整合了原53條服務熱線，統一整合為“88908890”，取意是“撥撥電話就靈”，全國有471個政務大廳進駐了統一的12345等政務服務熱線，進行辦事咨詢、訴求轉辦、交辦和督辦;四川新津縣政務大廳的民生訴求會辦中心，年均受理群眾訴求5000多件，統一接受咨詢投訴，協調推進部門辦理;一些地方政務大廳設立了創業咨詢中心，為雙創提供法律、辦証、財務、技術和人力資源等服務。此外，很多政務大廳為群眾進行面對面、個體化、人性化、無縫隙、全天候、可持續的全方位服務，讓企業、投資者和群眾“進一道門，辦所有事”，極大提高了政府為群眾服務的針對性和時效性，真正實現了服務型政府的宗旨和理念。

實體政務大廳已經成為政府部門協同服務的平台。政府在執行其為人民服務的各項具體職能時，通常需要各部門及其內設機構共同承擔和配合，經常會出現一些需要幾個部門共同辦理、協作辦理或銜接辦理的情況。由於法規政策的局限性，各部門在處理同一相關事項時，可能是前置串聯關系，也可能是並聯推進關系，也有互為前置情況，政務服務大廳利用物理集中辦公優勢，把各部門集中到一起，使各部門在履行職責和為人民服務中目標一致、行動一致、步調一致，工作環環相扣，有問題共同商量，有矛盾協商解決，避免了各自為政、推諉扯皮、辦事拖拉問題的發生。各部門的服務整合和工作協同集中到政務服務大廳后，建立政務服務協調工作機制，打破部門界限和壁壘，加強部門間的協調配合，促進交流溝通，加強監督透明，推進政府部門的資源共享與業務協同，一定程度上突破了體制和法制的一些束縛，實現了“1+1>2”的服務效果。《普查報告》提到為提高行政審批效率，各地政務大廳普遍開展並聯審批，投資項目並聯審批事項平均涉及6個部門，其中124個事項涉及部門超過10個，實行“並聯審批”將平均辦理時限由65.5天縮短至21天。此外，各地政務大廳針對多個部門業務流程普遍存在評估、審圖、實地查勘等費時較多的環節，創新提出“模擬審批”、“多評合一”、“多圖合一”等方式，進行聯合辦理，顯著提高了審批效率。如江蘇省鎮江市推行“多評合一”改革，項目評估審批周期由141個工作日縮短到50個工作日以內;江蘇省鹽城市在政務大廳推行“七圖’’聯審，加強市縣兩級圖紙審查聯審聯動，施工圖聯審由40多個工作日，壓縮為7個工作日。為杜絕“無故不受理”、“兩頭受理”、“超時辦理”等問題，廣東、江蘇、江西、陝西等地政務大廳採取了“一門式”服務模式，通過設立綜合窗口，實行統一標准、統一受理、統一分辦、統一反饋，有效提升了群眾辦事滿意度。此外，政務大廳作為多部門協同服務平台，廣泛採用首問負責、聯合勘探、服務承諾、AB角制、一次性告知、一表制、績效評估等制度，辦事效率和服務水平顯著提升。普查了解到，2985個政務大廳的17.9萬個事項實現了即辦即結服務承諾，立等可取，得到了人民群眾的廣泛好評。

實體政務大廳是“放管服”改革的前沿陣地。黨的十八大以來，黨中央、國務院堅持“放、管、服”三管齊下，一方面推進簡政放權，大幅取消下放審批權力，另一方面推進政府職能轉變，進一步創新政府管理、優化服務供給，特別是黨的十八屆三中全會明確提出對直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理，這些為加快政務服務大廳的發展指明了方向。政務大廳建設有利於實現標准化、公開化、規范化和均等化的政務服務，有利於實現政民互動、信息共享、部門協同和監督監察，呈現了現代政府公共服務的實施方式、實現路徑和實現價值，是地方政府行政管理體制改革的有效嘗試。許多直接面向社會和公眾的行政改革事項，納入到政務服務大廳統籌謀劃和協調推進。《普查報告》中提到了權責清單制度在大廳的細化和落地，比如浙江的一些政務大廳將行政權力事項進一步拆分為具體服務事項，細化要求，優化流程，依法公開和加強服務監督;報告中還提到商事制度改革和多証合一改革，很多政務大廳專門設立商事登記專區，將工商、質檢、稅務集中起來，按照國家部署實施改革，為雙創助力，多地大廳基本上都可在1至3個工作日辦結企業設立登記。一些地方依托政務大廳清理歸並行政審批和政務服務職能，推進“兩集中、兩到位”改革，各部門的審批、服務職能向一個處(科)室集中，各審批服務處(科)室向大廳集中，內設其他處(室)則從具體的審批事務中解放出來，轉而負責相關業務和政策法規的研究、工作規范和標准的制定、事中事后監管，一定程度上實現了行政審批權的決策、執行與監督的有效分離，有利於形成新的監管格局。普查發現全國共有2734個政務大廳推行了“兩集中、兩到位”改革，佔政務大廳總數的89.4%，有些地方在此項改革基礎上進行相對集中行政許可權改革，目前成立行政審批局超過180個。回顧行政審批改革路徑，從“一站式”集中審批到“一審一核、現場審批”，從“兩集中兩到位”改革到今天推行相對集中行政許可權改革，我們可以看出這些改革其實都是在以實體政務大廳為改革載體，在此基礎上，建立協同一致、互補一體的運作機制，打造政府統一的政務服務界面，進一步充實了行政審批制度改革的社會價值，豐富了行政管理體制改革的方式和手段，在大幅節約行政成本的同時，為社會和市場提供了更佳的公共服務產品。可以說實體政務大廳是“放管服”改革成果集中展示的平台，是群眾體驗政府改革效率的前沿陣地，是企業感知改革措施落地的末端神經。

實體政務大廳將為“互聯網+政務服務”提供堅強支撐。李克強總理要求大力推行“互聯網+政務服務”，打造政務服務“一張網”，實現部門間數據共享，把實體政務大廳、網上政務平台、移動客戶端、自助終端、服務熱線結合起來，實現線上線下一體化運行，讓政府服務更加聰明，讓居民和企業少跑腿、好辦事、不添堵。然而，推進互聯網+政務服務和建設全國統一的政務服務平台不可能一蹴而就，姑且不論各地參差不齊的信息化基礎設施和民眾互聯網使用能力，單就發達地區和行政改革試點地區網上政務服務推進實踐來看也不容樂觀。普查發現，全國72.1%(2205個)的政務大廳建立了綜合審批管理平台，其中超過70%的平台未能與部門辦事系統實現數據共享，僅595個平台與部分職能部門的業務系統實現了數據對接。不少政務大廳在辦理業務時，面臨“多套系統、多個流程、反復登錄、重復錄入”問題，嚴重制約了審批效能的提升。浙江省寧波市反映，政務大廳除統一開發的審批系統外，還有市級部門系統33個，省級部門系統33個，國家部委垂直系統34個;江蘇省南通市海安縣政務大廳進駐部門25個，使用部委、省、市開發的辦理系統30余個，有的一個部門辦件系統達6個;銀川市行政審批局除使用行政審批服務系統外，還同時使用8個國家部委的16個全國通用審批監管系統，以及7個自治區廳局的12個系統。廣東省東莞市反映，由於已建的電子証照庫與信息資源共享平台缺乏統籌考慮和有效打通，電子証照的應用和網上驗証仍有難度。“互聯網+政務服務”展現在線上，功夫在線下，不是信息技術達不到，而是政務運行實踐和改革進程滯后，如果政務服務事項聚集在實體政務大廳都無法低水平連通共享協同，搬到網上也不可能實現，或者還可能固化了本該取消和優化的事項或環節。要適應“互聯網+政務服務”發展需要，必須深入推進“放管服”改革，把不該管堅決取消，把管的不合理堅決優化，要以民眾和企業辦事為中心重新設計服務流程，同時要發揮實體大廳這個改革試驗基地功能，沿著集中、集成、集約和簡化、優化、革新的策略持續推進，進一步提升實體政務大廳服務辦件能力和審批監管效果，加快與網上服務平台融合，形成線上線下功能互補、相輔相成的政務服務新模式，既充分發揮互聯網平台虛擬交互、電子化、數據化、留痕化的優勢，也發揮實體平台面對面交互、點對點問答、現場直接服務的優勢，最終實現“兩個平台一個系統、一個標准辦事，多個渠道受理、多個渠道反饋”。普查報告發現，凡是線下實體政務大廳與網上辦事平台實現一套系統辦事、一體化運行的，均取得了較好實際效果。地級市網上辦事平台中有政務大廳支撐的平台，可受理的行政許可事項比沒有政務大廳支撐的平台多50.5%，其中，能夠即時辦結的事項數比沒有政務大廳支撐的多274%，能在1個工作日內辦結的事項數比沒有政務大廳支撐的多320%。打造網上政務服務平台，實現政務服務“一號申請、一窗受理、一網通辦”，要依托“互聯網+”政務服務，增強政府大廳與企業群眾之間的互動，實現創新元素的聚集、開放和共享，大幅提升政務服務效率，延伸政府的公共服務;要依托“互聯網+”的靈活性和適應性，壓縮審批服務環節，降低制度性交易成本，聚焦重點，瞄准堵點，更好的適應靈活多變的市場需求和公共服務需要，提高政務服務供給量和服務水平

要把政務大廳建設納入到新時代服務型政府建設的視閾中。政務服務大廳是我們國家在改革開放過程中適應經濟社會發展形勢和人民群眾期待，主動轉變政府職能、改革行政管理制度、推進政府管理創新的重要舉措，體現了我們黨以人為本、執政為民的根本理念，是創新服務政府、責任政府、法制政府、效能政府和廉潔政府的成功嘗試。黨的十九大報告明確提出以人民為中心發展理念，要求不忘初心，牢記使命，人民對美好生活的向往就是黨的奮斗目標，人民群眾的獲得感是評判我們黨委和政府工作的最重要的標准。政務大廳已經成為一種基礎公共服務設施和公共服務平台，是人民群眾廣泛認可的政務服務形式，從外在來講是方便企業群眾辦事的公共場所，從內在來講是轉變執政理念方式，轉變政府管理模式，轉變政務服務機制，轉變機關工作作風的要素整合，從整體來講是社會發展的客觀要求，是執政黨執政理念的集中體現，是打造服務型政府的必然選擇。政務服務大廳的設立與發展是既利當前又惠長遠的制度設計，推進政務服務體系建設，一方面要將實體政務大廳做實，發揮實體政務大廳在推動改革中的支撐保障作用，政務服務大廳是解決政府與公眾“最后一公裡”或者說“最后一米”的問題，“放管服”改革必須打通這一道關，加快構建統一的“一站式”服務體系，落實“一個部門一個窗口對外、一級政府‘一站式’服務”的要求。另一方面，也要深刻把握政務服務實體大廳的發展脈絡和趨勢，適時調整定位，拓展功能，服務經濟發展、社會治理和文化建設等各方面的發展。此外，根據全國各地政務服務大廳建設發展現狀和30余家國家部委已經建立部門辦事大廳的實際，政務發展過程中還有很多體制機制法制制約因素，數據平台管理統籌協同困難不少，建議從國家層面設立全國性的政務服務管理機構，加強對政務服務大廳的統一組織、協調、指導和推動，實現大廳建設、運行、發展和管理的統一規范和高效便民，為人民滿意的服務型政府建設提供看得見、摸得到和可感知的支撐。

（作者系中國行政管理學會副秘書長、研究員，全國信息公開與政務服務研究會副會長兼秘書長）

（來源：中國行政管理）