政府組織可持續發展報告研究與實踐進展及政策建議

一、可持續發展報告的緣起、內涵與指南

1987年，世界環境與發展委員會第八次會議審議通過了《我們共同的未來》，明確提出並界定了可持續發展戰略，標志著人類歷史上一種新發展觀的誕生。該報告中指出，可持續發展戰略“能夠既滿足現代人的需求，而又不以損害后代人滿足其自身需求的能力為代價”。﹝1﹞這一界定獲得國際社會各界人士的廣泛認同。1992年，聯合國環境與發展世界首腦會議審議通過了《裡約宣言》和《21世紀議程》兩個綱領性文件，將可持續發展作為未來長期共同的發展戰略。1995年，英國可持續發展專家約翰·艾爾金頓提出了“三重底線”（Triple Bottom Line，TBL）概念，主張企業必須應用一系列可衡量的績效指標來評價和展示“可持續性”，企業的最終成果不應僅僅由傳統的財務底線來衡量，還要由社會、道德和環境等業績標准來衡量﹔而且，經濟依賴於社會，社會依賴於生態系統，生態系統正常或健康代表著最后的底線。“三重底線”豐富了可持續發展的內涵，夯實了可持續發展的理論根基。

30年來，在可持續發展戰略驅動和相關利益群體壓力下，發達國家許多組織積極推行可持續發展報告（Sustainability Report，SR），並努力使之成為標准化實踐指南。可持續發展報告是指組織向公眾及利益相關方披露其經濟、環境和社會業績，以優化內部管理和改善外部關系的綜合性報告。

為了促進全球范圍可持續發展報告工作，提高可持續發展報告的質量和可比性，1997 年，聯合國專門成立了一個非營利機構，即全球報告倡議組織（Global Reporting Initiative，GRI），以制定、推廣和傳播全球應用的《可持續發展報告指南》（Sustainability Reporting Guidelines，簡稱《GRI指南》），為世界各國可持續發展報告提供一種通用框架體系，促使組織披露經濟、環境和社會這“三重底線”業績信息成為像披露財務信息一樣的慣例。GRI於2000年、2002年、2006年、2011年先后發布了幾個版本的《GRI指南》（分別簡稱為G1、G2、G3、G3.1）。2013年5月，GRI又發布了新版本的《GRI指南》（G4）。《GRI指南》較詳細地說明了可持續發展報告的原則、內容、方法及要求等，適用於不同行業和類型的組織。而且，GRI還針對一些特定行業及組織，比如金融業、政府組織、非政府組織等制定行業補充指引，將這些行業及組織特定的核心目標及指標納入可持續報告內容框架之中。GRI強調，行業補充指引只是對《GRI指南》的補充，而不能代替《GRI指南》，各行業及組織應先根據《GRI指南》，再參照相應補充指引來編制可持續發展報告。

二、發達國家政府組織可持續發展報告問題研究進展

隨著可持續發展戰略推進，發達國家政府組織可持續發展報告問題研究成果日益豐富，尤以論文為主。研究內容主要集中於以下五個方面。

（一）政府與私營組織可持續發展報告區別研究

Dickinson （2005）認為，20世紀90年代以來，私營組織可持續發展報告持續增加，而政府組織可持續發展報告實踐明顯滯后，在披露可持續發展績效信息上進展緩慢。特許公認會計師公會（ACCA）比較了政府和私營組織可持續發展報告，兩者在主要目標、動力、機制及后果等方面都有所差異。﹝2﹞

（二）政府組織可持續發展報告原因及意義研究

GRI（2005）指出，政府組織發布可持續發展報告具有以下原因：促進透明和強化責任﹔增強組織承諾和展示成就﹔為私營組織樹立榜樣﹔滿足利益相關者對績效信息披露的期望和需求，促進雙方相互對話和有效互動。﹝3﹞GRI研究報告強調：可持續發展報告可以公開非財務信息，加強政府與利益相關者之間對話，增強公信力﹔衡量和監測諸如能源、原材料使用和浪費等狀況，減少運營成本﹔成為總體戰略的組成部分，優化願景和戰略﹔用更有效的方式收集必要的數據，減少合規成本﹔標杆組織具有更強的談判和吸引外部資源的能力，提升競爭力。﹝4﹞Amber Bellringer等人（2011）通過研究發現，主要有激勵、責任、經濟和利益相關者四個關鍵因素促使地方政府發布可持續發展報告。不僅可以促使公眾遵守可持續發展政策，強化政府責任，向社會表明對決策和結果負責﹔還可以提升投資信心和刺激創業動機，向利益相關者展示，對每份收入和支出都精打細算，加強與利益相關者之間的溝通，建立和諧的政企和政社關系。﹝5﹞

（三）政府組織可持續發展報告目的與主要內容研究

GRI指出，政府可持續發展報告的主要目的是：（1）明晰可持續發展的願景和戰略，闡釋組織在更廣泛的國內和國際可持續發展環境中的地位﹔（2）明確公共政策的總體目標和具體目的﹔（3）提供定性和定量的運營績效信息﹔（4）用專業術語表述與組織目標和使命密切相關的公共政策、實施辦法和所取得的進步。政府可持續發展報告涉及“三重底線”的各個方面，既有定量的信息，也有定性的信息，大致分為三種類型。﹝6﹞一是績效信息，主要使用績效指標進行報告，闡釋政府內部政策和作為顧客、雇主的角色﹔二是與可持續發展績效相關的外部政策及施策辦法相關信息﹔三是依法管轄或職權范圍內的經濟、環境或社會狀態相關信息。重點關注第一、二種信息，第三種信息主要包含於其他類型報告（如環境報告）內容之中，有時也作為組織運營或政策背景信息出現在基於《GRI指南》編制的可持續發展報告之中。

（四）政府組織可持續發展報告信息披露程度及影響因素研究

Guthrie and Farneti（2008） 的一項研究表明，澳大利亞地方政府可持續發展報告已經按照《GRI指南》編制和發布，不過內容還不夠完整，隻選擇《GRI指南》部分指標披露信息。﹝7﹞Belinda Williamsa等人（2011）的一項調查顯示，對於澳大利亞地方政府可持續發展報告所披露的信息，多數被訪組織認為傳統的經濟信息是最重要的，其次是社會信息、環境信息和綜合信息。﹝8﹞澳洲會計師公會原會長Alex Malley（2009）則認為，政府行為和引導是全球范圍內可持續發展報告應用最重要的動力。研究表明，成本控制和資源約束，全球經濟衰退和國家強制性監管缺失等因素是可持續發展報告應用的主要障礙。﹝9﹞T. Tagesson（2013）等人研究發現，報告披露的內容和程度同政府的規模、稅基、稅率，財務能力和執政黨具有密切關聯。比如，組織規模越大，信息披露程度就越深，這是因為大型組織具有更廣泛的利益相關群體，對信息披露有更多個性化的需求。﹝10﹞

（五）政府組織可持續發展報告方式研究

Federica Farneti等人（2009）認為，澳大利亞政府可持續發展報告，既有強制性的，也有自願的。至於披露什麼樣的可持續發展信息，例如水使用、電消費、雇員信息等，每個組織各不相同，大都屬於自願性的。﹝11﹞Belinda Williamsa等人（2011）則認為，澳大利亞可持續發展報告是一種復合報告方式，包括州環境報告、獨立可持續發展報告、年度報告、戰略文件、市政備忘錄和預算公告等類型。一些州（如南澳大利亞州）還沒有強制性的報告框架。﹝12﹞Kuntal Goswami等人（2012）使用2010—2011年度可持續發展報告數據，了解地方政府所報告的信息類型，發現各政府組織確實在年度報告中披露可持續發展績效信息，而且主要依據《GRI指南》編制年度報告。﹝13﹞Federica Farneti等人（2009）研究發現，澳大利亞地方政府可持續發展報告具有以下特點：（1）有些報告是作為年度報告的附屬報告提供的，有些則是作為單獨報告提供的，不過年度報告是可持續發展報告的一種主要方式﹔（2）報告主要是由環境部門負責提供，另外有些是由戰略規劃部門提供，較少由財務會計部門提供﹔（3）報告主要用於內部報告，告知內部利益相關者，而較少通過網絡及媒體向外部利益相關者發布﹔（4）報告主要依據《GRI指南》編制，但尚處於GRI使用初期，操作中還遇到一些困難，主要是缺乏具體的產業屬性﹔（5）報告已經開始擴展、應用三重底線和平衡計分卡等方式，不過綜合報告仍較少。﹝14﹞Steccolini （2004）考察了意大利30個地方政府機構年度報告后發現，地方政府被動地遵照相關法律要求，通常隻發布內容簡單的年度報告，因而認為年度報告不是解決可持續發展問題的“靈丹妙藥”，其作用是有限的。﹝15﹞

綜上所述，發達國家的學者比較重視政府組織可持續發展報告問題研究，內容涉及特點、目的、意義、內容及影響因素等﹔以澳大利亞為代表的一些國家和以GRI為代表的相關國際組織在政府組織可持續發展報告問題研究上走在了“前列”，積累了一定的研究成果﹔不過，該問題研究仍處於探索發展階段。

三、發達國家政府組織可持續發展報告實踐發展

發達國家政府組織重視編制和發布可持續發展報告。不過，相較於企業，政府可持續發展報告還處於“嬰兒期”。﹝16﹞事實上，在新的發展形勢下，編制和發布透明、綜合的可持續發展報告，無論是對企業，還是對政府，都尤為重要。

據GRI統計數據顯示，2001—2009年間，在GRI官方網站注冊的政府機構可持續發展報告數量增長較快，從2001年的1篇，增加到2009年的21篇。另據GRI官方網站顯示，2007—2011年間，參照《GRI指南》在GRI網站注冊的政府可持續發展報告數量增加了218%。﹝17﹞

美國、加拿大、英國、澳大利亞等國制定了相關法律政策，強制要求政府組織或單獨發布可持續發展報告，或將可持續發展績效融入年度績效報告之中一起報告。這幾個國家政府組織可持續發展報告實踐相對比較成熟，也更具代表性和參考性。

2009年10月，時任美國總統奧巴馬簽署了一項關於聯邦政府可持續發展的13423號行政令，要求每個聯邦機構都必須制定和實施綜合性的戰略性可持續發展績效計劃，而且在年度績效報告中，增加報告環境、能源和經濟等涉及可持續發展的業績內容。加拿大聯邦政府根據《聯邦政府可持續發展法案》，於2010年和2013年先后頒布了兩個《聯邦政府可持續發展戰略》。據此，各聯邦政府機構都非常重視可持續發展報告實踐。受聯邦政府的影響，美國和加拿大的許多州、地方政府也積極推進可持續發展報告實踐，積累了較多相關經驗。

2006年，英國環境審計委員會呼吁各中央政府機構在發布年度報告和審計報告的同時，發布可持續發展報告，以覆蓋部門運營和政策績效。中央政府採納了環境審計委員會的建議，於2010年12月宣布並強制要求，從2011—2012財政年度開始，各政府機構編制和公布的年度報告和審計報告，都必須涵蓋可持續發展業績。為了提高可持續發展業績信息的連續性和可比性，增強可持續發展報告的規范性，財政部出台了新版的財務報告手冊，專門對可持續發展報告做出規定，要求各中央政府機構提供透明、負責任、精准的可持續發展報告。至少應包含以下內容：已實現的可持續發展績效及今后計劃的總體描述﹔溫室氣體排放和相關聯能源使用的財務和非財務信息的比較﹔水的使用量降低和管理﹔水資源及其他有限原材料和資源的消耗情況﹔生物多樣性的行動計劃及其落實情況﹔可持續採購績效改進情況。

受中央政府的影響，從2011年始，英國各地方政府也衡量和報告所轄領域及范圍的溫室氣體排放情況，並在權威網站公布。例如，2011年1月，蘇格蘭政府發布了可持續發展報告指南，以促進更具有責任感和透明度的可持續發展報告實踐，加強可持續發展績效管理。根據該指南，政府可持續發展報告突出強調了2011—2012財務年度的高水平績效，包括溫室氣體排放、廢物管理、水資源消耗，以及為生物多樣性和可持續採購所採取的行動等。﹝18﹞

為了推進和獎勵可持續發展報告“最佳實踐”，英國國家審計署和普華永道咨詢公司聯合設了“建立公眾信任獎”（the Building Public Trust Awards，BPTA）。根據明確的評選標准，曾連續多年選拔和識別可持續發展報告成就卓越的政府組織，授予其報告誠信和透明獎。2012年，參加該獎項評選的政府組織可持續發展報告達到300份。﹝19﹞最終，英國公路局的可持續發展報告從眾多候選組織報告中脫穎而出，摘得桂冠，而英國環境署、外交及聯邦事務部、皇家財產局三個部門的可持續發展報告獲得提名獎。

同美國、加拿大、英國一樣，澳大利亞所有政府組織都定期報告年度績效，但並無統一的規定和格式。在維多利亞州，2003年民主改革法案將“三重底線”的方法融入政策和規劃，要求強化民主和公眾參與﹔2010年氣候變化法案則強制性要求，州政府須強化氣候變化相關責任，設定到2020年溫室氣體排放要減少20%的目標。新南威爾士州的規則變化則包含在2009年的地方政府修正法案中，要求應用一種“綜合規劃和報告”框架來取代傳統的報告內容。西澳大利亞實施同新南威爾士一樣的綜合規劃和報告體系，﹝20﹞強調將可持續發展價值取向融入各級市議會戰略規劃中，並滲透到各層級部門目標中。﹝21﹞澳大利亞地方政府可持續發展報告實踐前景良好，大約有40%的尚未報告可持續發展績效的地方政府表示不久將會推進此項工作。﹝22﹞

總之，美國、加拿大、英國、澳大利亞等國政府可持續發展報告實踐發展較快，並在報告的主體、內容及方式等方面呈現出一些特點：一是在報告的主體上，由單一報告主體向多元報告主體方向發展，即單純地由企業報告向企業、政府、非營利機構等各類組織報告發展﹔二是在報告的內容上，由單一內容報告向綜合內容報告方向發展，即單純地由環境績效報告向環境、社會和經濟“三重底線”績效報告發展﹔三是在報告的方式上，由自願報告向強制報告方向發展，以及由獨立報告向整合財務、績效報告的綜合報告方向發展。

四、我國政府組織可持續發展報告研究、實踐進展及其不足

我國政府一直是可持續發展戰略的積極響應者，可持續發展取得了重大成就。1994年，頒布實施了《中國21世紀議程》，正式提出了可持續發展戰略。這是全世界第一份國家的21世紀議程，充分表明了中國政府堅定實施可持續發展戰略的決心。2015年，十八屆五中全會提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，進一步拓展科學發展觀，提升發展新境界。2016年1月，發布了《中國落實 2030 年可持續發展議程國別方案》，為落實可持續發展議程提供行動指南。中國擔任著2030年可持續發展議程的方案起草者、實施牽頭者角色，中國經驗也必然會被視為全球可持續發展的“樣板工程”。﹝23﹞為順應新的發展形勢，國內針對可持續發展戰略或科學發展觀問題研究及成果日益豐富。

但是，國內對可持續發展報告問題進行專項研究，以及編制、發布可持續發展報告的實踐還較匱乏。現有可持續發展報告研究及實踐主要集中於工商企業界，另僅有少量的國家層面的可持續發展報告研究與實踐成果。例如，為籌備參加聯合國可持續發展大會，2012年，國家發改委牽頭40個部門制定並發布了我國首個可持續發展國家報告，即《中華人民共和國可持續發展國家報告》﹔另外，從2000年開始，中國科學院可持續發展戰略研究組每年編制出版《中國可持續發展戰略報告》。至今，地方政府可持續發展報告研究文獻和實踐成果還非常少，遠不能適應科學發展的需求。可持續發展報告作為展示和監測可持續發展成果及問題的主要、直接形式，研究上未受重視，實踐中鮮有應用，不僅使可持續發展諸多重要成就難以適時匯集且向國內外呈現、傳播，而且導致可持續發展戰略缺乏此重要、具體的落實途徑及方法。

另外，無論在研究上，還是實踐中，我國政府績效管理還忽視績效報告這個環節，政績報告制度和標准還不完備和規范。現行政績報告途徑僅側重於政府工作報告或工作總結。這種政府績效自評估模式，由於操作過程的封閉性、指標構成的選擇性和文本表達的策略性，導致其信度和效度產生問題，難以實現制度設計上的預期效果。﹝24﹞落實可持續發展戰略，科學發展觀或“五大發展理念”的績效或成果被籠統囊括於綜合性報告之中，其重要性被掩蓋，相關性和權威性被弱化。

五、促進政府可持續發展報告實踐及研究的政策建議

可持續發展報告是可持續發展的“催化劑”。﹝25﹞它不僅是政府向利益相關方公布、展示、溝通及反饋可持續發展績效的重要渠道，也是利益相關者監控政府可持續發展績效的主要途徑，還是推動透明型、責任型、績效型政府建設的強有力的手段。為確保可持續發展戰略“落地生根”，我國應加強政府可持續發展報告問題研究，並推動其實踐進程。針對上文總結出的問題及不足，借鑒發達國家相關研究成果和實踐經驗，提出以下政策建議。

第一，改革和完善政績報告制度，出台專項法規政策，推行可持續發展報告或科學發展實績報告。為適應新的發展形勢、理念和戰略，各級政府應改革和完善現行政績報告制度，充實新的政績報告途徑、標准和方式。完善政府工作報告，並推行可持續發展報告或科學發展實績報告。（1）制定並實施可持續發展報告專項法規，明確可持續發展報告的目的、原則、主體、對象、內容、標准、方式、獎懲機制、責任落實、試用和推廣范圍或期限等，確保法律效力﹔（2）嚴格報告標准，重視業績信息動態報告、比較和監測，保証報告結果真實有效﹔（3）充分應用可持續發展報告結果，定期向上級政府、同級人大、政協及有關方面提供，還通過媒體向全社會公布，接受上級領導、人大、政協及社會各界的審查和監督，以形成良性的可持續發展治理機制。

第二，加強與全球報告倡議組織（GRI）對接交流，參照《GRI指南》編制發布政府可持續發展報告，提升政府可持續發展報告的層次和水平。運用“請進來、走出去”模式，不僅邀請GRI全球權威專家來國內考察和指導政府可持續發展報告實踐，也選派國內相關業務骨干赴GRI總部及發達國家學習交流，以培養造就一批熟練掌握《GRI指南》和精通政府可持續發展報告編制、分析與運作能力的高素質人才，積極參與甚至主導《GRI指南》及相關國際標准制定。鼓勵政府、企事業單位參照《GRI指南》等國際標准編制和發布可持續發展報告，並對不同時期可持續發展業績信息進行動態報告和比較，且經由第三方機構審核認定，確保可持續發展報告結果的准確性、權威性和可用性。而且，通過GRI官方網站注冊並推送發布，向世界展示中國可持續發展成果和品質，彰顯大國擔當，提升國家發展形象和影響力，引領和主導全球可持續發展方向。

第三，設立專門獎項，完善激勵機制，構建形成可持續發展績效文化。設立“可持續（或科學）發展管理創新獎”，專門獎勵那些在推進可持續發展戰略及推行可持續發展報告等方面，表現出色的政府機構、團隊及個人。樹立行業標杆，宣傳推廣可持續發展報告“最佳實踐”，形成示范引領，構建人人促進可持續發展的績效文化。

第四，加大對政府可持續發展報告專項研究的政策支持力度，著力提升學術話語權和國際影響力。政府相關部門、高等院校及科研機構共同加強對政府可持續發展報告問題專項研究，並給予政策傾斜，加大支持力度。依據並整合“五大發展理念”與2030 年可持續發展議程目標要求，對政府可持續發展報告的目的、本質、意義、特點、內容、政策、機制及體系等開展多學科角度、深入系統的研究，力爭多出高質量成果。一方面，夯實和豐富我國可持續發展戰略及可持續發展報告的理論基礎，為政府可持續發展報告政策制定和實際應用提供科學的理論支撐﹔另一方面，爭奪全球可持續發展問題研究“高地”和學術話語權，以更優越的條件和地位，與發達國家開展學術交流和思想“碰撞”，提升我國在可持續發展研究領域的開放性、包容性和國際影響力，為參與並主導國際相關事務及標准制定奠定基礎。（徐東華，北京電子科技學院管理系副主任、副教授，中國人民大學公共組織績效管理研究中心兼職研究員）

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來源：《國家行政學院學報》2017年第5期