堅持和完善農村土地集體所有制這個制度優勢

舉什麼旗、走什麼路，是事關我國農業農村現代化發展的根本性問題。堅持農村土地集體所有制，是在中國特色社會主義進入新時代后推進“三農”工作必須樹立的底線思維，是實施鄉村振興戰略必須遵循的大邏輯。然而，有的人以土地私有權的世界主流為依據，認為土地私有化是我國農村土地改革的唯一出路。這樣的見解異常武斷，不符合我國農村土地集體所有這個最大實際，必須旗幟鮮明地給予反對。

一、農村土地集體所有制是我國的一大制度優勢

作為我國農村最基礎的制度，農村土地集體所有制以其超強的適應性和發展性，成為解放、發展和保護我國農業生產力的根本性制度優勢，不僅克服了部分土地私有制國家在農業現代化進程中陷入的發展困境，而且助推了我國農業生產力水平的整體躍升，彰顯了中國特色社會主義道路的制度自信。然而，有的人不從我國的基本國情和農業發展的實踐出發，錯誤地認為農村土地私有制是實現我國農業現代化的唯一出路，試圖瓦解這一制度優勢。

1.堅持農村土地集體所有制是我國法律所規定的基本制度。農村土地集體所有制作為我國農村的基本經濟制度，是社會主義題中應有之義，是社會主義公有制在農村的主要實現形式。農村土地集體所有制，不僅是《中華人民共和國憲法》所規定的，而且是《村民委員會組織法》和《農村土地承包法》規定的法律制度層面的制度安排，更是公平價值導向的社會保障層面的制度設計。正是這種多重含義，決定了我國農村發展與改革的道路及方向，成為我國農村基本經營制度的魂和我國農村根本的制度，並能通過釋放制度優勢有效解決農業現代化過程中的農業問題和農民問題。為此，任何涉及土地制度的改革，都必須旗幟鮮明地維護農村土地集體所有制，在維護這個最根本的制度不變的前提下推進發展導向的變革，決不能在農村土地集體所有制上動念頭和打主意。正如習近平總書記強調的，“不管怎麼改，不能把農村土地集體所有制改垮了。”在我國深入推進農業供給側結構性改革的過程中，要把農村土地集體所有制作為土地供給側結構性改革的根本遵循，為培育農業農村發展新動能和提高農業供給體系質量與效率深挖制度潛能、釋放制度紅利。

2.堅持農村土地集體所有制能夠適應當前實踐需要。實踐表明，在不同的農業發展階段，通過對農村土地所有制實現形式的適應性調整，我國農業生產力發展水平會得到極大提升、農民收入水平能夠獲得顯著增加。家庭承包經營和集體統一經營相結合的雙層經營體制就是最大的制度性成果。當前我國農業發展面臨新挑戰，主要表現為農業生產方式由人力、蓄力向機械化轉變，生化技術的廣泛運用縮小了土地差異，勞動力流動帶來了農業經營主體的變化等﹔上述變化讓土地分散細碎化問題成為制約農業現代化發展的階段性瓶頸，作為農村生產關系總和的農村土地所有制應當對農業生產力的這種變化作出回應。為此，土地所有制的調整必須充分考量農業生產方式、生產條件和生產主體的變化，廣泛適應農業生產力發展水平。堅持農村土地集體所有制，一方面，能通過統分結合，以家庭經營的“分”和集體經濟組織的“統”很好地解決土地細碎化經營﹔另一方面，在土地歸集體所有的前提下，重構產權結構，積極探索新的實現形式，以農民參與和集體經濟組織動員取得利益最大公約數。廣東省清遠市葉屋村和貴州省安順市塘約村的做法表明，在我國農業發展的新階段，農村土地集體所有制能夠以其強大的制度彈性和制度優勢，實現農業生產能力提升、農民權益保障和集體經濟組織實力壯大的有機統一。

二、精准認識農村土地集體所有制的多維功能

作為以土地財產歸屬為核心的一系列相關制度安排的集合體，農村土地集體所有制在本質上是以土地財產為基礎的人與人之間的利益關系，它著力解決農業經濟發展過程中由土地引發的效率與公平問題，通過不斷的適應性調整影響著農村生產力發展和人們的經濟利益關系，並以顯著的制度績效對促進我國農業現代化發展、保障農民權益和穩定農村社會治理發揮了不可低估的作用。

1.農村土地集體所有制的效率功能。穩步提高農業生產能力、確保國家糧食安全，是農村土地所有制的工具性目標。新中國成立以來，我國對農村土地所有制的調整實踐充分証明，農村土地集體所有制能夠以社會主義制度優越性，有效調動農民生產經營積極性和充分發揮集體經濟組織的統籌功能，極大提高農業生產經營效率。具體的作用機制為，在保証土地歸集體經濟組織成員所有不變的前提下，針對農業生產經營過程中出現的新問題，創新性地構造產權結構，不斷釋放土地集體所有制的勢能。一方面，引入家庭聯產承包責任制，通過兩權分離，保障集體經濟組織的所有權和賦予農民承包經營權，在統分結合中兼顧了集體經濟組織和農民的使用權、收益權和處置權。另一方面，面對農業生產方式、生產條件和生產主體的階段性變化，在確保農村土地集體所有不變的前提下，構造三權分置的產權結構，將承包經營權分為承包權和經營權，並通過確權登記頒証充分保障每項權利的權能，以所有權証讓集體經濟組織用心、以承包權証讓農民定心、以經營權証讓農業經營者放心，最終以分與統的有機結合克服了農業在新發展階段面臨的土地細碎化、農業基礎設施有效供給不足和農業經營主體不穩定等困境，帶來了農業適度規模經營、農業基礎設施顯著改善和農業生產能力穩步提升，為國家實現糧食安全夯實了制度基礎。

2.農村土地集體所有制的公平功能。我國是典型的城鄉二元社會，對於農民而言，土地不僅僅是生產資料、還是生活資料、更是身份特征鮮明的財產，從而土地以及由土地衍生的權利對農民起到了社會保障功能。農民憑借成員權獲得土地並擁有相應的土地財產權益，為了確保農民依土地所享有的福利水平的公平性，就需要設計合理的土地所有制形式，以便保障土地財產權益的合理分配。“三級所有、隊為基礎”的農村土地所有制形式，在以生產隊為單位的村集體經濟組織擁有土地的前提下，為了確保生產隊范圍內村民的經濟利益平等，按照公平原則對土地使用權進行了分配，土地位置、肥力均按人口平均分配，形成了使用權高度分散化的土地利用特征。在生化技術不發達、機械化程度不高、勞動力較穩定和人地分離程度不高的發展階段，農村土地集體所有制有效處理了生產隊范圍內農民之間的土地利益關系，釋放了公平功能。但是，當使用權高度分散化所帶來的土地細碎化成為制約農業現代化發展問題時，農村土地集體所有制的公平功能就會有所弱化，這就需要依據農業生產環境的變化對該制度做出適應性調整，以保証和發揮其公平功能。

3.農村土地集體所有制的治理功能。農村治理體系和治理能力，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。在農村治理體系中，國家和農民是緊密相連的利益主體，國家需要考量農民的利益訴求制定農業政策，農民會對農業政策帶來的效應作出反應，從而國家和農民之間的關系就會適應性調整。但是，國家與農民的對接並不是非常順暢，由此造成國家與農民之間的溝通成本就會非常高，並弱化農村治理效率。農村土地集體所有制，以村集體經濟組織為橋梁，將國家與農民有效對接，以其統籌功能，權衡處理好二者的利益關系，既能提高農業政策制定效率，又能確保農民利益表達機制順暢，從而增強了國家與農民的利益匹配度，進而提高了農村治理效率。在這個意義上，作為土地的所有者，村集體經濟組織是農村治理鏈條上的重要主體，通過發揮其動員組織能力，實現了國家與農民溝通的低成本、利益的相容，緊密了國家、集體和農民之間的利益關聯度，以“國家+集體+農民”的間接治理機制代替了“國家+農民”的直接治理機制，提高了農村治理能力，為推進國家治理體系和治理能力現代化夯實了微觀基礎。

三、有效落實農村土地集體所有制的保障措施

堅持好和落實好農村土地集體所有制，是一個系統工程，需要全方位、多層面發力，通過實施切實有效的保障措施，才能貫徹好這個最大的農村制度，引領好我國農業農村現代化發展方向，在道路上不走偏。

1.發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用。習近平總書記曾經強調：“黨管農村工作是我們的傳統，這個傳統不能丟。”這意味著，農村干部的能力、素質關系到黨在農村執政地位的鞏固。要落實好農村土地集體所有制，釋放土地集體所有的勢能，發揮村集體經濟組織的統籌作用，必須加強農村基層黨組織建設，讓其成為促進農業興旺、帶領農民致富、維護農村穩定的堅強領導核心。葉屋村和塘約村等地的做法充分表明，一個強有力的基層黨組織是做好“三農”工作的法寶，好的基層黨組織能夠帶領農村上下凝心聚力，促進農村發生翻天覆地的變化。為此，需要創新黨的基層組織設置和活動方式，加強基層黨組織帶頭人隊伍建設，擴大基層黨組織覆蓋面，為堅持好、完善好和落實好、貫徹好農村土地集體所有制把好方向和謀好大局。

2.樹立以農民為主體的農業發展思維。農民的獲得感和滿足感是衡量農村工作的根本准繩，務必把農民對美好生活的向往貫穿於黨的“三農”工作全部活動之中。要落實好農村土地集體所有制，必須要凸顯農民的主體地位，維護好家庭經營的基礎地位，農民的地農民種是必須堅持的基本取向。以農民為主的農業發展思維，不僅要在農村集體經濟組織發揮統籌作用的過程中，充分考量每個農民的權利和最大多數農民的整體利益，實現個體利益與整體利益的統一，避免農民與集體相對立﹔而且要正確看待資本在農業農村現代化過程中的作用，在農民和現代化農業龍頭企業之間構建緊密的利益聯結機制，實現農民作為小農戶和現代農業發展的有機銜接。

3.增強土地集體所有制的創新空間。落實好農村土地集體所有制，要處理好變與不變的辯証關系。堅持農村土地歸集體經濟組織所有，這個制度內核一定不能變。不變並不意味著不進行制度調整，應該根據新時代農業發展的階段性特征，以深化改革為根本，增強農村土地集體所有制的適應彈性和創新空間，以不變應萬變，通過穩定性、連續性和適應性釋放農村土地集體所有制的勢能。就目前而言，在土地歸農村集體經濟組織所有的前提下，積極探索其在新的農業生產條件下的存在范圍和實現形式極為重要，需要以發展思維拓寬創新空間。土地三權分置就是極為緊迫的產權結構重構，要在土地集體所有不變的前提下，積極探索“三權分置”的多種實現形式，真正穩定承包權、放活經營權。

4.構建科學合理的政府與市場關系。堅持農村土地集體所有制，核心問題是要處理好政府與市場的關系，既要發揮市場的決定性作用、又要更好發揮政府作用。首先，土地經營日趨細碎化、農業基礎設施建設不足的新農業發展階段，要求有關部門應當充分發揮好統籌協調作用，制定實施系統化的制度，以集體的統籌功能更好體現政府作用。其次，要充分發揮農民作為經濟主體的作用，讓農民以及農業經營者對農業生產、土地權利處置具有話語權，以市場的力量增強他們的產權實施能力。這就需要厘清政府與市場的行為邊界，政府做到不缺位、不越位和不錯位，市場做到公平、有序和完善，釋放看得見的手和看不見的手的合力效應。所以，在事關農村土地權利分割、流轉的事項上，政府隻管牽好線、搭好橋，剩下的就發揮農民和其他利益相關者的積極性和創造性。

習近平總書記強調，處理好農民與土地的關系是深化農村改革的主線。在我國農業發展進入新時代和實施鄉村振興戰略的背景下，牢牢把握農村土地集體所有制，是精准推進農村土地供給側結構性改革的制度必選項，是增強我國農業供給結構適應性和靈活性的基礎性制度，是貫徹以人民為中心發展思想的根本制度遵循，關系到我國農業農村現代化的加快推進和農業供給側結構性改革的成效，決不能改旗易幟。

（本文系國家社科基金一般項目“五大發展理念下我國農業供給側結構性改革問題研究”[16BJY008]階段性成果）

（作者單位：吉林財經大學經濟學院﹔諾丁漢大學商學院〈中國〉）