政府職能轉變的理論邏輯與過程邏輯——基於國家治理現代化的思考

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。﹝1﹞作為總覽全局的發展目標，如何切實有效地實現國家治理現代化成為推進各項體制機制改革的立足點與歸宿﹔而兼顧治理能力和治理方式的政府職能轉變，無疑是關鍵所在。

立足於國家治理現代化，政府職能轉變可以從兩個維度進行透視：一方面，作為國家和社會運行的重要一環，政府體系的運轉與變化無疑是國家治理現代化的重要內容，而政府職能及其轉變恰恰是政府體系內在運行與改革演化的核心所在﹔另一方面，我國改革開放的一系列進程，既是不斷推進政府職能轉變的過程，也是不斷提高國家治理能力、完善國家治理體系的過程。由此，可以抽象出觀察政府職能轉變的雙重視角：一方面著眼於理論推演，梳理政府職能轉變、政府治理與國家治理之間的內在關聯及其作用方式﹔另一方面著眼於過程梳理，通過對政府職能轉變歷程的描述透視其與政府治理、國家治理之間的現實關聯﹔同時，在理論邏輯與過程邏輯相互映照和統一下，系統地思考未來進一步深化政府職能轉變應當遵循的基本原則。

二、理論邏輯：職能轉變—政府治理—國家治理

現代國家治理無疑是一項復雜、系統的工程，其核心在於國家治理體系的構建與國家治理能力的提升﹔作為國家治理體系之核心主體的政府無疑發揮著關鍵作用。從邏輯上講，政府治理可以從治理能力和治理方式兩個維度加以理解，前者指的是政府在應對公共事務時所具有的潛在或現實的能力﹔后者則指政府如何實現自己的意志，直觀表現在政府與多元主體的關系上。當然，這種架構並不意味著二者截然分開﹔實際上，二者本身是相輔相成的。例如，治理能力提升之后客觀上就會催生治理方式的變化，而治理方式的更新無疑可以提升治理能力。換言之，政府治理能力的提升和治理方式的變革直接關乎著國家治理現代化的全面推進，或者說，“政府治理理論現代化是國家治理現代化的基本要求”。﹝2﹞而反映到行政實踐中，兼顧治理能力和治理方式的政府職能轉變，無疑天然地成了國家治理現代化的重要“抓手”和關鍵突破口。這種從“職能轉變”到“政府治理”再到“國家治理”的演繹，層層推進、漸次深入，體現出國家治理現代化場域中政府職能轉變的理論邏輯。

（一）政府在國家治理主體格局中佔關鍵地位

現代國家治理體系包含政府治理、市場治理和社會治理三個重要的次級體系。﹝3﹞這三個體系塑造了規范行政行為、市場行為和社會行為的程序與制度，而其各自的運行規則及其交織互動則有效地嵌入現代國家治理的內在邏輯之中。通俗地講，現代國家治理表現為包括國家政權的所有者、管理者和利益相關者在內的多元行動者之間的協同與互動，其關鍵在於政府、市場、社會等多元主體之間的博弈與合作。當然，無論是從行政體系的運作過程還是從治理能力的推進實踐看，在多元主體結構中，政府這一主體依舊佔據著主導地位，發揮著關鍵性的作用。甚至可以說，其他主體的順利成長及其力量的有效發揮都離不開政府的支持或引導。

（二）以政府職能轉變推動政府治理能力提升

通俗地說，政府職能轉變有助於提升治理能力。這一觀點可以從以下兩個方面得到論証：一方面，職能轉變意味著要重新定義政府的角色，明確新形勢下政府應該做什麼、不應該做什麼，進而在這一基礎上有效地解決政府職能越位、缺位、不到位等問題。另一方面，政府職能轉變的核心是打造“有為政府”。政府職能轉變並不能簡單地被理解為“放權”，也不意味著職能的體量越小越好。實際上，對於政府的衡量，應當更關注其能否切實有效地管理好國家、社會。這就意味著要將“有為政府”視為職能轉變的核心，圍繞如何推動政府更加“有為”進行改革。結合這兩方面來看，一個“對路”且“有為”的政府及其職能結構，才是改革的最終指向。

（三）以政府職能轉變推動政府治理方式變革

正如前文所述，政府治理方式直觀地表現在政府與多元主體的關系上，政府職能轉變的過程恰恰也就是調節政市、政社、政民關系的過程。一方面，政府應當從微觀經濟活動和市場行為當中堅決退出，改變過度干預，“使市場在資源配置中起決定性作用”﹝4﹞﹔另一方面，推動政事分開，完善政府公共服務購買，改革社會團體審批登記制度，培育和扶持社會組織發展﹔同時，切實遵循法治，防止公權力濫用，維護公民的權利和利益，捍衛社會秩序與公民自由。總而言之，借助職能轉變這一關涉著政府與多元主體關系調試的載體，削減對市場的不正當干預、調整社會管理職能、增強公共服務職能、保障公民的正當權益，並有效地將多元主體格局融會貫通，從而變革政府治理方式並使政府職能與其在現代國家治理體系中的角色定位相一致，最終切實有效地推進國家治理現代化。

三、過程邏輯：國家職能—政府職能—政府職責—職責體系

新中國成立以來，特別是改革開放以來，政府職能轉變的理論認識和改革探索不斷推進。依據具體內容和著力點的不同，這一過程可以大略地劃分為三個階段，並基本遵循著“國家職能—政府職能—政府職責—職責體系”的演化邏輯。實際上，這一漸次深入的過程恰恰也就是政府治理和國家治理不斷完善的過程。

（一）第一階段（1978—1998）：從“國家職能”到“政府職能”

在20世紀80年代以前，我國實際上並沒有現代意義的“政府職能”概念，僅僅是在馬克思主義哲學教本中，對“國家的基本職能”進行概略的說明。1978年，十一屆三中全會吹響了改革開放的號角，做出了要“把全黨工作的著重點和全國人民的注意力轉移到社會主義現代化建設上來”的戰略決策。因應著這一轉變，“國家職能”被注入了新的內涵，突出國家階級性和社會性的分離，從而將國家的社會管理職能獨立出來，進而為現代化建設提供理論支持。需要注意的是，在這一時期主流術語依舊是“國家職能”而非“政府職能”，“國家”與“政府”混為一談的局面未能徹底改觀。但是，無論是從理論發展的需要來看，還是從歷史發展的趨勢來看，“政府職能”已經呼之欲出了。

80年代中后期，政府職能轉變改革走上了快車道：1984年中央正式把“發展社會主義商品經濟”作為改革和發展的目標，並明確提出要“實行政企職責分開，正確發揮政府機構管理經濟的職能”，這是官方文件中首次觸及“政府職能”這一概念﹔1986年中央“關於第七個五年計劃的報告”中正式將“政府職能轉變”作為獨立的概念表述出來﹔1987年，黨的十三大要求政府轉變管理企業的方式，提出“使政府對企業由直接管理為主轉變到間接管理為主”﹔此后1988年和1993年兩次政府機構改革，則以探索適應經濟體制發展的政治體制為主要任務，著力於政企分開，並對企業進行宏觀、間接的管理。

（二）第二階段（1998—2007）：從“政府職能”到“政府職責”

前一階段的改革雖然取得了顯著的成效，但實事求是地看，關於政府職能的界說仍舊比較混亂，尤其表現在把有關國家機器的一切活動、行動、功能、職責等都解釋為政府職能，從而在一定程度上阻礙了理論的進一步發展和改革的進一步推進。﹝5﹞經過這段時間的摸索，政府職能的概念進一步充實，分化為相對原則的部分——即“政府功能”和相對具體的部分——即“政府職責”。﹝6﹞這種邏輯劃分從理論上解決了政府職能當中哪些部分能夠轉變、哪些部分不能轉變的難題，客觀上使得政府職責成為下一步改革的抓手，推動改革走向更具針對性和操作性的階段。

這一變化在實踐層面得到了印証。以國務院機構改革為例，區別於前幾輪改革更多地從技術層面強調機構的撤並與增減，1998年以后的幾輪改革開始有意識地以政府職責為抓手，將關注重點轉移到政府部門的職責權限和職能分工上來。同時，伴隨著理論認識的進一步深化，對於政府職能究竟轉向何方的問題也有了更為明確的認識。特別值得注意的是，2003年以后，“非典”的爆發、弱勢群體問題的顯化和全球化帶來的壓力，促使中國開始集中地考慮服務型政府建設的問題，並開始推動政府職能逐漸從偏重經濟發展轉向更加注重公共管理和社會服務。此后，機構改革、職責劃分和服務型政府建設無疑更加緊密地聯系在了一起，進一步推動著中國的行政改革進程。

（三）第三階段（2007至今）：從“政府職責”到“職責體系”

應當關注各項職責之間的相互協同以及職責配置與機構改革之間的雙向互動等。這一理念上的轉變，直觀地反映在對於“政府職責體系”的關注上。

2007年黨的十七大報告旗幟鮮明地提出“健全政府職責體系，完善公共服務體系”，這是“政府職責體系”這一術語首次被寫入黨的綱領性文件中。2008年以來推行的大部門體制改革恰恰秉持著這一理念，試圖超脫簡單的機構層面的改革，與政府在經濟社會中扮演的角色以及發揮的功能聯系起來，著力於理順職責關系、凸顯職責協同，並以此為基礎實現職責設置與機構改革間的良性互動。此后，2012年黨的十八大報告中進一步強調“穩步推進大部門制改革，健全部門職責體系”，以及2013年《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》中首次對央地職責進行劃分等原則性表述，都為下一步深化改革指明了方向。同時，自2013年開始全面推廣的權力清單改革、職責清單改革、負面清單改革，本質上就是改革走向精細化的直接表現，有助於厘清政府職責關系、塑造政府職責體系，因而也可以被視為同一序列的改革。

四、理論邏輯與過程邏輯統一於國家治理現代化之中

正如前文所述，政府職能轉變包含著理論和過程雙重邏輯，而在具體的實踐過程中，這雙重邏輯又並非割裂，而是存在著內在關聯的。一方面，改革進程中各階段的具體內容，無非面向著治理能力和治理方式，抑或二者兼而有之﹔另一方面，政府職能轉變的過程，實際上也就是國家治理不斷完善的過程，加之前文已經論述過的從政府職能轉變到政府治理再到國家治理的演繹，可以認為，理論邏輯與過程邏輯實現了嵌合，統一於國家治理現代化的歷史場域中。

（一）各階段改革往往著力於提升政府治理能力或（和）變革政府治理方式

前文已經簡要梳理了改革開放以來我國政府職能轉變的過程和階段。如果結合各階段具體內容和目標指向看，改革無非面向著治理能力或治理方式，抑或二者兼而有之。從治理能力和治理方式二分的角度入手，可以對各階段改革的內容進行細致描述。

第一階段的改革，歸納起來主要有以下幾項內容：其一，明確“政府職能”從“國家職能”中脫離出來成為考察一系列相關問題的理論前提。這一時期進行的機構改革，也無疑是以強化經濟管理能力為目的的。這項內容著力於提升政府治理能力，強化政府在經濟管理方面的能力。其三，對於企業的管理方式，要改變單一的行政管理模式，過渡到行政、經濟、法律多手段並用，從以直接管理為主轉變到以間接管理為主。這項內容著力於調整政府治理方式，重塑政府與企業的關系。

第二階段的改革，歸納起來主要有以下幾項內容：其一，將政府職能從邏輯上劃分為政府功能和政府職責兩個部分，改變了傳統政府職能界說混亂的局面，明確了“政府應該做什麼”的問題，並且將改革重點放到政府職責的調整上來。這同樣是基礎層面的改革，是治理能力提升和治理方式變革的前提性條件。其二，政府職能轉變有了明確的方向，即“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能”上，政府履責的重心也開始從偏重經濟發展轉向更加注重提供公共管理和社會服務。其三，將機構改革與政府職責劃分聯系起來，強調要按照權責一致的原則，調整各部門的職責權限，明確部門間職能分工。其四“服務型政府建設”這一主張的提出與貫徹，既體現出政府對自身定位的清晰認識，又意味著傳統管理方式的重大變革，是政府職能轉變進入新階段的標志，也滲透出變革政府治理方式的思路。

第三階段的改革，歸納起來主要有以下幾項內容：其一，“職責體系”成為改革著眼點是理念層面的重大變化。政府職責體系的構建，是關涉著一系列內外部要素的問題域，意味著應當與政府在經濟社會中扮演的角色以及發揮的功能聯系起來，著力於理順職責關系，並以此為基礎實現職責設置與機構改革間的良性互動。其二，持續推進深化大部門體制改革。2008年以來我國扎實推進大部門體制改革，借助部門重組實現職責的歸並整合和優化重組，打破部門壁壘、避免職能交叉、政出多門和多頭管理，行政效能得到顯著提升。其三，推進行政審批改革，強化事中事后監管。將行政審批改革視為重要抓手，借助行政審批權限下放，同時將政府工作的重點從事前審批轉向事中事后監管，從而推動政府治理方式的變革，“讓市場在資源配置中發揮決定性作用”、同時又充分發揮社會的積極主動性。

（二）政府職能轉變的過程，就是國家治理不斷完善的歷程

作為中國行政體制改革的核心內容之一，也是經濟體制改革和政治體制改革的“接合部”，政府職能的轉變催生了一系列體制機制變革，導致國家發生結構層面的變化，在這一過程中，國家治理不斷完善，國家治理體系和治理能力也走向了現代化。

從“國家職能”到“政府職能”的轉變，實質上一方面體現了政治體制改革的張力作用開始顯現，另一方面則是在傳統管理方式低能甚至無能的背景下提出的適應性應對策略。正因如此，在這一階段，改革的表層目的在於推動經濟發展、塑造社會主義市場經濟體系，深層目的則在於維護政治體制的穩定，鞏固中國共產黨的領導，繼而完善國家治理。

“政府職能”到“政府職責”的轉變，這一階段的顯著特點是，更多地從管理層面而非政治層面來考量政府職能轉變問題，同時也從單純地關注如何更好地推動經濟發展轉移到兼顧經濟發展和公共服務上來——甚至后者的地位更加重要。

從“政府職責”到“職責體系”的轉變，反映了頂層設計的改革思路，體現了從單一性改革向整體性改革的躍遷，與此同時，政府職責體系的健全，在邏輯上必然導致政社之間、政市之間的邊界清晰化，客觀上會推動作為國家治理重要主體的社會和市場之地位的上升。

簡而言之，結合改革的具體內容來看，政府職能轉變關涉著治理能力提升和治理方式變革兩個方面，進而有助於推動國家治理﹔與此同時，政府職能的不斷轉變，恰恰反映出國家治理不斷走向完善的歷史脈絡。在這個意義上，政府職能轉變的理論邏輯與過程邏輯實現了嵌合，並統一於國家治理現代化的歷史場域中。在一定程度上也可以說，政府職能“轉變”的任務已經大體完成，下一步改革的重點，應當置於國家治理現代化的整體框架下重塑職責體系，同時又要在保証制度環境基本穩定和經濟社會均衡發展的基礎上推進行政改革、完善市場機制以及培育社會體系等方面。

五、進一步推進政府職能轉變的理論思考

關於理論邏輯和過程邏輯的透視，有助於深入理解政府職能轉變的內在機理和基本脈絡，也可以為下一步深化政府職能轉變提供指引。未來，在國家治理現代化的歷史場域中，圍繞提升治理能力、優化治理方式兩個抓手，重點把握以下三項原則，不斷推動政府職能轉變走向深化、細化、具體化。

（一）要在政府、市場、社會三者的動態均衡中調整職能邊界

歷史發展規律証明，政府職能是一個動態變化的過程，會伴隨著多元主體力量的相對變化而不斷調整。換言之，並不存在一個所謂“固定的”或“最好的”三者之間的職能劃分邊界，而隻可能存在某種最適合本國政治、經濟、歷史、文化背景的權力配置結構。因此，應當結合各國具體情況和歷史傳統來塑造具有本國特色的、內嵌於國家治理體系之中的“政府—市場—社會”三者的關系結構。唯有如此，才能形成既相互制約又相互支撐的國家治理框架體系，最大化地提升國家治理能力，共同應對公共事務中的政府失靈、市場失靈等諸多問題。

（二）要將政府職能轉變和治理工具的應用創新有機統一起來

作為實現政府職能的操作途徑和具體手段，治理工具的選擇及應用會直接影響政府履職效果，也會直觀地反映政府職能轉變的方向。理論上看，不同治理工具的效率和效果存在著顯著的差異，而選擇何種治理工具往往受到多方面因素的影響。以往的政府職能轉變改革，往往更多地關注職責配置以及機構設置本身，對於治理工具應用創新的關注卻不夠，而后者往往能夠對更好地實現既定的治理目標、適應特定的治理環境起到十分顯著的作用。因此，在下一步切實推進政府職能轉變的過程中，應當將改革和治理工具的應用創新有機統一起來，以便推進改革進程、提升治理績效。

（三）要打破自發形成的職責結構模式，推動政府職責體系重塑

一直以來，我國縱向各級政府在職責配置、機構設置上保持著較高的一致性，形成了一種“橫平豎直”、“方方正正”的結構。這種“渾然一體”的結構性特征，恰恰是政府職能轉變遲遲未能取得突破性進展的“根子”所在。在這個意義上，可以認為，當前我國政府縱向職責體系看似清晰有序、劃分明確，卻是建立在一種錯誤的邏輯甚至沒有邏輯的基礎上，以一種近乎自發的方式形成的。

誠然，改革開放以來我國政府職能轉變取得了顯著的成就，特別體現在提升行政效能、協調政市關系與政社關系乃至推進行政改革等方面。但同時必須承認，改革尚未根本性觸及這種近乎自發地形成的、“渾然一體”的職責結構模式，而這為下一步繼續深化政府職能轉變提供了現實生長點。未來，應當著力於打破這種職責結構模式，將重點放到政府職責體系的重塑上來，從府際權力配置、權責分工體系、財政支出結構等多維度著手，合理劃定各層級政府的職責范圍和職責內容，分區域、分層級地探索落實政府職責，優化機構設置，形成內外之間、上下之間、左右之間，各級、各類職責銜接有序、溝通順暢的局面，構建相輔相成、目標明確、高效運行的政府職責體系。（呂同舟，上海師范大學哲學與法政學院講師，南開大學中國政府與政策聯合研究中心兼職研究員）

  ﹝參考文獻﹞

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﹝6﹞ 朱光磊.現代政府理論﹝M﹞.北京：高等教育出版社，2006：73.

來源：《國家行政學院學報》2017年第5期