我國社會工作立法的重點議題

一、引言

2006年至2016年，我國一系列發展社會工作的政策相繼出台，但是社會工作立法進展緩慢。究其原因，除了社會工作職業化的時間不長、民生立法欠賬太多等因素外，社會工作立法研究不夠深入也是重要原因。近年來，有學者對社會工作立法理念、立法模式、立法框架和推進路徑做了研究，但是總體來說，社會工作立法的研究成果不多，研究不夠深入，而且偏重立法模式、框架等形式要素，對立法的內容關注不夠。本文在分析我國社會工作發展面臨的問題的基礎上，探討社會工作立法的重點議題，以期為正在進行的社會工作立法實踐提供參考。

立法活動應該以問題為導向。社會工作立法必須對社會工作發展面臨的問題有一個清醒的認識。學術界對這一問題有很多研究成果，不同的學者有不同的認識。﹝1-4﹞筆者認為，我國社會工作發展面臨的問題很多，這些問題存在於不同層面，而且此問題與彼問題之間可能有衍生關系。從主體層面看，社會工作發展面臨的問題主要表現為“服務抓不住民心、機構留不住人才、政府管不住機構”。“服務抓不住民心”是指社工服務專業性不強、社會認可度不高，其實質是社工的專業性問題。這個問題又分為形式和實質兩個層面。從形式上看，我國社工行業沒有准入門檻，對於什麼是社會工作者官方、學界和民間都有不同看法，導致社工行業的職業邊界模糊。從實質上看，我國社會工作職業化時間不長，社工服務的專業化水平還有待提高。“機構留不住人才”是指社工的待遇偏低、地位不高導致社工的自我認同和社會認同較低，相關專業畢業生從事社會工作的意願不足，社工行業人才短缺。在此背景下，各社工機構競相挖人，導致社工流動頻繁，流失偏多。“政府管不住機構”是指管理體制不順，政府強勢和軟弱現象並存。一方面，政府在服務招標、協議履行等環節中表現強勢﹔另一方面，政府在社工機構項目運作、勞動關系、財務監管等方面又表現出軟弱無力。

上述問題是我國社會工作職業化過程的突出問題，依靠現行政策是難以解決的，某種程度上也是現行政策體系造成的，因此，迫切需要立法加以解決。根據這些問題所涉及的內容，社會工作者等基本概念的界定、從業資格的設立、薪酬福利制度和管理體制改革應該成為社會工作立法的重點議題。

二、明晰基本概念

我國社會工作職業化的歷史已逾十年，但是對社會工作、社會工作者、社會工作機構的認識依然比較模糊，甚至比較混亂，嚴重影響了社會工作的專業權威和專業價值。關於社會工作的界定，教科書上雖然有不同的定義，但是基本上都圍繞“專門人員運用專業方法，解決個人、家庭和社區的問題，以恢復其社會功能”﹔﹝5-7﹞中央層面的法規政策沒有涉及，珠海和汕頭地方立法對其做了幾乎同樣的界定，確立其“專門職業活動”的地位。教科書更強調社會工作的專業屬性和功能屬性，職業立法應當強調社會工作的職業屬性，因此，珠海和汕頭對社會工作的界定是比較准確的。中央立法可以借鑒地方立法，將社會工作界定為“專業性的職業活動”。

關於社會工作者的界定，中央和地方的法規政策都有規定，但是相互之間差異很大，已經呈現某種程度的混亂。原勞動和社會保障部把社會工作者界定為“專業工作者”，而民政部將其定義為“取得職業水平証書的人員”。《國家中長期人才發展規劃綱要（2010—2020）》提出“社會工作人才”的概念，包括民政部在內的中央18部門《關於加強社會工作專業人才隊伍建設的意見》又提出“社會工作專業人才”的概念，並將其定義為“具有一定社會工作專業知識和技能，在社會福利等多個領域直接提供社會服務的專門人員”。而根據中央19部門《社會工作專業人才隊伍建設中長期規劃（2011—2020年）》，社會工作專業人才並不僅僅是“直接提供社會服務”的專門人員，而是包括社會工作服務人才、管理人才、教育和研究人才。社會工作者、社會工作人才和社會工作專業人才究竟有何區別在上述文件中語焉不詳。與中央層面的混亂相比，地方立法對社會工作者的界定更加專業，也更符合實際。例如，汕頭將社會工作者界定為“通過全國社會工作者職業水平評價，依法取得社會工作者職業水平登記証書，從事職業化社會工作服務的人員”。這一界定從地方立法的依據看雖有值得討論之處，但是其內容是清晰的，使用“社會工作者”而不是“社會工作人才”也是符合國際通行說法的。因此，未來我國社會工作立法宜採用“社會工作者”而不宜用“社會工作人才（專業人才）”，並將其界定為“取得社會工作者從業資格証書，依法注冊從事職業化社會工作服務的專業人員”。

關於社會工作機構，民政部在《關於促進民辦社會工作機構發展的通知》中將民辦社工機構定義為“以社會工作者為主體，運用專業方法開展服務工作的民辦非企業單位”，鼓勵民辦的意圖非常明顯。地方立法將其定義為“以社會工作者為主體，不以營利為目的，提供專業社會工作服務的社會組織”，這一定義未突出民辦，更具包容性和涵蓋力。目前，我國社會工作機構絕大部分、有的地方甚至全部都是民辦非企業單位，但是，片面強調“民辦”不適應民辦公助、公辦民營、事業單位轉化等多元化的發展趨勢﹔再者，《慈善法》《民法總則》生效后，“社會服務機構”將取代“民辦非企業單位”，因此，用民辦非企業單位來界定社會工作機構已不合時宜。

《民法總則》把法人分為營利法人和非營利法人，非營利法人包括事業單位、社會團體、基金會、社會服務機構，其中為公益目的以捐助財產設立的基金會、社會服務機構是捐助法人。目前，社會工作機構登記為民辦非企業單位，《慈善法》和《民法總則》生效后，“民辦非企業單位”這一名稱即將退出歷史舞台，在這種情況下，社會工作機構面臨兩個選擇，一是登記為營利法人，轉變為企業﹔二是登記為非營利法人，轉變為社會服務機構（捐助法人）。社會工作機構若轉變為企業，則無異於市場化的服務公司，但是，社會工作的福利性質決定了社會工作機構的非營利屬性，因此，社會工作機構還是轉變為社會服務機構為宜。根據《慈善法》有關社會組織分類和《民法總則》對法人的分類，我國社會工作立法可將社會工作機構定義為“以公益為目的提供專業社會工作服務的社會服務機構”。

三、設置就業准入制度

從國內外職業立法的經驗看，如果沒有就業准入（從業資格証書）的規定，那麼職業立法將沒有意義，至少立法的意義將大打折扣。這裡的從業資格証書和現有的社會工作者職業水平評價証書不同，前者是行政許可類職業資格，構成就業准入門檻，后者是非行政許可類職業資格，屬於水平評價類的資格認証。關於社會工作者就業准入制度，筆者曾做過專門研究，論証了對社會工作者實行就業准入的必要性，並提出用現有的職業水平評價証書作為助理社會工作師和社會工作師就業准入的門檻，同時又不以注冊方式壟斷社工稱號，以便為專科畢業生和暫時未取得職業資格的畢業生保留就業機會。﹝8﹞筆者仍堅持認為“對社會工作者實行就業准入是必要的”，但是，上述就業准入具體設置的觀點需要進行修正，理由有三：一是職業水平評價証書不具有行政許可的法律性質，無法勝任就業准入的功能﹔二是職業水平評價証書包括初級、中級和高級三個等級，與“一個行業一個准入証書”的一般做法不一致﹔三是未取得職業水平証書的人仍然能夠從事社會工作，等於沒有設置就業准入。基於上述理由，筆者認為，未來的社會工作立法應當設立具有行政許可性質的從業資格，即必須取得從業資格証書方可申請從事社會工作服務成為社會工作者﹔社會工作者必須參加繼續教育並接受注冊管理。

在中央層面社會工作立法尚付闕如的情況下，地方法規和政策對社會工作就業准入早有涉及。上海和廣州率先設定社會工作者職業資格，設定的依據是政府部門的規范性文件。國家職業水平評價考試開始后，珠海和汕頭分別用政府規章和地方性法規將職業水平評價証書設定為從事社會工作服務的職業資格，並明確其就業准入性質，詳見表1。換句話說，珠海和汕頭將非行政許可類的職業水平評價証書轉換為行政許可類的職業資格。根據《行政許可法》，行政許可應由法律、行政法規或地方性法規設定，但是地方性法規不得設定應當由國家統一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可，不得限制其他地區的個人或者企業到本地區從事生產經營和提供服務。從業資格關乎公民的就業自由，應當由國家統一設定。可見，具有行政許可性質的社會工作從業資格至少應當由國務院行政法規設定。地方性法規對社會工作設置就業准入並不適宜，由地方政府規章或政府部門的文件來設置就業准入更有違法之嫌。

設定社會工作就業准入需要處理好兩個關系。一是要平衡專業要求和發展目標的關系。到2020年，我國社會工作人才規劃目標是300萬人，社會工作專業人才規劃目標是145萬人，而目前專業人才總量隻有76萬人。如果就業准入的門檻過高，這一目標肯定無法實現﹔但是如果為了實現規劃目標而不設門檻，將嚴重損害社會工作的專業性。專業性是社會工作的生命線，是社會工作得以存在和發展的依據。就業准入是保障專業性的重要舉措。但是，專業性是具體的歷史的，不能超越發展階段，不能脫離客觀現實。不能奢望中國社會工作專業水平經過10年的發展就能趕上具有100多年歷史的發達國家。因此，我國社會工作的就業准入標准不能過於嚴苛，不能以發達國家為標准，隻能以發展階段和發展需要為依據。二是明確從業資格証書和職業水平評價証書的關系。兩者的關系如同教師資格証書和教授資格証書的關系。從業資格証書是進入社工行業的最低門檻，具有行政許可的法律屬性，承擔就業准入的功能﹔職業水平評價証書是非行政許可類職業資格，承擔職業水平評價功能，為社會工作者提供晉升通道。

四、完善薪酬福利制度

從理論上說，社工崗位包括體制內社工和體制外社工。目前，體制內社工數量極少，其薪酬福利按機關事業單位在編人員工資福利政策執行。體制外社工是指受雇於政府部門、社區、企業事業單位、社會公益組織，按勞動合同管理的社會工作者。這裡僅探討體制外社工的薪酬福利。關於體制外社工的薪酬福利，中央和地方都有政策，具體見表2。

上述政策在實施過程中存在以下問題。一是定期公布薪酬指導標准中的“定期”語焉不詳，導致薪酬指導標准更新不及時，失去了指導意義。二是政府購買社工服務的價格偏低，且用於社工薪酬福利的額度也偏低。三是社工機構資金來源渠道單一，過於依賴政府，導致社工待遇趨同，整體水平偏低，“保証社工薪酬不低於同等條件專業技術人員薪酬水平”成為一紙空文。以深圳為例，2007年，深圳社工薪酬指導標准為本科畢業3660元/月，比當年在崗職工平均工資3233元/月高427元。這一薪酬指導標准后來未再更新，社工薪酬從高於平均工資逐步變為遠遠低於平均工資。2015年，深圳在崗職工年平均工資為81034元，折算成月平均工資為6753元﹔同年深圳政府購買社工崗位的標准是7.6萬元/年，即使這7.6萬元全部支付給社工，社工的年工資比在崗職工平均工資還要低5000多元。實際上，深圳規定政府購買社工服務之款項直接用於支付社工薪酬福利和社會工作業務的經費不應低於購買總款額的80％。如果薪酬福利按70%計，社工年工資也隻有53200元，比職工年平均工資低27834元，比職工月平均工資低2319元。

薪酬福利本應屬於市場調節范疇，但是社會工作服務具有福利性，其經費主要來源於政府，因此，社工行業的薪酬福利宜採用政府指導和市場調節相結合。在發達國家或地區，政府或行業協會制定社工薪酬指導標准，社工的具體薪酬由市場調節，但是社工的整體收入水平一般能達到或高於社會平均工資。例如，2016年美國社工的平均年薪、平均時薪和時薪中位值均高於所有職業的平均水平，詳見表3。在我國，社會工作是一個新興行業，薪酬待遇並無先例可循，但是，任何一個行業的薪酬待遇應該與從業者的人力資本投資、工作特點和工作強度等因素相聯系。據筆者2015年調查，在深圳社會工作從業人員中，本科及以上學歷佔81.5%，一線社工本科學歷比例更高，而且多數取得職業水平証書。可以說社工屬於高學歷群體。此外，社工工作比較瑣碎，而且專業要求較高，倫理約束較強。因此，社工的薪酬水平應以同等條件的專業技術人員薪酬為參照，至少不應低於在崗職工平均工資。

關於社會工作者的薪酬福利，法律不宜規定得過於具體，但是應該明確薪酬福利的制度和機制，具體包括：第一，按不同領域或不同層級分類制定社會工作者薪酬指導標准，保証社工整體薪酬水平不低於在崗職工平均工資﹔第二，建立薪酬指導標准動態調整機制。政府有關部門或行業協會應根據CPI漲幅和在崗職工平均工資水平等因素適時（一年或二年）調整薪酬指導標准﹔第三，建立政府購買服務成本核算制度。政府應尊重社會工作的專業品格和專業價值，在確定購買服務價格時要充分考慮社工人力成本和服務過程成本，提高薪酬福利在購買服務價格中所佔比例﹔第四，建立社會工作經費多元化籌措機制。鼓勵社會工作機構轉型為慈善組織，促進其資金渠道多元化，改變社會工作經費幾乎全部來源於政府的局面﹔第五，確認包括助理社會工作師、社會工作師和高級社會工作師的職業等級制度，為社會工作者提供晉升通道。社會工作師崗位實行評聘分離，職業水平評價証書經統一考試或考核獲得，相應的崗位聘任和具體職級由用人單位自主決定。

五、改革管理體制

經過十年的探索，我國社會工作職業化初步形成了“黨委政府主導，社會組織運作，公眾廣泛參與”的發展模式，這一模式的核心是黨委政府主導，姑且稱之為行政化發展模式。行政化發展模式有三個基本要素，即行政化推動、行政化支持和行政化管理。行政化推動是指政府通過層層動員，以發展GDP的方式來發展社會工作。行政化支持是指發展社會工作所需經費幾乎全部來自政府的財政撥款、福彩公益金、公募基金會資金等行政化渠道。行政化管理是指政府部門把專業化的社工服務納入行政管理體系，用自上而下、命令服從的方式來管理社工服務活動。

行政化發展模式具有以下特點。一是政出多門。每個部門包括群團組織都有可能發布推動社會工作發展的政策，提供社會工作發展經費，不同部門也可以聯合發布相關政策，導致每個部門都有可能參與社會工作事務管理。二是外延發展。運用“層層動員、量化分解、評估激勵”的方式在短時間內擴大社會工作發展規模，實現社會工作規劃指標。三是政社關系失衡。政府掌握發展社會工作的資源，控制發展社會工作的節奏，在政社關系中處於絕對的優勢地位﹔社會服務機構幾乎沒有話語權，處於“伙計”地位。四是社會治理目標。從中央多個部門的文件中可以看出，發展社會工作的目的是“加強和創新社會管理”。社會工作的直接目標應該是增進特殊群體的福利，但是在行政化模式中，社會福利目標被社會治理或社會控制所取代。行政化發展模式的優點是能夠盡快推動開展社會工作服務，但是，容易忽視社會工作的專業品質和價值追求，導致社工服務程式化、宣傳化﹔社工服務機構疲於完成量化指標，疏於回應居民的真實需求，導致“可計量的任務驅逐不可計量的任務”，出現所謂“選擇性關注”現象﹝9﹞。

行政化發展模式決定了社會工作的行政化管理方式。從表面看，在行政化管理方式中，政府無疑處於強勢地位，但是在實際運作中，政府強勢和軟弱現象並存。一方面，政府在服務招標、協議履行等環節中表現強勢。政府享有單方定價權和管理權，社工機構對購買服務的價格沒有任何談判空間，導致政府購買服務的程序虛置、價格偏低﹔另一方面，政府在社工機構項目運作、勞動關系、財務監管等方面又表現出軟弱無力。目前，部分社工機構項目運作不規范、勞動關系不和諧、財務過程不透明的現象比較突出，但是政府監管卻遭遇法律依據模糊，監管手段乏力，監管人員不足的尷尬。

行政化管理方式的另一個特點是多頭管理現象比較嚴重。以各地社區服務中心項目為例，除市、區兩級民政部門外，街道辦事處和社區居委會（工作站）都會對社區服務中心提出各種管理要求，甚至直接安排工作任務﹔同時，各級工青婦組織也會向社區服務中心分派任務。各部門的工作同時壓向社工，導致社工工作量增加，工作壓力加大，無法堅持社會工作的專業價值，也降低了服務質量和對職業的認同感。多頭管理還表現在評估方面。市級層面既有對社工機構的績效評估，也有對社會組織的等級評估﹔區級層面也有相應的社工機構評估標准。對於社區服務中心項目，市、區、街道都有可能對項目運作情況進行評估。更糟糕的是，各個評估主體提出的評估標准往往不同，導致社工機構和社區服務中心疲於應付，浪費了大量的人力物力。

綜上所述，改革管理體制應該圍繞“政府與社工機構的關系”展開。第一，調整行政化管理方式，變命令服從式管理為參與式管理。政府在購買社會工作服務時不能一味追求降低成本和提高效率，應該考慮到社會工作服務的福利性，尊重社會工作職業的主體性。在服務定價、服務標准、服務評估等方面賦予社工和社工機構的參與權，以增強管理的有效性，平衡購買服務雙方不平等的地位。第二，增強政府部門的契約意識，明確其在購買服務協議中的違約責任。政府購買服務協議屬於民事合同還是行政合同、法學界有不同看法，但是無論如何，合同雙方都應該嚴格履行協議，違約方應承擔違約責任。第三，按照捐助法人的性質來管理社工機構，確保其非營利性。內部治理要強化理事和理事會的責任，改變理事“不理事”的狀況。外部監管除常規年檢外，每年應抽取一定數量的機構對其項目運作、財務收支、資產經營情況等進行獨立審計，並將審計結果向社會公布，對賬務違規違法的機構要嚴格處罰。第四，完善評估制度，避免多頭管理。清理現有的評估標准，制定統一的社會工作服務評估指南﹔調整評估指標體系結構，把評估的重點轉向財務狀況和社會效果﹔建立准入門檻，對第三方評估組織的專業性、公信力和責任能力提出明確要求﹔建立評估組織名錄和評估專家庫，形成評估業務的競爭氛圍。第五，加強行業組織建設，發揮其自我管理職能。賦予行業組織承擔制定行業規范、加強行業自律、開展培訓、年度評估、資格認証和社會組織孵化等職能。行業組織要更多代表行業利益，反映會員訴求，不能成為行政部門的“一條腿”或者“二政府”。

六、結 語

隨著社會工作職業化的深入推進，社會工作行業規模將進一步擴大，其影響力會繼續提升，社會工作相關主體之間的關系將越來越復雜。作為社會福利的傳遞機制，社會工作在社會福利制度中如何定位？社會工作的資源如何籌集和分配？政府、社會服務機構、社會工作者、服務對象之間的關系如何調整？這些問題在現行政策體系中都找不到答案，需要立法加以解決。可見，社會工作立法是一項系統工程，本文關注的幾個議題只是這一系統工程中的基本問題。立法工作可以以基本問題為切入口逐步推進，最終完成社會工作立法體系建設。此外，社會工作是一項長期的福利事業，面臨的問題很多而且層次不同。基本問題必須通過立法來解決，但是，有些問題特別是操作性問題則需要通過政策加以解決。相比法律，政策的特點是效力等級低、操作性強、程序簡單，能適應快速變化的現實。總之，解決社會工作的問題既需要法律也需要政策，社會工作的健康發展依賴於法律、法規、政策相互銜接的社會工作制度體系。（徐道穩，深圳大學心理與社會學院教授）

  ﹝參考文獻﹞

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來源：《國家行政學院學報》2017年第5期